Проект Федерального закона о науке - новый формат правового регулирования научной и инновационной деятельности (А.В. Габов, Н.В. Путило, О.В. Гутников, журнал "Вестник Пермского университета. Юридические науки", выпуск 4, октябрь-декабрь 2017 г.)

Проект Федерального закона о науке - новый формат правового регулирования научной и инновационной деятельности

А.В. Габов,

доктор юридических наук,

член-корреспондент Российской академии наук,

заместитель директора

Институт законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Н.В. Путило

Кандидат юридических наук, зав. отделом

социального законодательства

Институт законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

О.В. Гутников

кандидат юридических наук, зам. зав. отделом

гражданского законодательства и процесса

Институт законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Журнал "Вестник Пермского университета. Юридические науки", выпуск 4, октябрь-декабрь 2017 г., с. 385-399.

Введение

В настоящее время ведется разработка и обсуждение на различных площадках проекта Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации". О необходимости модернизации основного, системообразующего акта законодательства Российской Федерации о науке ранее высказывалось немало ученых, юристов и государственных деятелей [2; 15; 18].

Официальной основой для разработки данного федерального закона можно считать не только имеющийся законодательный массив в этой сфере, но и Концепцию проекта Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации",*(1) а также Стратегию научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденную указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. N 642*(2).

Наличие Концепции проекта Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации" следует считать одной из особенностей процесса подготовки нового федерального закона о науке, поскольку в настоящее время данный вид юридических документов практически не используется. Игнорирование такого этапа законотворческой деятельности как разработка концепции проекта федерального закона (особенно если речь идет об актах, призванных закладывать основы регулирования значительной группы общественных отношений) может рассматриваться как одна из причин не всегда высокого качества законопроектов. Именно в концепциях заранее раскрываются и становятся доступными обществу основные параметры будущего закона, предпринимаются попытки сформулировать новеллы, показать специфику и оригинальность будущего акта, динамику прав и обязанностей субъектов соответствующих правоотношений. Не секрет, что при анализе значительной части уже разработанных законопроектов не удается выявить ни новых прав и обязанностей, ни собственного предмета регулирования, ни оригинальных предписаний.

В Концепции проекта Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации" зафиксированы основные идеи, базовые принципы, институты и новеллы акта, призванного сменить действующий в настоящее время Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(3), обозначен новый подход к понятийному аппарату законодательства о науке. Уже на этапе разработки Концепции было подтверждено, что важнейшими вопросами, которые предстоит решить разработчикам законопроекта, станут поиск оптимального соотношения конституционного права на научное творчество с различными видами научно-технической, инновационной, научно-экспертной деятельности, закрепление правового статуса ученого как основного субъекта отношений в сфере науки, все аспекты взаимодействия ученого с научными коллективами, научными и иными организациями, государством.

Закрепленные в Концепции походы и принципы дальнейшей регламентации отношений в сфере науки и инноваций в целом соответствуют выделенным исследователями [13, с. 221-222] инструментам реализации научно-технической политики Европейского союза: научные программы и стратегии, содействие сотрудничеству между субъектами научной деятельности, распространение и внедрение результатов научной деятельности, развитие научного потенциала (подготовка кадров и их мобильность).

Ориентиры нового законодательного регулирования отношений в сфере науки и инноваций

Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" относится к тому поколению нормативных правовых актов, которые впервые в условиях новой Конституции Российской Федерации 1993 года закрепляли законодательные основы отраслевого регулирования. Спецификой данного и иных актов социальной сферы было расширение предмета и значительное обогащение соответствующих методов регулирования в результате выхода из сферы регуляции административного права и превращения в комплексную отрасль законодательства, где наряду с традиционными публично-правовыми способами регулирования стали широко использоваться методы, присущие частному праву.

В первые годы существования Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" его базовым институтом был комплекс норм, регулирующих отношения в связи с государственным управлением научно-технической деятельностью. Аналогичные тенденции, касающиеся и формы правового регулирования и его содержания, наблюдались в те годы и в иных странах постсоветского пространства.

Так, в середине 90-х годов прошлого века были приняты основные законодательные акты в сфере науки в Республике Беларусь (законы Республики Беларусь: от 19 января 1993 г. N 2105-XII "Об основах государственной научно-технической политики"; от 21 октября 1996 г. N 708-XIII "О научной деятельности"; от 5 мая 1998 г. N 159-З "О Национальной академии наук Беларуси"); в Кыргызской Республике закон от 15 апреля 1994 г. N 1485-XII "О науке и об основах государственной научно-технической политики"; в Туркменистане закон "О государственной научно-технической политике" и др.). Как отмечается в специальных исследованиях, законы стран СНГ о науке того периода основывались на признании важной роли государства в управлении научной и научно-технической деятельностью [3, с. 117].

И хотя принятие Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" имело в целом позитивное значение, следует согласиться с выводом о его изначально низком регулятивном потенциале, еще более уменьшившимся впоследствии [9, с. 188]. В дополнение к этому можно добавить отсутствие единой цели при формировании этого законодательного массива [19, с. 18], прерывистость в его обновлении, примат норм отраслевого законодательства над собственными нормами законодательства о науке при явно недостаточном количестве последних, декларативность норм, бессистемность, отсутствие выстроенной системы связей с нормативными актами базовых отраслей российского законодательства, (особенно регулирующих бюджетные, налоговые, гражданские отношения).

