Разгосударствление социальной сферы и проблемы реализации Концепции предпринимательского университета в России (О.А. Серова, Ю.А. Кицай, журнал "Вестник Пермского университета. Юридические науки", выпуск 4, октябрь-декабрь 2017 г.)

Разгосударствление социальной сферы и проблемы реализации Концепции предпринимательского университета в России

О.А. Серова,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой

гражданского права и процесса

Балтийский федеральный университет имени И. Канта

Ю.А. Кицай,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры

гражданского права и процесса

Балтийский федеральный университет имени И. Канта

Журнал "Вестник Пермского университета. Юридические науки", выпуск 4, октябрь-декабрь 2017 г., с. 400-416.

Введение

Новая социально-экономическая реальность требует выработки новых подходов к развитию социальной и экономической сферы, построения новых типов коммуникации между государством, обществом и бизнесом как "ключевым условием производства новых смыслов, идей и проектов" [8].

Область социальных отношений претерпевает значительные изменения. Прежде всего, все чаще используется расширенное понимание социальной сферы как всех процессов, явлений и социально-экономических областей, которые важны для качества жизни, социального самочувствия и общего состояния человека [10]. Достижение обозначенной цели, равно как и стратегической задачи государства, - развитие инновационной экономики связано с разработкой новых правовых механизмов, обеспечивающих не только баланс частных и публичных интересов, но и возможность повышения эффективности деятельности в условиях ограниченности ресурсов. Несомненно, что политические институты и в России, и в других странах оказывают существенное влияние на определение как основных параметров проводимых реформ, выбор применяемых методов, определение основных показателей достижения обозначенной цели и др. Но, как верно отмечается исследователями, возможности выбора при этом невелики: "с помощью мер конкурентного рынка или посредством нерыночных механизмов, через сеть взаимодействующих агентов в рамках "координированной рыночной экономики" [28, pp. 5-6].

В социальной сфере России реформирование основано на координированной деятельности всех субъектов, т.е. выбран второй путь развития. При этом внедряются и элементы рыночных механизмов, требующих, в свою очередь, предоставления большей свободы и инициативы всем субъектам, оказывающим социальные услуги.

На примере университетов, как основных агентов реализации приоритетных проектов в области инновационного развития страны, можно определить основные проблемы правового, организационного порядка, которые снижают результативность реформы или становятся барьером для получения требуемых результатов. При этом необходимо отметить, что в рамках проводимого исследования не учитывалось "административное" деление университетов. Университет рассматривался как некая условная модель, имеющая исторические и онтологические основания [9, с. 19.]

Разгосударствление социальной сферы: понятие, признаки, проблемы правового регулирования

Социальная сфера деятельности подвергается в последнее время существенным изменениям и модернизации. Ранее оказание социальных услуг, предоставление помощи гражданам, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию, осуществлялось уполномоченными государственными органами или специализированными государственными учреждениями. В последнее время предпринимаются системные попытки "перестройки" сферы оказания социальной помощи на основе использования правовых механизмов, свойственным рыночным условиям хозяйствования [14]. В область социальных услуг вовлекаются некоммерческих организации, деятельность которых может составить конкуренцию традиционным государственным учреждениям.

Однако понятие социальной сферы в настоящее время существенно расширилось. В него включаются все области общественной жизни, так или иначе связанные с качеством жизни граждан, - культура, образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное обслуживание и др. Несмотря на существенные различия и в экономической, и в социальной природе названных видов деятельности, к ним применяются схожие правовые регуляторы, характерные для перестройки экономических отношений на рыночные механизмы хозяйствования, в том числе конкурентные.

В классической схеме рассмотрения конкурентных отношений, основными хозяйствующими субъектами должны быть юридически лица, основанные на частной форме собственности. В социальной сфере доля государственных учреждений всегда была очень высокой. Объясняется это и традиционным подходом, когда оказание социальной помощи являлось прерогативой государства, и проблемами финансирования этой сферы услуг частными лицами, отсутствием постоянных источников дохода некоммерческих организаций, низкой самостоятельной платежеспособностью населения.

