Российско-китайское партнерство: размышления в год экологии (О.В. Устьянцева, журнал "Гражданин и право", N 11, ноябрь 2017 г.)

Российско-китайское партнерство: размышления в год экологии

О.В. Устьянцева,

доцент кафедры таможенного,

административного и финансового права

юридического факультета Саратовского

государственного университета им.

Н.Г. Чернышевского, кандидат юридических наук

Журнал "Гражданин и право", N 11, ноябрь 2017 г.

В последние годы для Китая обеспечение экологического благополучия приобрело значение первостепенной задачи среди других проблем, стоящих перед государством. Масштабное потребление энергоресурсов, загрязнение компонентов окружающей среды, деградация экосистем, по мнению экспертов, ведут страну к катастрофе, избежать которой возможно, взяв курс на формирование "экологической цивилизации" в рамках 13-й пятилетки (2016-2020 гг.).

Экологические проблемы Китая не новы, в зоне деградации оказались почвы (загрязнение, опустынивание, засоление, эрозии), воды (стоки отходов, пестицидов и удобрений), воздух (выбросы оксиды азота и диоксида углерода), высокое потребление природных ресурсов, увеличение количества отходов. Особо остро стоит проблема загрязнения атмосферного воздуха; значительный вклад в этот процесс вносят угольные электростанции, промышленные производства, автомобильный транспорт. Несмотря на меры, предпринимаемые руководством страны по снижению негативного воздействия на воздух, ядовитый смог в городах и сельской местности по-прежнему подрывает здоровье людей и является основанием для введения режима соответствующего уровня опасности с последующим приостановлением работы детских учреждений и предприятий. Усугубление экологических проблем оказывает все большее давление на Китай, когда речь идет о загрязнении окружающей среды, безопасной жизнедеятельности общества, здоровой нации, образе и репутации страны в международном сообществе. Загрязнение окружающей среды представляет опасность не только для отдельной провинции, но и затрагивает все районы Китая. Для России обновленная программа экологического развития Китая приобретает особый интерес не только в связи с территориальной близостью, но и с укреплением российско-китайского сотрудничества.

В Послании Федеральному Собранию в 2016 г. Президент РФ подчеркнул: "Сегодня Китай выходит на позицию крупнейшей экономики мира, и очень важно, что с каждым годом наша взаимовыгодная кооперация пополняется новыми масштабными проектами в разных областях: в торговле, инвестициях, энергетике, высоких технологиях"*(1).

Китайский бизнес уверенно продвигается к российскому пространству. В 2009 г. Россия и Китай утвердили Программу сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики*(2). Программа состоит из разделов, которые охватывают взаимодействие в вопросах обустройства пунктов пропуска, строительства и реконструкции приграничной инфраструктуры, сотрудничества в сферах транспорта, трудовой деятельности, туризма, гуманитарной сферы, охраны окружающей среды, развития зон сотрудничества. Программа сотрудничества содержит перечень ключевых инвестиционных проектов с российской и китайской сторон и предусматривает укрепление взаимодействия в реализации крупных проектов сотрудничества в таких отраслях, как строительство транспортной инфраструктуры, в том числе высокоскоростных железных дорог, энергетика, добыча полезных ископаемых, лесная и обрабатывающая промышленность, сфера услуг.

Подходы к сотрудничеству у стран разные. Россия предоставляет сырьевую базу Дальнего Востока и Восточной Сибири китайской стороне. Эта тема неоднократно обсуждалась в прессе и была негативно воспринята многими представителями журналистики, экономики, социальной сферы как "распродажа ресурсов страны". В свою очередь официальная позиция опирается на "необходимость привлечения масштабных инвестиций для разработки сырьевой базы"*(3). На территории Китая планируется размещение объектов машиностроения, сельского хозяйства, химического сектора. На российской территории предусмотрена реализация объектов добывающего сектора промышленности, лесопереработки, строительства (цементные заводы, тепловые электростанции, нефтеперерабатывающий комплекс). Намеченные сельскохозяйственные объекты, доступное жилье, туристическая инфраструктура в отдельных регионах нашей страны размыто обозначены в Программе. На это обращает внимание А.В. Островский, констатируя: "Все это вызывает определенные сомнения в серьезности намерений российской стороны развивать межрегиональное сотрудничество с Китаем для развития Дальнего Востока и Восточной Сибири"*(4).