Декларативность действующего Федерального закона проявляется не только в наличии собственно норм-деклараций, но и в том, что, создавая "новые" правила поведения, законодатель, не меняя их содержания, просто соотносит их с новой сферой регулирования. При этом новые права и обязанности субъектов соответствующих правоотношений не появляются, но известные нам права и обязанности приобретают новые "одежды", сохраняя прежнюю сущность. Анализ прав и обязанностей научного работника подтверждает вывод о том, что особых ранее неизвестных российскому законодательству и специфичных для лиц, занимающихся наукой, прав в ст. 4 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" закреплено не было [9, с. 188-189].

Фрагментарность, противоречивость и непоследовательность регулирования, как следствие внесения точечных изменений, свойственны большинству институтов законодательства о науке, включая права и обязанности ученых [4, с. 119]; инновации [17, с. 55-56; 11, с. 247]; правовой статус иных организаций науки, в частности академий наук [12, с. 122-123]; регулирование фундаментальных и прикладных исследований [10, с. 10-11].

Несмотря на достаточно активную деятельность по внесению в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" множества поправок, добиться эффективного сочетания методов гражданского и административного права не удалось [1, с. 64]. В итоге Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" не привел к появлению иерархичной системы актов, где однопорядковые общественные отношения регулировались бы актами одного уровня, а в самом законе с одинаковой степенью конкретизации были бы заложены основы для последующего регулирования на законодательном или подзаконном уровне.

Отмеченная неравномерность регулирования выражается, в частности, в том, что отношения, связанные с присвоением ученых степеней и ученых званий, подготовкой диссертаций, подтверждением документов об ученых степенях урегулированы достаточно детально, в то время как оценка результативности научных организаций, правовой статус экспертных организаций, оценка квалификации и результативности труда научных работников, должности научных работников остались вне рамок Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике".

Отсутствие в Федеральном законе "О науке и государственной научно-технической политике" цельного представления обо всех элементах системы юридических лиц, участвующих в производстве знаний, их распространении, внедрении и коммерциализации, привело к тому, что принимаемые по данному вопросу законы и подзаконные акты не согласованы между собой, различные виды юридических лиц мало отличаются друг от друга в правах и обязанностях, имеют пересекающиеся цели и задачи. Мониторинг их деятельности осуществляется изолированно и в итоге нет возможности ответить на вопрос о том, насколько оправданно имеющееся многообразие организаций в сфере науки и следует ли и дальше расширять их перечень (сегодня существуют государственные научные центры, национальные исследовательские центры, исследовательские университеты, особые территориальные образования - наукограды, кластеры, технопарки*(4) и др.).

Очевидно, что подобная ситуация, при которой Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" не стал системообразующим центром, не может и в дальнейшем решаться за счет точечных мер и локальной корректировки. Нужен новый правовой инструментарий, который позволит обеспечить кардинальные изменения в развитии сферы науки, технологий и инноваций в духе целей и задач, поставленных и в основных документах стратегического планирования Российской Федерации, и на международном уровне.

Так, в докладе ЮНЕСКО по науке "На пути к 2030 году"*(5) отмечено, что, несмотря на общемировой рост численности лиц, занятых в научных исследованиях (на 21% с 2007 года), количество ученых в России сократилось, соответственно снизилась и доля российских исследователей в общем количестве ученых в мире с 7,3% до 5,7%. Тревожной также признана тенденция снижения объемов финансирования фундаментальной науки, перенаправление финансовых потоков на прикладные исследования, удовлетворение потребностей промышленности: расходы на фундаментальные исследования сократились за период 2008-2013 гг. с 26% до 17% от суммы валовых расходов.

Согласно Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 1 декабря 2016 г. N 642*(6), имеющиеся "негативные факторы и тенденции создают риски отставания России от стран - мировых технологических лидеров и обесценивания внутренних инвестиций в сферу науки и технологий, снижают независимость и конкурентоспособность России в мире, ставят под угрозу обеспечение национальной безопасности страны". Именно поэтому одной из важнейших задач, которую надлежит решить на первом этапе реализации Стратегии в 2017-2019 годах, названо создание законодательных механизмов, делающих Российскую Федерацию готовой к большим вызовам, обеспечивающим гармонизацию научной, научно-технической, инновационной, промышленной, экономической и социальной политики.

Существующий Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" фиксирует модель взаимоотношений исходя из представления науки как отдельной отрасли экономики, требующей управляющего воздействия со стороны государства, аналогичной любой другой производственной отрасли - химической промышленности, атомной энергетики и т.д. Однако в настоящее время применение в отношении науки принципа регулирования исходя из отраслевой специфики объекта воздействия нельзя признать эффективным по ряду причин.