Вместе с тем формирование конкурентоспособного рынка в сфере социальных услуг предполагает появление частных субъектов. С одной стороны, это могут быть организации, самостоятельно вошедшие на данные социально значимые рынки, с другой стороны, эксперты не исключали и не исключают возможность разгосударствления рассматриваемой сферы общественной деятельности.

Сторонники идеи разгосударствления социальной сферы приводят достаточно значительное количество аргументов в поддержку данного проекта. Считается, что "вовлечение самих граждан в решение своих собственных проблем позволит преодолеть иждивенческий подход в вопросах, касающихся социального обслуживания, повысит ответственность граждан, как за свою собственную жизнь, так и за жизнь людей, живущих рядом, создаст условия для формирования активной гражданской позиции" [26]. Однако, на наш взгляд, при выстраивании подобной аргументации отмечается лишь социальное значение модернизации социальной сферы, при этом не рассматриваются экономические последствия и возможные риски перехода к новым механизмам хозяйствования. Такой подход снижает степень доверия, прежде всего у населения, к планируемым изменениям, вызывает отторжение новых идей и у многих экспертов. При этом нельзя согласиться с мнением, что лишь "проблемы приватизации являются одной из главных причин торможения реформы социальной сферы" [23, с. 94.]. Как показывает анализ, содержание разгосударствления как организационно-правового и социально-экономического явления по своему содержанию намного шире понятия приватизации.

Вопрос о разгосударствлении социальной сферы ставился еще в начале проведения рыночных преобразований в стране. Под разгосударствлением понималось изменение типа государственных и муниципальных учреждений. Минфин России указывал (в частности, в отношении сферы культуры), что для решения этой задачи необходимо было определиться по нескольким вопросам. Во-первых, выбрать наиболее оптимальную организационно-правовую форму реформируемых объектов, т.е. государственных учреждений. Во-вторых, выявить все возможные социально-экономические последствия приватизации, определить экономический эффект от проведения разгосударствления, выработать действенную систему защиты конституционных прав граждан. В-третьих, определить оптимальное сочетание государственных и муниципальных и негосударственных учреждений соответствующего профиля*(1). Рассматриваемая позиция была сформулирована министерством еще в 1998 году. Многие законодательные решения на тот момент времени еще отсутствовали, также не было и понимания положительного эффекта от разгосударствления социальной сферы практически на всех уровнях, и на государственном, и на обывательском, и на уровне доктринальном, с позиции правового обеспечения и сопровождения этого процесса. Законодательство 90-х гг. XX века содержало запрет или мораторий на приватизацию практически по всем объектам социальной сферы*(2).

В рассматриваемом письме Минфина указаны и основные риски, связанные с разгосударствлением: значительное увеличение расходов на обучение, лечение, культурное обслуживание населения, удорожание стоимости путевок в санатории, что резко ограничит доступность этих видов услуг для социально не защищенных слоев населения; перепрофилирование имущественных объектов (полное или частичное)*(3).

Идея о приватизации учреждений социальной сферы принадлежала Мингосимуществу России, которое считало возможных проведение разгосударствления путем преобразования государственных и муниципальных учреждений в акционерные общества, что также не соответствовало действующему на тот момент времени законодательству*(4).

За прошедшее время с момента обозначенной дискуссии о возможном акционировании учреждений социальной сферы стали очевидны преимущества частных некоммерческих организаций, действующих в этой области. При этом нужно учитывать, что подобные позитивные результаты показывают далеко не все некоммерческие организации. Вместе с тем обобщение практик, распространение наиболее позитивного опыта организации деятельности позволяют говорить о действительности данных положительных итогов работы некоммерческого сектора в социальной сфере. Отличительными характеристиками услуг, предлагаемых некоммерческими организациями, основанными на частной форме собственности, являются: гибкость; технологичность и организованность, оперативность; персонификация и адресность помощи; инновационность, применение новых механизмов решения проблемы; экономичность, минимизация накладных административных расходов, использование волонтеров; уникальность программы, отсутствие дублирования государственных программы и др. [2]. Именно эти позитивные итоги позволяют многим некоммерческим организациям участвовать в проектах по социальному предпринимательству, занимать достаточно устойчивое положение на региональных социально значимых рынках.

