Бюджетные нормы, подлежащие учёту прокурором при предъявлении исковых требований к публично-правовым образованиям (А.Е. Скачкова, журнал "Законность", N 11, ноябрь 2017 г.)

Бюджетные нормы, подлежащие учёту прокурором при предъявлении исковых требований к публично-правовым образованиям

А.Е. Скачкова,

начальник учебно-методического отдела -

директор Санкт-Петербургского межрегионального

центра профессионального обучения

прокурорских работников и федеральных

государственных гражданских служащих,

старший советник юстиции, кандидат юридических

наук, доцент

Журнал "Законность", N 11, ноябрь 2017 г., с. 9-13.

Иски прокурора к публично-правовым образованиям в большей мере вызваны потребностью судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц, и их удовлетворение влечёт взыскание средств бюджетов бюджетной системы РФ.

При обращении в суд по предмету ведения публично-правовых образований, включая споры по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, прокурору-предметнику необходимо учитывать нормы бюджетного законодательства в целях установления надлежащего ответчика по делу, фактических обстоятельств дела, в целях правильного применения законодательства; всестороннего и полного исследования доказательств, соблюдения требования целевого использования бюджетных средств.

Обозначим наиболее характерные проблемы, возникающие в этой сфере.

Современное российское право предусматривает приоритет обязательных социальных выплат, гарантий и публичных услуг перед нормами закона (решения) о бюджете (далее - бюджет). В силу ст. 6, 13-15, 65 Бюджетного кодекса РФ бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств, определяемых предметом ведения соответствующего публично-правового образования. Иными словами, при самом неблагоприятном экономическом положении обязательные социальные выплаты и публичные услуги должны быть предоставлены в необходимом и достаточном объёме. Согласно бюджетному законодательству недостаточность доходной части бюджета относится к "внутренним проблемам бюджета" и указывает на неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей работниками органов публичной власти, наделённых статусами главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета, на нарушение требований ст. 160.2, 160.3, 218, 219.2 БК. При минимальной бюджетной недостаточности собственных средств субъекта Федерации, муниципального образования вышестоящее публично-правовое образование по соответствующему обращению обязано предоставить средства своего бюджета в форме дотации нижестоящему публично-правовому образованию (ст. 129, 130, 131, 135, 136, 138, 142 БК)*(1). Таким образом, прокурору в ходе судебного разбирательства следует ходатайствовать об отклонении доводов представителей ответчика соответствующего публично-правового образования об отсутствии либо недостаточности бюджетного финансирования.

Одновременно закон (решение) о бюджете, бюджетное законодательство, являясь "экономическим базисом" публичной деятельности, не могут быть исключены из совокупности правового регулирования.

Так, обращаясь в суд с требованиями о предоставлении социальных выплат, прокурор должен установить, являются эти социальные гарантии обязательными или дополнительными. Если обязательные, конституционные, императивно установленные федеральными законами социальные выплаты подлежат безусловному предоставлению*(2), то дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи (дополнительные социальные гарантии) для отдельных категорий граждан могут быть предусмотрены публично-правовым образованием вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 5 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), но при соблюдении условий о наличии и достаточности у публично-правового образования собственных средств бюджета на их финансирование при отсутствии экономического ограничения его правоспособности (ст. 130, 136 БК, ч. 3 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В ракурсе неисполнения (ненадлежащего исполнения) публично-правовым образованием, его органами и должностными лицами публичных функций исковые требования прокурора об обязании органов публичной власти, их должностных лиц совершить установленные соответствующим отраслевым законом действия также должны быть заявлены с учётом требований бюджетного законодательства.

Выявив факт неисполнения, ненадлежащего исполнения публично-правовым образованием возложенных функций, необходимо во всяком случае установить, предусмотрены ли бюджетом средства на эти цели.

Ранее было обозначено, что публичная функция носит преимущественный характер перед бюджетом, органы власти обязаны обеспечить их бюджетным финансированием в силу ст. 6, 13-15, 65 БК. Однако, если средства на определённые цели (относящиеся к предмету спора) в бюджете не предусмотрены, их предоставление зачастую возможно только на основании судебного акта согласно ст. 239 БК.