В частности, использование этого узкого подхода не позволит: 1) создать такую систему регуляции, при которой задачи развития науки и внедрения инноваций признавались бы приоритетными и именно им были подчинены нормы других отраслей законодательства. В этой связи следует вспомнить, что и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" и закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" до 2004 года содержали нормы об обязательном проценте средств бюджета на нужды образования и науки, но в силу норм финансового законодательства данные предписания либо игнорировались, либо их действие в тот или иной период прекращалось после принятия соответствующего закона о федеральном бюджете; 2) создать единый центр координации деятельности почти на всех стадиях процесса "оборота знаний": от их генерации до воплощения в конкретном продукте и технологии и введения их в гражданский оборот; 3) создать систему стимулов для научного сообщества, обеспечивающих его заинтересованность в разработке и внедрении в жизнь результатов научной деятельности; 4) использовать потенциал научного сообщества в целях государственного управления (экспертная деятельность), расширить вовлеченность результатов научной деятельности в информационный обмен; 5) создание платформы для развития последующих поколений граждан Российской Федерации путем поддержки фундаментальной науки, формирующей первую стадию "жизненного цикла" знаний.

Признав необходимость разработки нового закона, определяющего новую роль науки в экономике России и создающего необходимые инфраструктурные и кадровые предпосылки для развития сферы науки и инноваций, и определив в качестве предмета регулирования не только научную и научно-техническую, но и инновационную деятельность, законодатель был поставлен перед проблемой определения объема правовых норм, связанных с регулированием инноваций.

Следует отметить, что, согласно информации об общественном обсуждении проекта Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации"*(7), одним из самых принципиальных вопросов по-прежнему остается вопрос о том, следует ли в новом законе о науке регулировать также и инновационную деятельность, и если да, то в каком объеме, или инновационная сфера должна составлять предмет специального регулирования, а в законе о науке ей не место. Дискуссию вызывают и вопросы о том, какие аспекты научной и инновационной деятельности должны регулироваться непосредственно в законе, а какие должны быть переданы на уровень подзаконных нормативных актов.

Анализ законопроекта показывает, что он подготовлен с учетом современных исследований в данной области, в которых подтверждается наличие неразрывной связи между наукой и инновациями [28]. Данная корреляция требует, невзирая на многообразие инновационной и связанной с нею деятельности, закрепления основ регулирования соответствующих отношений именно в федеральном законе. При этом на уровень закона переведены многие отношения в сфере инноваций, которые в настоящее время либо не имеют нормативной правовой формы, либо регулируются на подзаконном уровне.

В законопроекте предполагается определить общие критерии, позволяющие квалифицировать продукцию как инновационную. Тем самым будет решен ключевой для осуществления мер государственной поддержки вопрос о том, какая продукция является инновационной, а какая не может быть признана таковой, дано определение основной формы реализации инновационной деятельности - инновационного проекта.

Несмотря на то, что особую озабоченность научной общественности вызывают вопросы, связанные с расширением сферы научных исследований, особенно в области робототехники, биомедицины [20], в законопроекте не содержится соответствующих предписаний - такая роль отведена действующему отраслевому законодательству, устанавливающему особенности регулирования генно-инженерной деятельности, запрет на клонирование человека и т.п.

Разрабатываемый Федеральный закон "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации" после своего вступления в силу "де-юре" не будет являться кодификационным актом, о возможности и желательности разработки которого В.В. Лапаева писала в начале 2000-х годов [8, с. 4-5], однако признаки данной формы систематизации нормативных правовых актов уже сегодня явно различимы: 1) расширение предмета регулирования; 2) поглощение действующего федерального закона; 3) включение норм и институтов, ранее регулировавшихся иными законами и подзаконными актами; 4) формулирование новых норм и целых институтов и т.п. И дело не только в использовании экспансивной модели (в существующем законе 18 статей, а в новом их планируется более 70): важно достижение равномерности, одинаково подробной регламентации при закреплении норм, адресованных всем важным для сферы науки и инноваций отношениям.

При подготовке актов подобного характера важно учитывать, что самостоятельное закрепление норм, какими бы значимыми и совершенными они не представлялись разработчику законопроекта, не приведет к желаемому результату, не послужит гарантией эффективности действия норм в последующем, если проектируемые нормы и институты не будут согласованы с нормами смежных отраслей законодательства. Законопроект не касается вопросов, связанных с регулированием авторских прав, но в целом при его разработке учитывались и позиции о негативном влиянии жесткой системы защиты авторских прав на развитие науки и инноваций [25, pp. 123-125], а также данные о российской и зарубежной практике, связанной с деятельностью патентных судов, защитой авторских прав [29].

Новеллы проекта Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации"

Несомненной заслугой проекта федерального закона следует считать попытку провести корреляцию между правом на научное творчество с правами физических лиц, осуществляющих научные исследования. В отличие от иных прав и свобод гражданина, включая право на труд или право на участие в культурной жизни, права граждан на занятие наукой не получили обособленной, самостоятельной регламентации на конституционном уровне.