В последние годы идея разгосударствления социальной сферы вновь стала актуальной. Однако реализация данной инициативы осуществляется постепенно, что связано не только с процессом подготовки всей необходимой нормативно-правовой базы, но и подготовкой общественности, средств массовой информации, населения, специалистов к данному решению. Начало этого процесса необходимо связать с изменениями типов государственных и муниципальных учреждений*(5), появлением автономных учреждений*(6), которое произошло в 2006 г.

Но сам термин "разгосударствление" в настоящее время не имеет четкой привязки к понятию "приватизация". В некоторых случаях понятие "разгосударствление" связано с коммерциализацией, в том числе деятельности государственных и муниципальных учреждений. В других случаях мы можем встретить достаточно узкие трактовки этого термина, от интерпретации процессов разгосударствления как проектной работы в социальной сфере, для понимания разгосударствления как расширения возможностей допуска некоммерческих организаций к государственным закупкам в сфере социального обслуживания и реализации иных видов социальных услуг [7].

Некоторыми авторами рассматриваемое понятие прочно связывается с понятием "социально ориентированные некоммерческие организации" [27]. Разгосударствление в этом контексте предполагает не изменение организационно-правовой формы существующих государственных и муниципальных учреждений, а допуск на рынок социальных услуг иных некоммерческих организаций. Таким образом, смены формы собственности происходить при этой форме разгосударствления не должно. Соответственно, достижение целей разгосударствления при данной форме может быть достигнуто только при определении необходимого соотношения государственных учреждений и частных юридических лиц на соответствующем рынке, установлении контроля за качеством оказываемых услуг вне зависимости от организационно-правовой формы юридического лица.

Как нами уже было обозначено, эффективность планируемых изменений нельзя достичь без комплексного подхода к анализу процесса разгосударствления, выделения не только позитивных целей и последствий реализации данного предложения, но и указания на возможные риски с целью их минимизации. Как и в конце 90-х гг. XX века многие эксперты к негативным последствиям коммерциализация социальной сферы относят:

- рост социальной напряженности;

- снижение доступности образовательных, медицинских, социальных услуг;

- отсутствие эффективных результатов предыдущих экономических реформ [11, с. 176].

Следует добавить и такие негативные моменты, как отсутствие финансовой устойчивости у некоммерческих организаций, а также дефицит достаточных кадров высокой квалификации, которые некоммерческие организации могли бы привлекать на постоянной основе. За редким исключением, большинство некоммерческих организаций не в состоянии без дотационной поддержки оказывать услуги населению. По многим видам социальной поддержки и помощи и у населения нет достаточных средств для оплаты за оказанные услуги. Именно нестабильность рынка социальных услуг, по мнению специалистов, приводит к тому, что усилия некоммерческих организаций носят кратковременный характер [2]. Следствием этого становится неспособность некоммерческих организаций осуществлять конкурентную деятельность. Функционирование только за счет грантов и государственной поддержки не позволяет рассматривать данных хозяйствующих субъектов как достаточно устойчивые организаций, которые могли бы взять на себя функции государственных учреждений по оказанию социальных услуг.

Некоторые эксперты называют саму коммерциализацию одним из возможных негативных последствий разгосударствления [19]. На наш взгляд, коммерциализация социальной сферы происходила в последние десятилетия независимо от тех или иных решений государства в силу общих социальных и экономических причин.

Эксперты опасаются утраты имущественной базы социального назначения, потери цельности и единства, т.е. отраслевой системности социальной сферы [23, с. 94.]. В связи с этим предлагается проведение реорганизации бюджетных учреждений социальной сферы без приватизации государственного и муниципального имущества и связанной с этой потерей отраслевой управляемости путем разделения судьбы субъекта и объекта [23, с. 94.]. Субъект становится частным, имущество остается в публичной собственности. Фактически такой подход был реализован при создании автономных учреждений. Предполагалось, что автономные учреждения получат большую самостоятельность в принятии хозяйственных решений, смогут эффективно расходовать получаемые средства и привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Создание автономных учреждений рассматривалось в качестве этапа будущей приватизации имущества государственных учреждений. Однако автономные учреждения сохранили свой правовой статус государственных и муниципальных учреждений, может быть, и по той причине, что те риски, о которых говорят эксперты, при таком подходе невозможно было бы избежать.

