Подведомственность дел об оспаривании отказа в принятии к рассмотрению заявления, поданного юридическим лицом в комиссию по пересмотру кадастровой стоимости недвижимости (А.И. Щукин, журнал "Законодательство", N 9, сентябрь 2017 г.)

Подведомственность дел об оспаривании отказа в принятии к рассмотрению заявления, поданного юридическим лицом в комиссию по пересмотру кадастровой стоимости недвижимости

А.И. Щукин,

кандидат юридических наук,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП

при Правительстве РФ,

старший преподаватель кафедры

гражданского и административного судопроизводства

Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Законодательство", N 9, сентябрь 2017 г., с. 75-79.

Вопрос разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов является одним из самых сложных, от его правильного решения напрямую зависит обеспечение права каждого на реальный доступ к правосудию. Нормы о юрисдикционных параметрах полномочий разных судов на всех уровнях судебной системы государства, по мнению Европейского суда по правам человека, призваны обеспечивать надлежащее отправление правосудия. Заинтересованные лица должны представлять себе, какие нормы подлежат применению в каждом случае. Однако указанные нормы или их применение не должны препятствовать участникам разбирательства в использовании доступного средства правовой защиты*(1).

Решение обозначенного вопроса осложняется тем, что выработанные в теории гражданского процессуального права взаимосвязанные критерии определения подведомственности дел (субъектный состав спора, характер спорных правоотношений) не всегда позволяют установить компетентный судебный орган. Отсутствие четкого разграничения судебной компетенции на законодательном уровне порой приводит к тому, что не только заинтересованные в судебной защите лица, но и суды испытывают трудности при определении подведомственности того или иного спора.

Несмотря на активные действия Верховного Суда РФ, направленные на разъяснение и толкование положений действующего законодательства, вопросы подведомственности по-прежнему приходится решать в связи с появлением новых либо существенным изменением прежних общественных отношений, обусловленных меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

Так, в условиях современного развития земельного рынка, участниками которого выступают государство, муниципальные образования, граждане и юридические лица, совершенствования системы платного землепользования и реформирования принципов налогообложения объектов недвижимости весьма важно на законодательном уровне обеспечить эффективность проведения процедур государственной кадастровой оценки.

Оценка объектов недвижимости, проведенная по правилам оценочной деятельности, как указал Конституционный Суд РФ, обеспечивает определенность в правоотношениях, прежде всего налоговых, создавая предпосылки к законному и справедливому налогообложению, соответствующему правомерным ожиданиям субъектов этих правоотношений, и делая возможным само установление налогов. Такая оценка - безотносительно к ее результатам и применяемым методам - образует необходимое условие формальной и экономической обоснованности налогообложения, что позволяет налогоплательщикам исполнить свою конституционную обязанность, уплачивая налоги в законном, справедливом и предсказуемом размере, и обеспечивает обусловленную требованиями Конституции РФ защиту от произвольных решений*(2).

В системе действующего правового регулирования юридические лица как налогоплательщики вправе участвовать в своем интересе в установлении кадастровой стоимости принадлежащих им объектов недвижимости, в том числе обращаясь за пересмотром их государственной кадастровой оценки в комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее - Комиссия) и в суд. Об этом прямо сказано в ст. 24.18 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ (в редакции от 3 июля 2016 г., с изменениями от 5 июля 2016 г.) "Об оценочной деятельности Российской Федерации"*(3) (далее - Закон об оценочной деятельности). Тем самым решения Комиссии и судебные акты, подтверждая кадастровую стоимость недвижимости или приводя ее к величине рыночной стоимости, создают определенность в отношении размера налоговых обязательств.