Так, свобода науки закреплена в Германии (ч. 3 ст. 5 Основного закона Федеративной Республики Германия [7, с. 428]), в Австрии свободны наука и развитие ее теории (ст. 17 Основного закона государства от 21 декабря 1867 года "Об общих правах граждан королевств и земель, представленных в имперском совете" [7, с. 95]), в Греции свободны наука и исследование, а государство обязано их развивать и распространять (ч. 1 ст. 16 Конституции Греции 1975 г. [7, с. 250]), свобода научной деятельности и преподавания гарантирована в Японии (ст. 23 Конституции Японии 1947 г. [6, с. 1025]), в Испании признано и охраняется право на техническое и научное творчество и производство (ст. 20 Конституции Испании 1978 г. [7, с. 375]). Исключение составляет Португалия, где в Конституции имеется специальная статья, посвященная свободе творчества (с. 42), в которой свобода творчества рассматривается как самостоятельное "сверхправо", включающее в себя право на изобретение, право на производство и право на распространение научного, литературного или художественного произведения, а также право на защиту законом авторских прав, причем отдельно в ч. 4 ст. 73 ("Образование, культура и наука") закреплена обязанность государства стимулировать и поддерживать научное творчество и открытия, а также технологические инновации [7, с. 532]. В целом (с учетом закрепления в ст. 81 Конституции среди первоочередных обязанностей государства обеспечения благоприятной для развития страны научной и технологической политики и провозглашения в качестве цели промышленной политики (ст. 103) увеличения технологических и промышленных инноваций) именно Португалия отличается наиболее полным на конституционном уровне регулированием отношений в сфере науки.

Современный мир, полный научных достижений, не может жить без практического применения юридически гарантированных свобод [26], однако проведенный выше анализ конституционных норм показал, что право на научное творчество пока не попало в орбиту интересов конституционного законодательства.

Недостаточность конституционной регламентации отношений в связи с научным творчеством и незначительность присутствия научного творчества в Федеральном законе "О науке и государственной научно-технической политике" (упоминается всего два раза в виде принципа) привели к тому, что, по сути, отсутствует конкретизация конституционных норм в части научного творчества в законодательстве о науке. Вместо "творца науки" мы имеем научного работника, которым может быть лишь физическое лицо, находящееся в юридической связи с той или иной организацией. А как же быть с ситуацией, когда безработный человек, пользуясь услугами библиотек и информационными системами открытых данных, доказывает теорему, разрабатывает гипотезу, изобретает новую технологию? С учетом понимания научного творчества как разновидности творчества вообще следует считать, что право на творчество предполагает как выбор вида творчества, так и выбор основы (формы) занятия творческой деятельностью (профессиональная или любительская) [16, c. 57].

Модельный закон СНГ "О статусе ученого и научного работника" (принят на тридцать первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 25 ноября 2008 года)*(8) различает ученого и научного работника. Это различие как раз и состоит в применении лишь к научным работникам таких инструментов трудового права, как квалификация, аттестация, трудовой договор, должностная инструкция и др. В то же время модельный закон в качестве формальных критериев, позволяющих отграничить ученых от научных работников, предлагает использовать: 1) наличие ученой степени или звания, 2) осуществление деятельности на профессиональной основе, 3) наличие признания научным сообществом результатов своей деятельности. Но достаточно ли этого для классификации всех физических лиц, в различной степени и форме реализующих свое право на занятие научным творчеством?

Поставленная в Концепции задача - "сформировать законодательное поле, позволяющее наилучшим образом реализовать право человека заниматься научным и техническим творчеством, обеспечить эффективную государственную поддержку таких творческих людей", в итоге привела к выделению ученого в качестве самостоятельного субъекта правоотношений в сфере науки и инноваций, обладающего следующими признаками. Во-первых, ученый - это, несомненно, исключительно физическое лицо. Этим физическим лицом не может быть только гражданин Российской Федерации, поскольку Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, закрепляя в ст. 15 права и обязанности в сфере науки и творчества, оперирует категорией "каждый человек", объединяя тем самым как граждан конкретного государства, так и иностранных граждан, и лиц без гражданства. Во-вторых, ученый должен заниматься специфической деятельностью, которая, согласно положениям проекта федерального закона, может быть отнесена либо к научной, либо к научно-технической, либо к научно-экспертной. В-третьих, могут отсутствовать формализованные требования к процессу этой деятельности (юридически не должно быть важно, как она осуществляется: регулярно или эпизодично, днем или ночью и т.п.). Такая формализация характерна для нахождения в трудовых, служебных или иных правовых отношениях. В-четвертых, ученый может не состоять в трудовых, служебных или гражданско-правовых отношениях с иными субъектами научной, научно-технической и инновационной деятельности. В-пятых, единственным формальным и определяющим признаком для "перевода" лица из категории "занимающийся научным творчеством" в категорию "ученый" является признание научным сообществом научной составляющей в таком творчестве. Это может быть: факт публикации в рецензируемом научном журнале, получение патента, присвоение ученой степени или ученого звания.

Из такого подхода следует, что лишь в последних двух случаях ученый будет иметь соответствующее документальное подтверждение своего статуса, в иных случаях - физическое лицо получает лишь право называться ученым (без соответствующего бумажного носителя), но он наделяется комплексом юридических возможностей, среди которых, например, право пользоваться объектами научной и инновационной инфраструктуры.

Качество работы ученого, научной организации, борьба с плагиатом в научных исследованиях - это общая проблема многих стран [5, с. 235], для решения которой в законопроекте предлагается достаточно целостная система мер, одной из которых является придание статуса ученого лишь тем субъектам научной деятельности, которые имеют признанные научные результаты.