Разгосударствление социальной сферы включает еще один важнейший элемент, не сопряженный с приватизацией в ее понимании как смены формы собственности. Речь идет о делегировании полномочий государства фактически частным структурам. Подобное перераспределение функций государства, появление юридических лиц, сочетающих и частноправовой, и публично-правовой статус, уже было реализовано в нашем государстве на примере государственных корпораций, государственных компаний и публично-правовых компаний [20; 21]. При таком подходе к процессу реализации идеи разгосударствления социальной сферы необходимо решать вопрос не просто о качестве оказываемых услуг, но и о разработке стандартов этих услуг. Сами представители некоммерческого сектора критически оценивают, например, отказ от лицензирования сферы социального обслуживания, отсутствие механизма сертификации. Делается вывод, что ни один из механизмов контроля качества не работает [25]. При этом и практика предпринимательской деятельности, и саморегулирования доказывают, что уповать на возможность рынка самостоятельно организовать контролирующие функции качества оказываемых услуг безрассудно. Если государство передает определенные собственные функции частным субъектам, то они сами должны будут принимать решения о выработке единых правил оказания социальной помощи, оказании услуг в социальной сфере в соответствии в теми целями и задачами, которые ставятся перед государством как гарантом обеспечения граждан данными услугами и помощью. При этом многие представители некоммерческого сектора осознают данные риски и проблемы и заявляют об отсутствии нормативного оформления процесса разгосударствления и неготовности чиновников к преобразованиям (риски по опросам НКО) [19]. Даже те разноречивые представления о том, что включает в себя понятие "разгосударствление" свидетельствуют об оправданности данных сомнений. Более того, указывается, что "инициативы последних лет носили лишь экстенсивный дотационно-перераспределительный характер и не затрагивали основ построения и функционирования данных систем" [11, с. 176.]. В контексте нашего исследования этот вывод имеет определяющее значение, так как любые законодательные изменения в социальной сфере должны были опираться на четкие стратегические решения, обосновывающие не только необходимость изменений, но и определяющие "дорожную карту" рекомендуемых преобразований. В наших условиях, если соответствующие идеи и были облачены в некоторые концептуальные решения, уровень их реализации оставляет желать лучшего. Достаточно привести пример с введением понятия "некоммерческие организации исполнители общественно полезных услуг" без надлежащей "увязки" с понятием "социально ориентированная некоммерческая организация" [15, с. 73]. Кроме того, большинство изменений не были сопряжены с системным подходом к развитию гражданского законодательства, что также не вносило ясности в решения законодателя.

Правовой статус государственных и муниципальных учреждений, задействованных в социальной сфере, также требует комплексного подхода. С точки зрения науки гражданского права не вызывает сомнений наличие правового положения у этих организаций, позволяющих сделать вывод о том, что они относятся к хозяйствующим субъектам. Представители иных отраслевых наук, напротив, считают, что "бюджетные учреждения социальной сферы не относятся к механизму государства, не будучи соответствующими органами, но и не являются хозяйствующими субъектами, оставаясь в системе административного подчинения и бюджетного нормирования, свойственной механизму государства" [23, с. 94.]. Полагаем, что это лишь один из возможных взглядов на природу государственных учреждений в современной России. Многие из них совмещают в себе статус и государственных органов, и хозяйствующих субъектов одновременно, находясь в системе подчинения нормам бюджетного, гражданского, административного, а также предпринимательского права. Однако, насколько этот подход основан на положениях действующего законодательства, можно достаточно долго дискутировать.

Перераспределение полномочий между государственными органами и уполномоченными юридическими лицами не решит тех социально-экономических проблем, которые требуют разрешения, в том числе с позиции и разгосударствления, и обеспечения конкуренции на социально значимых рынках. Очевидно, что виды деятельности, включаемые в понятие социально значимого рынка достаточно разнообразны и отличаются друг от друга многими характеристиками. В связи с этим показательна такая сфера, как жилищно-коммунальное хозяйство, которое включается многими специалистами не только в систему социально значимых рынков, но и в сферу социальных услуг.