Отчеты по реализации Программы указывают на отсутствие достаточной заинтересованности китайских инвесторов в осуществлении капиталовложений на российской территории по ключевым проектам. В связи с этим происходит корректировка Программы российской стороной по проектам исходя из имеющихся инвестиционных предложений. По мнению Д.А. Изотова, "вероятно, причиной этого стало очевидное несовпадение долгосрочных интересов между сторонами, поскольку главным приоритетом у КНР является массовый импорт из России сырьевых товаров, у российской стороны, напротив, глубокая переработка имеющихся природных ресурсов на территории Дальнего Востока и Восточной Сибири"*(5). Вместе с тем китайскую сторону интересуют не только сельское хозяйство, лесная отрасль, добыча полезных ископаемых, - как отмечает представитель Посольства КНР в РФ, "в последнее время интерес для нас представляют отрасли обработки, вся цепочка промышленности и энергетики, а также сотрудничество между хай-тек парками"*(6). Отечественные правоведы, рассматривая российско-китайское партнерство, акцентируют внимание на экономической сфере. Мы предлагаем сместить акцент на сферу экологическую и рассмотреть еще одну важную составляющую интереса Китая, обозначив ее как экологическую выгоду.

В последние годы зарубежными специалистами обосновывается концепция "убежище для загрязнителей" (pollution haven hypothesis), когда ужесточение национальных экологических норм заставляет бизнес искать новые места для размещения экологически опасных производств в странах с низким уровнем обеспечения экологического правопорядка и экологической политики. К таким странам, по мнению зарубежных экспертов, относится Российская Федерация. "Строгость экологической политики является функцией стоимости загрязнения окружающей среды, которую компании вынуждены платить в результате внедренного правительством экологического регулирования. Чем больше значение этого показателя, тем жестче государственная экологическая политика"*(7). По данным доклада, российское экологическое законодательство и регулирование менее требовательны - показатель России уменьшился с 0,6 (1990 г.) до 0,3 (2012 г.), Китая - увеличился с 0,5 (1995 г.) до 1,2 (2012 г.), Дании - увеличился с 0,9 (1990 г.) до 4,2 (2012 г.).

Проблемные темы гармонизация человека и природы, сбережение ресурсов и охрана окружающей среды были обозначены на 18-м съезде Коммунистической партии Китая. Руководство Китая нацелено на построение "экологической цивилизации" как основы экономической и социальной деятельности, несмотря на снижение экономического роста. В своем выступлении представитель Института политики, ресурсов и окружающей среды при Госсовете КНР отметил: "Мы должны решительно менять методы обеспечения экономического роста, неуклонно осуществляя реформу системы, защищающей экологию, пересмотреть критерии оценки достижений, совершенствовать систему наказаний"*(8). Обновленная программа государственной экологической политики предполагает переход на низкоуглеродный путь развития, требующий перестройки экономической структуры и реформирование природоохранного законодательства.

В действующий Закон КНР "Об охране окружающей среды" (1989 г.) 1 января 2015 г. вступили в силу существенные изменения, направленные на обеспечение приоритета "зеленое развитие". Значительно расширены полномочия природоохранных ведомств. Теперь они вправе налагать санкции без ограничения верхнего предела размера штрафа. Если выявленные нарушения не будут устранены в установленный срок, предприятие-нарушитель вновь подвергается наказанию уже в режиме ежедневных штрафов. "По данным администрации провинции Чунцин, до принятия поправок к закону только 4,8% предприятий устраняли последствия своих правонарушений, но после вступления в силу положения о ежедневных штрафах этот показатель увеличился до 84%"*(9). Также природоохранные органы обладают правом предъявления иска в защиту неопределенного круга лиц в связи с загрязнением окружающей среды, вправе выносить решения о приостановлении работы предприятий-нарушителей и налагать арест на их инфраструктуру и оборудование. В 2016 г. было собрано штрафов на сумму 6,6 млрд. юаней (почти 1 млрд. долл.) за нанесение вреда экологии, объем предъявленных штрафов вырос на 28%, сумма штрафов - на 56%. За загрязнение окружающей среды в 2016 г. закрыто 5673 предприятий, это на 83% больше, чем в 2015 г.*(10)