Для юридических лиц подведомственность дел об оспаривании кадастровой стоимости согласно ч. 4 ст. 245 Кодекса административного судопроизводства РФ имеет условный характер. Под условной (императивной) подведомственностью чаще всего понимают то, что условием для обращения в суд является соблюдение заинтересованным лицом определенного досудебного порядка урегулирования спора*(4). Как разъяснено в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости" (далее - постановление Пленума Верховного Суда РФ N 28), для юридических лиц установленный ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности предварительный порядок обращения в Комиссию является досудебным порядком урегулирования спора. О соблюдении досудебного порядка свидетельствует решение Комиссии об отказе в удовлетворении заявления о пересмотре кадастровой стоимости либо документы, подтверждающие факт обращения в Комиссию и нерассмотрения ею заявления в установленный законом срок. Если заявление не было принято Комиссией к рассмотрению (например, в связи с отсутствием отчета о рыночной стоимости, правоустанавливающих документов), то такое обращение не свидетельствует о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора.

По смыслу ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности вопрос о принятии к рассмотрению поступившего заявления о пересмотре кадастровой стоимости должен быть решен Комиссией в течение семи дней с момента поступления заявления с определением даты его рассмотрения. Само заявление рассматривается Комиссией в течение одного месяца с даты его поступления.

Как следует из судебной практики, в ряде случаев Комиссия отказывает юридическим лицам в принятии их заявлений о пересмотре кадастровой стоимости, и это является поводом для оспаривания такого решения в судебном порядке. В этом случае и у заинтересованных в судебной защите лиц, и у судебных органов возникает проблема определения надлежащей судебной юрисдикции - общей или арбитражной. Единого мнения по этому вопросу пока не сложилось ни в практике судов общей юрисдикции, ни в практике арбитражных судов, что усложняет доступ к судебной защите и в целом тормозит процедуру пересмотра кадастровой стоимости, сопровождающуюся к тому же издержками, причем неоднократными, на оплату представительских юридических услуг. Все это, в свою очередь, неблагоприятно сказывается на авторитете правосудия.

Так, Арбитражный суд Московского округа отменил судебные акты нижестоящих судов о прекращении производства по делу по заявлению хозяйственного общества, которое просило арбитражный суд признать незаконным отказ Комиссии в принятии к рассмотрению заявления о пересмотре кадастровой стоимости земельного участка и обязать устранить последствия нарушения прав общества. Окружной суд счел данный спор подведомственным арбитражному суду в силу ч. 1 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса РФ и указал, что вопреки выводам нижестоящих судов возникший спор не касается оспаривания результатов кадастровой стоимости*(5).

В то же время в другом случае Арбитражный суд Московского округа оставил без изменения определение о прекращении производства по делу по заявлению хозяйственного общества, оспаривающего отказ Комиссии в принятии к рассмотрению заявления о пересмотре кадастровой стоимости. Окружной суд счел, что спор вытекает непосредственно из правоотношений, связанных с установлением кадастровой стоимости объекта недвижимости, и относится к подведомственности судов общей юрисдикции*(6). Сходное мнение высказала судья Верховного Суда РФ в определении от 14 сентября 2015 г. N 305-КГ15-11816 по делу А40-166178/14*(7). Несмотря на наличие данного судебного акта, вряд ли можно окончательно поставить точку в рассматриваемом вопросе, поскольку по другому делу судья Верховного Суда РФ не стала передавать для рассмотрения в судебном заседании кассационную жалобу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на решение арбитражного суда, признавшего незаконным отказ Комиссии в принятии к рассмотрению заявления хозяйственного общества о пересмотре кадастровой стоимости земельного участка*(8). Правда, из содержания последнего судебного акта, в отличие от предыдущего, не усматривается, что суд непосредственно анализировал вопрос о подведомственности заявленного требования. Возможно, это обусловлено тем, что вопросы подведомственности не подлежат разрешению на стадии обжалования судебных актов в Верховном Суде РФ в порядке кассационного производства с учетом того, что спор рассмотрен по существу и у заявителя имелась возможность реализовать гарантированное ст. 46 Конституции РФ право на судебную защиту*(9).