Жилищно-коммунальное хозяйство, в отличие от образования, культуры, музейного дела и пр., имело значительно больше оснований для разгосударствления. Основанием является достаточная устойчивость финансового обеспечения деятельности организаций, вовлеченных в эту сферу, наличие условий для приносящей доход деятельности, невозможность граждан отказаться от значительной доли услуг, входящих в сферу жилищно-коммунального хозяйства. Однако реальная практика показывает, что качество услуг достаточно низкое, постоянно возникают конфликты между управляющими компаниями и жильцами, собственниками жилых помещений, имеют место огромное число случаев мошенничества и коррупционных проявлений. То есть, несмотря на значительность доли частных организаций в сфере жилищно-коммунального хозяйства, задачи развития конкуренции не решены.

Считается, что инновационная деятельность в жилищной отрасли зависит от эффективного разделения функций между собственниками жилищного фонда (организациями, уполномоченными выступать от лица собственника, управляющими организациями) и жилищными ремонтно-эксплуатационными организациями, а также от эффективного формирования договорных отношений между ними [12, с. 42-43.]. Таким образом, неправовой статус субъектов или форма собственности становятся решающими факторами в развитии конкуренции на социально значимых рынках. Основой развития конкурентоспособности являются качество управления, эффективность применяемых правовых средств.

Цель разгосударствления социально значимых рынков связана с развитием конкурентных отношений. Но что понимать под конкуренцией? Возможность получения государственной поддержки в приоритетном порядке? Или возможность предложения услуги, имеющей преимущества перед аналогичными предложениями на соответствующих рынках? Обращается внимание, что основным фактором оказания услуг выступает не потребность, а спрос, т.е. потребность в определенных услугах, выраженная не столько в желании, сколько в способности приобрести его, готовности заплатить за него определенную цену [10]. Естественно, что многие отрасли социальные сферы связаны с ограниченностью ресурсов потенциальных заказчиков данных услуг. Но социальная, равно как и некоммерческая сферы всегда осуществляют свою деятельность в условиях ограниченности ресурсов. Конкурентоспособность для некоммерческих организаций связана, прежде всего, с умением распоряжаться ресурсами, как собственными, так и заемными [10], т.е. связана с особыми управленческими компетенциями, инновациями в организации деятельности, возможности копирования наилучших практик. В этом контексте не совсем верными видятся утверждения о том, что "существующая нормативно-правовая база, формально допуская негосударственный сектор в сферу социального обслуживания семьи и детей, не обеспечивает равноправных с другими секторами (государственным и муниципальным) условий для деятельности негосударственных организаций" [25]. Но равные условия обеспечить достаточно сложно с учетом того, что понимать под этим равенством. Если допуск к финансовым бюджетным ресурсам считать таким равенством, то достичь его невозможно. Равенство можно обеспечить через доступ к информации о поставщиках услуг и описание услуг; свободный вход на рынок услуг; предоставление права выбора клиенту [10].

Получение и анализ положительных результатов деятельности некоммерческих организаций в социальной сфере позволяют сделать вывод о возникновении противоречия в достижении целей развития конкуренции между некоммерческими организациями. С одной стороны, государство стремится к конкуренции в социальной сфере, оставляя за собой функции заказчика и контролера их качества. Только государство пока может гарантировать предоставление дорогостоящих социальных услуг [22]. Это правило, например, четко работает в сфере медицинских технологий, проведения научных исследований и др. Что касается среднего и высшего образования, то опыт функционирования негосударственных вузов позволяет говорить об устойчивости их конкурентного преимущества с государственными вузами при соответствующих условиях. Соответственно, эффективно функционирующие государственные учреждения в сфере образования могут претендовать на разгосударствление, в том числе и путем акционирования, так как преимущества изменения правового статуса в этом случае очевидны. Именно по этой причине не была до логического конца доведена реформа изменения типа государственных и муниципальных учреждений. Российская реальность в данном случае "совпадает" с теми тенденциями, которые характерны и для других государств. Профессиональные некоммерческие организации по мере их развития дрейфуют в сторону коммерческих организаций [10].