Если рассматривать юридические и социальные последствия появления нового субъекта в сфере науки - ученого, то можно предположить необходимость специального подзаконного регулирования отношений в связи с реализацией прав ученого, не являющегося при этом ни научным сотрудником, ни научно-педагогическим работником (например, в связи с пользованием библиотечными и иными фондами научных организаций), при этом социальный эффект такого регулирования может быть довольно значительным. В условиях недостаточного финансирования науки факт признания молодого исследователя ученым, сопровождающийся выдачей общественными объединениями ученых соответствующего документа, может сыграть важную роль в повышении социального статуса научной деятельности.

Один из трендов современности - "открытая наука", по мнению исследователей [27], подразумевает, что научные исследования должны осуществляться на основе неограниченного доступа к результатам исследований, полученным за счет предоставленных государством или государственными фондами средств [23, с. 832].

Поэтому новеллой законопроекта и его особенностью является достаточно подробное обращение к вопросам пропаганды научных знаний, научно-просветительской деятельности. Законопроектом предлагается осуществление данной деятельности на регулярной основе посредством образовательных, научных и иных мероприятий, проводимых научными и образовательными организациями. Программы популяризации и пропаганды науки, научных знаний, достижений науки и техники могут включать мероприятия в связи с созданием и поддержкой научно-популярных сайтов, создание электронных версий научно-популярных периодических печатных изданий и телевизионных передач, издание специальной литературы, создание телевизионных, кинематографических и иных научно-популярных произведений, проведение конкурсов на лучшее произведение научно-популярной литературы, создание инфраструктуры научного и научно-технического творчества и др.

Среди важных новелл законопроекта также можно выделить следующие.

1. Расширение понятийного аппарата и приведение его в соответствие с международными стандартами.

На сегодняшний день очевидна необходимость отражения в законе таких понятий, как "экспертиза в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности", "научный коллектив", "наукометрическая и качественная оценка научной деятельности", а также целого ряда понятий в сфере инновационной деятельности (например, "биржа интеллектуальной собственности", "технологическая платформа", "технологический парк" и др.).

2. Обособление в рамках специальной главы норм и институтов, устанавливающих особенности стратегического планирования и прогнозирования в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Изучение опыта иностранных государств и норм международного права показывает, что государство и ранее [21], и в эпоху постиндустриального информационного общества останется не только важнейшим регулятором, но и значимым игроком на рынке товаров и услуг [22], поэтому не случайно, что в законопроекте особое внимание уделено прогнозированию и планированию научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Прогнозирование и планирование являются ключевыми инструментами реализации государственной политики в данной сфере. Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" носит общий характер и объективно не может учитывать особенностей научной и инновационной сферы. Законопроект как раз и должен установить особенности разработки основных документов прогнозирования и планирования научной, инновационной деятельности. При этом для всех очевидно, что от того, насколько правильно будут расставлены приоритеты при планировании научной деятельности на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу, зависит эффективность научной деятельности и, в конечном итоге, развитие всей экономики.

3. Правовое регулирование научно-экспертной деятельности.

Научная экспертиза - крайне важный элемент всей научной, научно-технической и инновационной деятельности. От того, по каким правилам и кем осуществлена экспертиза заявки, результата проекта либо конкретного решения в различных сферах хозяйственной деятельности, зависит эффективность научной и инновационной деятельности и экономики в целом.

Однако данный институт действующим законом не регулируется и потому законопроект призван восполнить данный пробел, установив основные юридически значимые параметры экспертизы, основанной на проведении исследований и (или) использовании научных знаний для подготовки и принятия решений в различных сферах хозяйственной и иной деятельности (в том числе непосредственно в сфере науки и инноваций).

4. Систематизация правового статуса субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности.

В законопроекте планируется отдельно урегулировать правовой статус (т.е. определить признаки, права, обязанности и ответственность) ученых и установить правовые основы научной квалификации (присуждение ученых званий и ученых степеней), сохранив положительный опыт действующего законодательства и переведя некоторые нормы с уровня подзаконных актов на уровень закона.

Новеллой закона будет регулирование статуса научных коллективов - объединений ученых, не являющихся юридическими лицами, что позволит упростить грантовую поддержку ученых.

Также планируется уточнить основные признаки научной организации, отнеся к их числу не только осуществление ей научной, научно-технической, научно-экспертной деятельности в качестве основной, но и в обязательном порядке - передачу результатов этой деятельности и (или) прав на их использование, в том числе обнародование полученных результатов. Планируется также установить признаки организаций, осуществляющих инновационную деятельность (в частности, такой, как использование данной организацией результатов интеллектуальной деятельности, их практическое применение, в том числе для целей создания инновационных продукции, товаров, услуг).

Отсутствие четких нормативных признаков научных и инновационных организаций в существующем законодательстве создает сложности при администрировании государственной поддержки данных субъектов, и зачастую в связи с трудностями квалификации научных и инновационных организаций принимается решение вообще не оказывать поддержку, так как высок риск получения поддержки субъектами, в действительности не являющихся научными или инновационными.

Еще одним новшеством в законопроекте будет специальное регулирование правового статуса научных организаций, занимающих лидирующее положение в определенной области науки и техники, имеющих материально-техническую базу и кадровый потенциал. Предусматривается возможность присвоения таким субъектам одного из специальных правовых статусов (национального исследовательского центра, государственного научного (научно-технологического) центра, отраслевого и регионального научно-технологического центра) с расширением соответствующих прав и преференций. Сейчас регулирование научных организаций со специальным статусом фрагментарно и противоречиво, что не позволяет, во-первых, провести различия между статусами (когда какой статус присваивать), а во-вторых, оценить эффекты от присвоения соответствующих статусов.