Между тем Конституция РФ под надлежащим судом понимает суд, определенный законом как с учетом правил подведомственности (разграничения компетенции между судами различных систем - общей юрисдикции и арбитражными), так и подсудности (разграничения компетенции между судами одной системы). Лишение кого-либо права на рассмотрение его дела тем судом, который принял дело к своему производству с соблюдением установленных федеральным законом правил подведомственности, является, по мнению В.М. Жуйкова, не чем иным, как нарушением конституционного права лица, гарантированного ст. 47 Конституции РФ*(10).

Что касается позиции судов общей юрисдикции по рассматриваемому вопросу, то она также неоднозначна. К примеру, апелляционная инстанция Московского областного суда отменила определение судьи данного суда об отказе в принятии административного иска хозяйственного общества, оспаривающего решение Комиссии о нерассмотрении заявления о пересмотре кадастровой стоимости земельного участка. Апелляционная инстанция сочла неверным вывод судьи о неподведомственности возникшего спора судам общей юрисдикции*(11).

В рамках другого дела апелляционная инстанция отменила решение Московского городского суда, принятое по первой инстанции, об отказе в удовлетворении административного иска хозяйственного общества о признании незаконным отказа Комиссии в принятии к рассмотрению заявления о пересмотре кадастровой стоимости объекта недвижимости и прекратила производство по данному делу*(12). Основанием для этого послужило то, что постановлением Арбитражного суда Московского округа были отменены судебные акты нижестоящих судов о прекращении производства по делу по заявлению того же самого общества и с тем же самым требованием, дело направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции. Апелляционная инстанция городского суда, по сути, согласилась с выводом окружного арбитражного суда о неподведомственности возникшего спора судам общей юрисдикции, отметив, что в данном случае оспаривается решение государственного органа, затрагивающее права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и экономической деятельности.

Последний случай весьма ярко отражает проблему ограничения доступа к правосудию, связанную с вопросами подведомственности дел. Как следует из решения по существу, Московский городской суд отказал истцу в удовлетворении иска по мотиву отсутствия уважительных причин пропуска срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства РФ. При этом суд не признал уважительной причиной пропуска такого срока неверное определение хозяйственным обществом судебной подведомственности и первоначальное обращение с тождественным иском в арбитражный суд. Однако в судебной защите субъективных прав и законных интересов не должно быть отказано из-за затруднения самих судов при установлении судебной подведомственности той или иной категории дел, которое возникло, в частности, ввиду несовершенства нормативно-правового регулирования. Иное означало бы нарушение права каждого на справедливую судебную защиту.

Отнесение рассматриваемой категории дел к подведомственности судов общей юрисдикции, на наш взгляд, можно обосновать следующим образом.

Во-первых, время от времени могут возникать потребности в изменении судебной подведомственности дел. Так, коррективы, внесенные Федеральным законом от 4 июня 2014 г. N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами"*(13) в Закон об оценочной деятельности, были направлены на исключение дел о кадастровой стоимости недвижимости из компетенции арбитражных судов и отнесение их исключительно к подведомственности судов общей юрисдикции.

Во-вторых, Закон об оценочной деятельности (ст. 24.18), указывая на возможность оспаривания решения Комиссии в суде, не делает исключений только для решений, непосредственно связанных с пересмотром кадастровой стоимости. Пленум Верховного Суда РФ также в п. 1 постановления N 28 разъяснил, что оспаривание решений и действий (бездействия) Комиссии (безотносительно их содержания) означает оспаривание результатов определения кадастровой стоимости.

Ясно, что в случае оспаривания отказа Комиссии в принятии к рассмотрению заявления о пересмотре кадастровой стоимости перед нами не что иное, как дело об оспаривании решения или действия (бездействия) органа власти, и оно не сопряжено с разрешением спора об экономической обоснованности кадастровой стоимости. Поэтому, конечно, не лишена разумного обоснования позиция тех судов, которые считают, что требование юридического лица об оспаривании отказа Комиссии в принятии к рассмотрению заявления о пересмотре кадастровой стоимости должно рассматриваться в арбитражном суде по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, если это решение затрагивает права и законные интересы лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Между тем представляется, что, оспаривая такой отказ, лицо защищает свой интерес в законном рассмотрении Комиссией поданного заявления и, по сути, преследует конечную цель - изменение кадастровой стоимости, что позволяет отнести данный спор к категории оспаривания кадастровой стоимости в широком ее понимании.