Таким образом, подводя промежуточные итоги нашего исследования, можно сделать вывод, что разгосударствление социальной сферы осуществляется в настоящее время в нескольких формах, практически не меняя форму собственности. Поэтому нельзя поставить знак равенства между разгосударствлением и приватизацией. Такой подход позволяет сохранить достаточно высокую степень контроля государством не только за имуществом, переданным государственным организациям, задействованным в социальной сфере, но и принимать активное участие в реализации стратегических задач развития отдельных общественных областей деятельности, входящих в понятие социальной сферы.

Университеты как центры академического предпринимательства и развития конкуренции

Как уже было отмечено ранее, широкое понимание термина "социальная сфера" включает в себя и образование. Приоритетный проект "Вузы как центры пространства создания инноваций"*(7) дает достаточно убедительные доказательства того, что государством предпринимаются значительные усилия по обеспечению модернизации и инновационного развития экономики. Университеты должны стать одним из ключевых центров социально-экономического развития регионов, прежде всего в сфере инновационного развития. Однако правовое сопровождение рассматриваемых процессов, на наш взгляд, не учитывает особенностей традиционного правового режима университета как государственного учреждения. В проводимых реформах не просматривается связь между правовым режимом имущества, особенностями системы управления подобными организациями с поставленными целями и задачами. Кроме того, отсутствует единое определение содержания понятий академического или научного предпринимательства, коммерциализации результатов исследовательской деятельности университетов. Несмотря на активное использование обозначенной терминологии, отсутствие легального и доктринального закрепления понятийного аппарата влечет негативные последствия и для развития нормативного регулирования, и для внедрения соответствующих практик в сферу высшего образования.

Попытки в ускоренные сроки преодолеть разрыв с развитыми странами, достичь требуемых показателей технологического уровня развития страны воспринимаются как стратегические задачи, требующие в большей степени политико-экономического решения. Именно по этой причине возникает противоречие между доктринальными цивилистическими подходами и практической реализацией новых инициатив.

Основной задачей концепции Университет 3.0 является создание интегрированной предпринимательской экосистемы, в которой университеты становятся ключевыми поставщиками инноваций. Университеты призваны стать градообразующими центрами экономических кластеров регионов, выполнять роль экономических агентов как субъектов, одной из основных целей деятельности которых становится управление результатами интеллектуальной деятельности, оказание существенного влияния на функционирование новых рынков [17]. При этом многие задачи развития университетов в России определяются как региональные, несмотря на сохранение статуса большинства вузов как федеральных субъектов. "России важно создавать не только изобретения, но и инновации, то есть делать из изобретений коммерчески успешные проекты и приносить таким образом пользу обществу" [13]. Для большинства вузов, находящихся в субъектах РФ, такие проекты связаны с реализацией региональных проектов.

От университетов требуются активная деятельность по генерированию предпринимательской активности в инновационной сфере, развитие технологического предпринимательства, формирование новых рынков, т.е. прогнозирование экономических изменений и определение основных параметров будущего экономики. Однако нормативно-правовая база, определяющая правовой статус вузов в Российской Федерации, не соответствует указанным задачам. Кроме того, в силу достаточно сложной организационно-управленческой структуры у многих университетов возникают сложности в коммуникации с бизнесом в качестве потенциального исполнителя НИР или продавца лицензий [17]. Эффективность и оперативность деятельности специализированных организаций, реализующих услуги по коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности, выше, чем во многих университетах.

Поскольку в России подавляющее число вузов, занятых в инновационных сферах деятельности, являются государственными, необходима детальная проработка условий взаимодействия университетов, представителей академического сообщества, различных инновационных организаций, учреждаемых вузами, требований к системе управления и контроля за деятельностью хозяйственных обществ и партнерств, где университету принадлежит доля в уставном (складочном) капитале.