5. Специальное регулирование правового режима объектов и организаций в составе инфраструктуры научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Поскольку создание инфраструктуры научной, научно-технической деятельности обеспечивается в России преимущественно за счет бюджетных средств, необходимо обеспечить ее максимально эффективное использование для блага общества и государства.

По указанным причинам законопроект закрепит принцип предоставления равного доступа всем заинтересованным лицам к инфраструктуре научной, научно-технической и инновационной деятельности, созданной за счет или с привлечением бюджетных средств. Законопроектом будет установлено требование обеспечения публичности и открытости информации о порядке и об использовании субъектами соответствующих объектов научной инфраструктуры.

В законопроекте планируется подробно регламентировать правовой режим научного оборудования, находящегося в коллективном пользовании, а также решить давно назревший вопрос систематизации и регламентации правового статуса (т.е. порядка создания, особенностей правового положения) таких субъектов инфраструктуры поддержки инновационной деятельности, как технологическая платформа, бизнес-инкубатор, центр коммерциализации результатов научной, научно-технической деятельности (биржа интеллектуальной собственности), центр трансфера технологий, включая центры отраслевой направленности (нанотехнологические и иные).

С учетом того, что в современном обществе информация имеет особую ценность, а в сфере науки и инноваций зачастую является основным капиталом, законопроект решит основные проблемы доступа к научной информации, т.е. информации о результатах научной, научно-технической и инновационной деятельности, созданных за счет бюджетных средств, а также проблемы обеспечения информационного взаимодействия науки, бизнеса и общества.

В то же время законопроект не остается в стороне от общих для России и международного сообщества тенденций, связанных с появлением все большего количества информационных баз, реестров, систем. Участие в таких системах нередко становится определяющим фактором для реализации прав личности, влечет за собой появление новых видов юридических споров [24, pp. 31, 58], а также угроз [14, с. 232].

6. Регламентация территориального развития научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Законопроект должен консолидировать положения о территориальном размещении субъектов, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, которые в настоящее время рассредоточены в нескольких федеральных законах, либо вообще нормативно не регулируются (например, технополисы, инновационные территориальные кластеры).

7. Упорядочение регулирования вопросов оценки и мониторинга деятельности научных организаций.

Новеллой законопроекта будут нормы о проведении оценки результативности деятельности научных и иных организаций с целью стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности. Предполагается, что общая оценка научной, научно-технической и инновационной деятельности научных и иных организаций будет включать:

а) наукометрическую оценку результативности, проводимую учредителем научной организации по типовой методике, установленной Министерством образования и науки;

б) качественную оценку результатов научной, научно-технической и инновационной деятельности, которая будет проводиться представителями научного сообщества.

Право установления критериев наукометрической оценки результативности деятельности будет закреплено за Министерством образования и науки Российской Федерации.

Процедура оценки должна стать важным инструментом обеспечения равных возможностей научных организаций по получению статусов, наделению их особыми функциями, правами создания диссертационных советов и др. Кроме того, законопроектом вводится процедура государственного мониторинга научной, научно-технической и инновационной деятельности, в рамках которого будут проводиться сбор и анализ информации о научных, научно-технических, инновационных проектах; сведений об экономических и социальных эффектах, полученных от использования научных результатов; реализованных проектов, информации о состоянии и использовании инфраструктуры, кадровом потенциале организаций, осуществляющих научную, научно-техническую и инновационную деятельность.

Мониторинг, в отличие от оценки, не будет основой для наделения или лишения статусов, бюджетных денег и т.д., а будет основой для планирования и прогнозирования в сфере науки и инноваций.

8. Модернизация норм о финансовой поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Важным нововведением законопроекта является рассмотрение вопросов финансирования науки и инноваций сквозь призму приоритетов научно-технологического развития, максимальной открытости и конкурентности финансирования на проектной основе.

Через все нормы законопроекта системно реализуются два основных принципа:

1) принцип концентрации интеллектуальных, финансовых, организационных и инфраструктурных ресурсов на обеспечении общественного заказа в научной, научно-технической сфере, в рациональном сочетании со стимулированием научной, научно-технической деятельности в рамках проектов, тематика которых определяется субъектами научной, научно-технической деятельности;

2) принцип обеспечения конкуренции на всех уровнях при распределении средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, направленных на финансирование научной, научно-технической и инновационной деятельности, в том числе между операторами общественного заказа, а также средств, предоставляемых государственными фондами поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, использование публичных механизмов для обеспечения доступа к финансируемым за счет государства инфраструктурным, финансовым и нефинансовым ресурсам наиболее результативных исследовательских коллективов, иных субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности.