Примечательно, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 28, разъясняющего порядок оспаривания решения Комиссии, не упоминается Арбитражный процессуальный кодекс РФ в качестве применимого законодательного акта.

В-третьих, следуя логике Закона об оценочной деятельности с точки зрения последовательности применения используемых в различных его статьях терминов (например, ст. 13 допускает возможность рассмотрения споров о достоверности величины или стоимости объекта оценки "судом", "арбитражным судом" в соответствии с установленной подведомственностью, а также "третейским судом" по соглашению сторон спора или договора), можно считать, что, употребляя в ст. 24.18 данного Закона термин "суд", законодатель подразумевает именно суд общей юрисдикции в качестве надлежащего судебного органа по рассмотрению споров об оспаривании решения Комиссии*(14).

В-четвертых, споры об оспаривании решения Комиссии об отказе в принятии к рассмотрению заявлений граждан о пересмотре кадастровой стоимости однозначно рассматриваются судами общей юрисдикции*(15). Полагаем, что сосредоточение дел данной категории в рамках юрисдикции одной системы судебных органов обеспечит единообразное применение законодательства вне зависимости от субъектного состава участников отношений.

Таким образом, судебным органом, уполномоченным рассматривать и разрешать споры об оспаривании отказа Комиссии в принятии к рассмотрению заявления о пересмотре кадастровой стоимости недвижимости, должен являться суд общей юрисдикции.

Список литературы

1. Гражданский процесс: Учебник / Отв. ред. В.В. Блажеев, Е.Е. Уксусова. М., 2015.

2. Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М., 2006.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: постановление Европейского суда по правам человека от 22 декабря 2009 г. по делу "Безымянная (Bezymyannaya) против Российской Федерации". § 32 // СПС "Гарант".

*(2) См.: постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2016 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положения ч. 1 ст. 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования г. Братска" // Там же.

*(3) Там же.

*(4) См., напр.: Гражданский процесс: Учебник для бакалавров / Отв. ред. В.В. Блажеев, Е.Е. Уксусова. М., 2015. С. 154.

*(5) См.: постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 января 2017 г. по делу N А40-84108/16 // СПС "Гарант". См. также: постановление Арбитражного суда Московского округа от 10 августа 2016 г. по делу N А40-36584/16 // Там же.

*(6) См.: постановление Арбитражного суда Московского округа от 12 декабря 2016 г. по делу N А40-84140/2016 // Там же. См. также: постановление Арбитражного суда Московского округа от 21 апреля 2015 г. по делу N А40-150296/14 // Там же.

*(7) Там же.

*(8) См.: определение Верховного Суда РФ от 27 июня 2016 г. N 310-КГ16-6434 по делу N А23-2106/2015 // Там же.

*(9) См.: определение Верховного Суда РФ от 27 марта 2017 г. N 310-АД17-1487 по делу N А84-2/2016 // Там же.

*(10) Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М., 2006. С. 35.

*(11) См.: апелляционное определение Московского областного суда от 22 июня 2016 г. по делу N 33а-14607/2016 // СПС "Гарант".

*(12) См.: апелляционное определение Московского городского суда от 26 октября 2016 г. по делу N 33а-33948/2016 // Там же.

*(13) СЗ РФ. 2014. N 23. Ст. 2928.

*(14) См. также: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, утвержденного 24 декабря 2014 г. Президиумом Верховного Суда РФ. П. VI (вопрос 1) // СПС "Гарант".

*(15) См., напр.: апелляционное определение Пермского краевого суда от 22 января 2014 г. по делу N 33-372 // Там же.