Одновременно, если бюджет, например, в сфере дорожного хозяйства или жилищно-коммунального хозяйства в соответствующих государственных (муниципальных) программах предусматривает финансирование определённых объектов, требующих ремонтных работ, но в более поздние сроки, согласно установленной очерёдности, то в этом случае обращение прокурора в суд с требованиями о производстве ремонта в иные, более ранние сроки, т.е. о фактическом изменении срока, установленного программой, планом, планом-графиком, представляется необоснованным, не подлежащим удовлетворению при отсутствии правовых оснований оспаривания установленной очерёдности производства работ (ст. 65 БК, ст. 16, 17, 21 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").

Вместе с тем полагаем вполне обоснованным предъявление прокурором иска об обязании предоставить благоустроенное жилое помещение специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, поскольку ни ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", ни иные нормы указанных законов не устанавливают очерёдность внутри соответствующего списка в качестве условия предоставления жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения. Установленный законом субъекта Федерации порядок предоставления таких жилых помещений определяет процедуру формирования соответствующего списка с целью определения требуемых объёмов ежегодного финансирования (объём субвенций), выделяемого на цели обеспечения жильём указанной категории лиц. При этом отсутствие надлежащего финансирования на цели обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не может служить основанием для отказа в обеспечении указанной категории граждан жильём по договору найма специализированного жилого помещения*(3).

Рассматривая проблему защиты прокурором публичного интереса, представляется важным упомянуть, что при обращении в суд прокурор освобождается от уплаты госпошлины и иных издержек, связанных с рассмотрением дел (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ, ч. 4 ст. 39 КАС РФ, подп. 1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ). С одной стороны, государственная пошлина представляет собой обязательный взнос, взимаемый при обращении в суд за совершение юридически значимых действий (ст. 8, 333.16 НК). С другой стороны, этот обязательный платёж является источником доходной части бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 56, 61, 61.1, 61.2, 61.3, 61.5 БК). В связи с этим прокурорам при обращении в суд в исковом заявлении надлежит указывать госпошлину и просить о её взыскании с ответчика в доход бюджета.

Не менее важен вопрос об иммунитете бюджетов бюджетной системы РФ. Это правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных ст. 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 и 242.6 БК. Прокурорам следует учитывать, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных БК. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК.

По спорам в публичной сфере остро стоит проблема определения надлежащего ответчика.

Юридический казус заключается в том, что фактическое действие (бездействие), непосредственное предоставление государственных (муниципальных) услуг, нормативных публичных обязательств определённым органом публичной власти (казённым учреждением) не всегда безусловно указывает на ответчика по спорам с публично-правовыми образованиями. Правовая дилемма определения надлежащего ответчика заключается в необходимости установления ответчика, соответчика, третьего лица и наиболее ярко проявляется в межбюджетных отношениях. В межбюджетных отношениях при финансировании публично-правового образования нижестоящего уровня средствами, имеющими целевое назначение (субвенции, субсидии и др.), эти средства сохраняют "предмет ведения" и "природу" исходного бюджета. Следовательно, бюджет вышестоящего уровня (уполномоченный орган) имеет непосредственную правовую заинтересованность в разрешении гражданского дела. Применяя нормативное системное толкование, полагаем, что вопрос о надлежащем ответчике следует разрешать исходя из вопроса ведения публично-правового образования, определяемого совокупностью правовых норм ст. 71, 72 Конституции РФ, федеральных законов от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и норм соответствующего отраслевого закона, конкретизирующего полномочия по закреплённому вопросу ведения. Таким образом, при обращении в суд с требованиями, влекущими расходы бюджета для их удовлетворения, необходимо первоначально установить, в ведении какого уровня публичной власти находится вопрос, относящийся к предмету спора, а далее - орган публичной власти (казённое учреждение), за которым закреплён вопрос ведения, являющийся предметом спора, и, наконец, оценить, подлежат ли взысканию средства казны соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, и тогда иск подлежит заявлению соответственно к РФ, субъекту Федерации, муниципальному образованию. Если правовые истоки спора происходят из обязательств органа публичной власти (казённого учреждения), то взыскание налагается на средства, утверждённые бюджетной сметой органа власти (казённого учреждения) (ст. 70, гл. 24.1 БК). Наибольшее число ошибок в прокурорско-судебной практике возникает в сфере публичных услуг, социальных адресных государственных (муниципальных) программ и иных публичных социальных выплат, гарантий, услуг, финансируемых в форме субвенций, а также субсидий на социальные цели.