Раскрытие данных принципов в законопроекте осуществляется, во-первых, через нормы об общественном заказе в научной и научно-технической сфере, который посредством механизма проектного финансирования снимает искусственную демаркацию при бюджетном планировании между фундаментальными и прикладными научными исследованиями и выполнение которого ориентировано на реализацию приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации. Основной единицей финансирования в общественном заказе становится научный, научно-технический или инновационный проект, в том числе вводится понятие проекта полного цикла, объединяющего в себе весь комплекс научных исследований и инновационную деятельность, направленную на создание инновационной продукции и формирование рынка сбыта такой продукции (включая товары и услуги). Аналитическое обеспечение реализации приоритетов научно-технологического развития, в том числе в части формирования комплексных научно-технических программ и проектов полного цикла, выявления наиболее перспективных инициативных научных, научно-технических, инновационных проектов осуществляют Советы по приоритетам научно-технологического развития.

При этом государство не становится обладателем прав на созданные в рамках общественного заказа результаты: результаты уходят в оборот и оцениваются уже в рамках социально-экономического развития.

Во-вторых, указанные принципы раскрываются при регулировании грантового финансирования как одной из самых распространенных форм финансирования инициативных исследований и в нормах о наделении особыми статусами научных организаций, в нормах о финансировании научной, научно-технической и инновационной деятельности государственными фондами и иными субъектами инфраструктуры (в законопроекте закреплены требования о конкурсных процедурах отбора организаций или проектов).

Также законопроект уточнит статус государственных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, а также регламентирует особенности государственно-частного партнерства в научно-технической сфере, зафиксирует правовые основы оценки эффективности использования бюджетных средств для финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности - данный вопрос активно обсуждается в течение последних пяти лет, но так и не нашел адекватного нормативного воплощения.

Заключение

В докладе ЮНЕСКО по науке "На пути к 2030 году" отмечается, что в стремлении повысить конкурентоспособность национальной экономики страны часто забывают о том, что без фундаментальной науки не будет и науки, достижения которой можно применять.

Фундаментальные исследования генерируют новые знания, которые находят практическое применение в коммерческой деятельности или в других областях. Сегодня нет единой модели отношения к финансированию фундаментальной и прикладной наук (одни государства прямо финансируют фундаментальную науку и увеличивают объем финансовых влияний, другие - сокращают федеральное финансирование, делая ставку на венчурный капитал). Однако задача государства состоит в том, чтобы, используя все имеющиеся в его распоряжении инструменты правового воздействия на общественные отношения (федеральные законы длительного действия, стратегии и доктрины с ограниченными временными рамками, оперативное реагирование на уровне подзаконных актов и т.п.), обеспечивать такое состояние науки, чтобы сохранять позиции на мировом рынке, где определяющим фактором в плане долгосрочного развития является состояние фундаментальных разработок.

Безусловно, многое будет зависеть от того, насколько заложенные в Концепции идеи будут успешно реализованы в конкретных нормах будущего закона. Поэтому для того, чтобы этот Закон действительно создавал необходимые условия для инновационного научно-технологического развития, учитывающие интересы ученых, государства, бизнеса и общества в целом, всем заинтересованным лицам необходимо активно подключаться к его разработке.

При этом особое внимание необходимо уделить решению в законопроекте следующих задач:

- минимизировать директивное управление научной, научно-технической и инновационной деятельностью, создать условия и возможности для саморазвития и саморегулирования научных организаций и научных работников, оптимизировать права и обязанности органов государственной власти в сфере регулирования и поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая ее финансовое обеспечение, особенно в части поддержки фундаментальной науки;

- установить сбалансированную систему стимулов и механизмов государственной поддержки отдельных ученых и научных коллективов, создающей условия для научного творчества и для достижения эффективных результатов, востребованных бизнес-сообществом и государством исходя из общенациональных приоритетов, определяемых государством при участии научного сообщества;

- создать необходимые организационно-экономические, социальные и правовые условия для полноценного осуществления права человека заниматься научным и техническим творчеством, обеспечить эффективную государственную поддержку таких творческих людей, включая создание системы необходимых социально-бытовых, материальных, трудовых и жилищных гарантий;

- сформировать материально-техническую базу для дорогостоящих научных исследований и обеспечить доступ к ней всех желающих на равных условиях;

- обеспечить доступность информации о вакансиях научных специалистов, объектах научной инфраструктуры, планируемых научно-технических работах и о результатах научных исследований путем создания государственных информационных систем.

Библиографический список

1. Волынкина М.В. Инновационное законодательство и гражданское право: проблемы соотношения // Журнал российского права. 2005. N 1. С. 61-67.

2. Горизонты инновационной экономики в России: Право, институты, модели / общ. ред. В.Л. Макарова. М.: Едиториал УРСС, 2010. 240 с.

3. Гуманитарное законодательство государств - участников СНГ: общая характеристика и тенденции развития / под науч. ред. B.И. Лафитского. М.: ИЗиСП, 2012. 464 с.

4. Дидикин А.Б. Реформирование правового статуса Российской академии наук: проблемы и перспективы // Проблемы правового обеспечения безопасности личности, общества и государства: сб. ст. по материалам ежегодной междунар. науч.-практ. конф. / под ред. С.А. Полякова. Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2015. С. 115-119.

5. Кашкин С.Ю. Правовой статус научно-педагогических работников в государствах Европейского Союза и Северной Америки: сравнительный анализ // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1(62). C. 233-235.

6. Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. Т.3: Дальний Восток. М.: Норма, 2010. 1040 с.

7. Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА-М: Норма, 1997. 816 с.

8. Лапаева В.В. Закон о науке: анализ нормативного содержания // Законодательство и экономика. 2003. N 5. С. 4-11.

9. Лапаева В.В. Законодательное регулирование в сфере науки // Социальное законодательство: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М.: Норма, 2005. С. 188-189.

10. Лапаева В.В. Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // Журнал российского права. 2005. N 11. С. 3-14.

11. Лисицын-Светланов И.А. Законодательство Российской Федерации, регулирующее инновационную деятельность // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2013. N 32. С. 240-247.

12. Лукьянова В.Ю. Академии наук в Российской Федерации // Реформа науки и образования: сравнительно-правовой и экономико-правовой анализ / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., СПб., 2014. С. 113-127.

13. Нечаева Е.К. Правовые основы научно-технической политики Европейского союза // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2013. Т. 8. С. 216-226.

14. Пастухов П.С., Лосавио М. Использование информационных технологий для обеспечения безопасности личности, общества и государства // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. Вып. 36. С. 231-236. DOI: 10.17072/1995-4190-201736-231-236.

15. Право и инновационная деятельность / науч. совет по Программе фунд. исслед. Президиума Рос. академии наук "Экономика и социология знания". М., СПб.: Нестор-История, 2011. 432 с.

16. Сазонникова Е.В. Содержание свободы творчества в российском законодательстве // Журнал российского права. 2009. N 5. С. 52-59.

17. Салицкая Е.А. Правовое регулирование государственной поддержки научной и инновационной деятельности в регионах РФ // Информационное общество. 2016. N 1. С. 55-68.

18. Третьяк Н.В. Правовое регулирование научной деятельности: проблемы и пути решения // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. N 3. С. 363-366.

19. Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. N 8. С. 14-24.

20. Bennett M.L. How to Think about Law, Regulation and Technology: Problems with "Technology" as a Regulatory Target // Law, Innovation and Technology. 2013. Vol. 5. URL: http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.5235/17 579961.5.1.1. Pp. 1-20 (дата обращения: 02.10.2017). DOI: 10.5253/17579961.5.1.1.

21. Dula A.M., Breger M.J., Boruch R F., Sutton E., Walters L., Ahrens G.A. Government Regulation of Scientific Research // Jurimetrics. 1979. Vol. 19, N 4. Pp. 299, 301-384. URL: https://www.jstor.org/stable/29761683 (дата обращения: 04.10.2017).

22. Epstein R.A. Can Technological Innovation Survive Government Regulation? // Harvard Journal of Law & Public Policy. 2013. URL: http://chicagounbound.uchicago.edu/cgi/view-content.cgi?article=4977&cont ext=journal_articles (дата обращения: 07.10.2017).

23. Gutnikov O.V., Dupan A.S., Emelyantsev V.P. Problems of Legal Regulation Improvement in the Sphere of Science, Technology and Innovation in the Russian Federation in Keeping with Modern International Regulatory Trends // Journal of Advanced Research in Law and Economics. 2017. Vol. VIII, issue 3(25). Pp. 829-837. DOI: 10.14505/jarle.v3(25).16.

24. Lucchi N. The Impact of Science and Technology on the Rights of the Individual. Springer. 2016. 175 p. DOI: 10.1007/978-3319-30439-7.

25. Patry W. How to fix copyright. New York: Oxford University Press, 2011. 336 p.

26. Ruffert M., Steinecke S. The Global Administrative Law of Science. Springer. Heidelberg, Dordrecht, London, New York, 2011. 149 p. DOI: 10.1007/0-387-28742-6.

27. Stajano A. Research, Quality, Competitiveness, European Union Technology Policy for the Knowledge-based Society. Second edition. US: Springer Science + Business Media, 2009. 543 р. DOI: 10.1007/0-387-28742-6.

28. The Oxford Handbook of Law, Regulation and Technology / ed. by R. Brownsword, E. Scotford, K. Yeung London, 2017. 1360 p. DOI: 10.1093/oxfordnb/9780199680832.001.0001.

29. Weiss M. Options for Federal Circuit Reform Derived from German Legal Structure and Practice // Columbia Science & Technology Law Review. 2015. May 17. URL: http://stlr.org/download/volumes/volume16/Weiss.pdf (дата обращения: 06.10.2017).

------------------------------------------------------------------------

*(1) Концепция проекта Федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации". URL: http://минобрнауки.рф/документы/7894 (дата обращения: 01.09.2017).

*(2) Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. N 49, ст. 6887.

*(3) Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 35, ст. 4137.

*(4) О статусе наукограда Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 7 апр. 1999 г. N 70-ФЗ; О государственной программе "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий": распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 г. N 328-р; О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 29 июня 2015 г. N 160-ФЗ.

*(5) UNESCO Science Report: towards 2030 - Executive Summary. URL: http://unesdoc.unesco.org/images/0023/002354/235407r.pdf. (дата обращения: 01.10.2017).

*(6) Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. N 49, ст. 6887.

*(7) URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=69845 (дата обращения: 10.10.2017).

*(8) Официальный сайт Межпарламентской ассамблеи СНГ: http://iacis.ru/ (дата обращения: 01.10.2017).