Одним из основных положений Китайской энергетической стратегии является интенсивное развитие использования возобновляемых источников энергии, отказ от использования угольных электростанций. Китай лидирует на мировом рынке возобновляемых источников энергии. Вместе с тем в 2016 г. не вся электроэнергия, вырабатываемая ветряными и солнечными станциями, оказалась востребованной. Объем неиспользованной электроэнергии вырос на 2% и достиг 50 млрд. кВт·ч в связи с тем, что энергетики не смоги интегрировать альтернативные источники энергии в национальную электросеть*(11). Еще одним шагом к энергоэффективности является создание "зеленой финансовой системы", развитие "зеленых финансов". Теперь кредитно-финансовая поддержка проводится в отношении "зеленых отраслей индустрии" и происходит постепенное вытеснение из промышленного сектора экологически отсталых предприятий на территории Китая.

Определенные изменения, исключающие местное административное давление, затронули институциональный уровень. Местные органы власти нередко искажали экологическую информацию, "занижая" объемы потребления ресурсов и негативное воздействие на природу, а сотрудники природоохранных ведомств давали положительные заключения на такую деятельность, оправдывая это наступлением тяжелых социальных последствий в случае закрытия предприятия-нарушителя для населения и территорий. Противостоять фальсификации документов экологической значимости и распространению экологической информации способен институт экологического аудита, активно развивающийся в последние годы в Китае*(12).

Введению постоянно действующей системы аудита предшествует пилотный проект, реализуемый по двум направлениям: 1) экологический аудит государственных программ, оценивающий эффективность их реализации и оздоровление окружающей среды через систему экологических показателей; 2) экологический аудит ответственности чиновников, проводимый перед уходом чиновника с должности.

Внедрение системы аудита предполагает оценку эфективности управления финансами экологических фондов; соответствие деятельности целям государственной экологической политики и экологической политики предприятия; выполнение экологических обязанностей; проверку состояния экологической среды. В случае ухудшения экологических показателей предполагается бессрочное наступление ответственности за экологический ущерб.

Проводимые реформы в Китае неизбежно затрагивают духовно-культурную сферу. Идеи экологической этики и гармонии с природой прослеживаются в конфуцианских, даосских, буддийских трудах. Моральные нормы, формирующие систему общественных ценностей и заложенные в основу правовой культуры Китая, берут истоки от этико-философского учения Конфуция. Идеал конфуцианства состоит в развитии гармоничного общества, где каждая личность вносит определенный вклад в общее благо. "Да будет государем государь, слуга - слугой, отцом - отец и сыном - сын"*(13). Доминирующие в китайской культуре представления о личности и ее месте в социальной иерархии, о нравственном личностном воспитании для целей общества распространяются и на правовую культуру. Личность подчинена интересам определенной группы: семья, клан, род, трудовая община, государственные институты.

Сохраняется практика взаимодействия местных администраций и низовых органов охраны окружающей среды по сокрытию фактов о деятельности предприятий-загрязнителей, которые одновременно вносят "значительный вклад" в экологическое неблагополучие и бюджет региона. Представляется достаточно сложным повлиять на устоявшийся тип коллективистской ментальности.

Социалистическая модель развития Китая придерживается пути реформ и открытости. Реформирование правовой и административной систем оказывает влияние на сферу экологической культуры, ведет к совершенствованию ее правовых основ, формированию экологического мировоззрения, развитию экологической идеологии и пропаганде государственных экологических идей. Конституция КНР в ст. 24 закрепляет, что государство усиливает строительство социалистической духовной культуры путем широкого распространения высоких идеалов, нравственного и культурного воспитания, воспитания в духе соблюдения дисциплины и законности, путем разработки и осуществления всевозможных правил и памяток для разных категорий населения города и деревни*(14). Экологическая идеология есть коллективный продукт, отражающий официальную позицию государства в стратегических документах, она развивается посредством действия экологических норм в законодательстве и влияет на формирование экологического мировоззрения, отражающее индивидуальные взгляды человека. Интересный опыт по укреплению нового экологического мировоззрения и по приобщению граждан к участию в решении экологических проблем внедряют власти Пекина. Предполагается "платить людям, сообщающим о фактах загрязнения окружающей среды, вознаграждение в размере до 50 тыс. юаней (около 7,7 тыс. долл.)"*(15). В то же время зафиксированы случаи, когда представители предприятия-нарушителя пытаются избежать ответственности, защищают корпоративные интересы любыми способами. Так, в провинции Аньхой в марте 2017 г. был установлен факт незаконного строительства и эксплуатации объекта без прохождения процедуры ОВОС. Сотрудники предприятия-нарушителя оказали сопротивление, и четыре представителя закона получили ранения*(16).