Так, по вопросам совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции России) возможна передача отдельных государственных полномочий Федерации - субъектам Федерации; субъектами Федерации - муниципальным образованиям, согласно ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; дополнительное финансирование переданных полномочий собственными средствами нижестоящего бюджета, согласно ч. 5 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Одновременно в силу ч. 3 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Поэтому представители муниципальных образований порой заявляют в суде, что предмет спора, как вопрос публичного ведения, не относится к их компетенции и (или) что выделенных муниципальному образованию на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств недостаточно. Такие доводы приводятся в том числе при предоставлении (отказе в предоставлении) нормативных публичных обязательств (социальных выплат). Однако прокурору при установлении факта невыполнения (ненадлежащего выполнения), например, муниципальным образованием возложенных на него законом субъекта России отдельных государственных полномочий (по выделенным субвенциям), равно как и при невыполнении (ненадлежащем выполнении) муниципальных функций при дополнительном финансировании бюджетами вышестоящих уровней бюджетной системы (по выделенным субсидиям), надлежит отделять социально-экономический, межбюджетный спор между публично-правовыми образованиями от заявленного прокурором "социального" иска. Отклоняя приводимые в нашем примере доводы, полагаем, необходимо ориентировать суд, муниципальные образования на то, что закон о передаче отдельных государственных полномочий является нормативным правовым актом, который, в отличие от ненормативного (локального, индивидуального) правового акта, не утрачивает силу после совершения конкретных действий*(4). Иными словами, в силу нормативности правового акта предусмотренные им публичные услуги, выплаты должны быть предоставлены каждому лицу, имеющему на то достаточные основания и чей статус подпадает под юрисдикцию закона. С другой стороны, муниципальное образование, полагающее, что межбюджетный расчёт произведён неполно, вправе обратиться в суд общей юрисдикции к бюджету (уполномоченному органу) вышестоящего уровня бюджетной системы РФ. В рассматриваемом примере при передаче отдельного государственного полномочия полагаем верным указывать муниципальное образование (в лице администрации) как ответчика, а бюджет вышестоящего уровня (в лице уполномоченного органа) - как третье лицо.

При софинансировании (субсидии) муниципальных нужд из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы, например при финансировании национальных проектов, которые по существу предусматривают дополнительное целевое финансирование федеральным бюджетом расходных обязательств субъектов Федерации, муниципальных образований на социальные выплаты (доплаты) работникам, оказывающим определённые социальные услуги населению (ч. 2 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), полагаем, ответчиком также следует указать соответственно уровню власти - казённое учреждение, уполномоченный орган субъекта Федерации, муниципального образования и уполномоченный орган вышестоящего бюджета, средства которого направлены на дополнительное финансирование муниципальных обязательств, - в качестве третьего лица.

Принимая во внимание изложенное, полагаем возможным выделить обстоятельства, подлежащие учёту прокурором при предъявлении исковых требований к публично-правовым образованиям: уровень публично-правового образования, в ведении которого находится предмет спора; правовой статус органа (должностного лица) как участника бюджетного процесса; целевой характер бюджетных средств.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 353-О "По запросу Псковского областного суда о проверке конституционности положений преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

*(2) См. упомянутое определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 353-О.

*(3) См., напр.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 20-КГПР15-11.

*(4) Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".