Отказ Китая от развития за счет будущих поколений и провозглашенное построение "экологической цивилизации" приводят к ужесточению национальных экологических требований, а это, в свою очередь, подталкивает к поиску новых экологических схем развития экономики. Смещение экологически неблагополучной деятельности на сопредельные территории является одной из схем развития. В действительности подобные установки воспроизводят новые риски. Порождаемые экологические риски требуют разработки стратегии управления, что во многом будет способствовать укреплению партнерства двух стран. Следует совершенствовать институциональные факторы развития партнерства, включая усиление норм экологического законодательства и проработку механизма его реализации в российских регионах, а также учитывать возможные последствия партнерства для будущего России. Итоги партнерства для каждой из сторон покажет время, сейчас важно не допустить ослабления экологической темы в сырьевом диалоге. Китайская мудрость "использовать силу и ресурсы других для того, чтобы добиться результатов самому" может принести свои плоды, однако не стоит забывать, что Природа без границ - это общая база и общее будущее.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 1 декабря 2016 г. // Парламентская газета. 2016. N 45.

*(2) См.: Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики (2009-2018 годы) (утв. Президентом РФ и Председателем КНР 23 сентября 2009 г.) // www.chinaruslaw.com/ru/cnrutreaty/004/201035210624_735729.htm.

*(3) Россия не справится // Ведомости. 2009. 12 октября.

*(4) Островский А.В. Дальневосточный регион в социально-экономическом пространстве России: проблемы и пути их решения / Глобализация и интеграционные процессы в Азиатско-Тихоокеанском регионе (правовое и экономическое исследование): Монография / Под. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2014. С. 95.

*(5) Изотов Д.А. Программа регионального сотрудничества между Востоком России и Северо-Востоком Китая: настоящее и будущее // Пространственная экономика. 2014. N 2. С. 155.

*(6) Бухарова О. Российский и китайский бизнес нашли общий язык // Дыхание Китая. 2016. N 2 (12). С. 19.

*(7) Сайт Организации экономического сотрудничества и развития: Доклад "Влияют ли меры экологической политики на глобальные цепочки начисления стоимости?" Do environmental policies affect global value chains? (на англ. яз.) [Электронный ресурс] // www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/economics/do-environmental- policies-affect-global-value-chains_5jm2hh7nf3wd-en#.WON7mEWLTcc (дата обращения 1 июня 2017 г.).

*(8) Мусабаев К. Выбор Китая // Китай. 2016. N 2 (124). С. 21.

*(9) Цзун Хэ. Острое оружие защиты // Китай. 2015. N 4 (144). С. 32.

*(10) См.: Сайт Международное радио Китая на русском языке: Китай в 2016-м собрал 1 млрд. долл. штрафов за загрязнение окружающей среды // www.russian.cri.cn/3060/2017/03/09/1s598593.htm (дата обращения 9 марта 2017 г.).

*(11) См.: Neftegaz.ru: Альтернативные источники энергии // www.russian.cri.cn/3060/2017/03/09/1s598593.htm (дата обращения 31 марта 2017 г.).

*(12) См.: Management and institutional innovation in green development (на англ. яз.) // www.iisd.org/sites/default/files/publications/CCICED-policy-report-china- 2014.pdf.

*(13) Конфуций Луньюй Изречения: Восточная литература / Пер. с кит. И.И. Семененко. М., 2015. С. 148.

*(14) См.: Конституция КНР (на русском языке) // www.pavel.bazhanov.pro/translations/chinaconstitutionallaw/china_constitu tion/.

*(15) Эксперт. 2016. N 12. С. 5.

*(16) См.: Министерство охраны окружающей среды требует тщательного расследования // www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201703/t20170319_408405.htm.