Подавляющее число университетов, на которые распространяется действие приоритетного проекта по развитию инновационной деятельности, являются государственными учреждениями. Эта организационно-правовая форма некоммерческой унитарной организации не позволяет вузам стать субъектами предпринимательской деятельности. Введенное статьей 50 ГК РФ понятие приносящей доход деятельности противоречит необходимости университетов стать проводниками идеи академического предпринимательства. Традиционно университеты осуществляли такие виды приносящей доход деятельности, которые либо были связаны с основной деятельностью этих юридических лиц, т.е. оказывали платные образовательные услуги, либо получали дополнительные доход от сопутствующей деятельности по передаче в аренду помещений, выполнение работ по договорам на проведение научных исследований со сторонними организациями, подготовка экспертных заключений на возмездных началах и пр. Но этот подход основан на прежних теоретических представлениях о месте вузов в бизнес-среде. Он предполагает участие университета в коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности, взаимодействии с хозяйствующими субъектами, но университет в данной системе координат не является субъектом предпринимательства.

Изменение гражданско-правового положения современного университета с позиции организационно-правовой формы юридического лица позволит соотнести задачи по формированию эффективной правовой модели с потребностями экономики. Университетское предпринимательство рассматривается сегодня как важный фактор экономического влияния. Наибольшее значение уделяется при этом созданию компаний как одному из основных способов коммерциализации результатов научных исследований [31]. Для Университета 3.0 характерны наличие предпринимательских компетенций, создание малых инновационных предприятий и дочерних хозяйственных обществ как основы инновационной деятельности.

Идея создания собственных хозяйственных обществ университетами уже не нова. Но в отечественной науке мы не нашли исследования, которое показывало бы системные проблемы, с которыми сталкиваются подобные организации и их создатели. Зарубежные исследования содержат такие выводы. В частности, отмечается недостаток инвестиционных средств на ранней стадии создания университетской спин-офф (организации, создаваемого университетом на основе разработанной технологии) [34]. При этом указывается на возможность использования двух бизнес-моделей коммерциализации результатов вузовских исследований: участие самого исследователя в предпринимательской структуре, т.е. "академическое предпринимательство"; привлечение внешнего участника - предпринимателя, т.е. частного инвестора [34]. Авторы приводят достаточно много показателей, составляющих отличительные особенности использования этих моделей. В наших условиях требуется проведение дополнительных исследований, так как многие характеристики могут видоизмениться под воздействием и российского законодательства, и сложившейся практики. Например, нам представляется, что стремление к получению государственного финансирования является характерным для каждой модели, так как и инвесторы, взаимодействующие сегодня с российскими университетами, в определенном смысле ориентированы на ту поддержку, которую государство предоставляет приоритетным исследовательским проектам.

Зарубежными исследователями используется понятие "академическое предпринимательство", не совпадающее с российским, принятым в правовой сфере [30]. Не подходит данный термин и под традиционное определение предпринимательской деятельности, рассматриваемой как "разновидность хозяйственной деятельности, осуществляемая на свой страх и риск предпринимателем в тех направлениях хозяйственной деятельности и теми способами, которые на его взгляд, обеспечивают ему победу в конкурентной борьбе и позволяют получить максимальную прибыль" [18, с. 89]. Миссия университета не позволяет и в рамках академического предпринимательства стремиться исключительно к систематическому извлечению прибыли.

Помимо прямого участия преподавателей университета в деятельности коммерческих организаций, их создание, академическое предпринимательство включает в себя и трансферт технологий и знаний. Близко по значению и понятие "научного предпринимательства", содержание которого связано с повышением значимости университетов в инновационной сфере путем изменения взаимодействия бизнеса и научных исследований, трансфера технологий, доведения научных изобретений до рынка. Данная концепция отражает подход, концентрирующий внимание на радикальных технологических инновациях, имеющих значительный экономический эффект [33]. Нам представляется, что понятия "академическое предпринимательство" и "научное предпринимательство" являются достаточно близкими по содержанию, нет необходимости проводить между ними принципиальных отличий. Термин "академическое предпринимательство" лишь в большей степени указывает на связь предпринимательской активности субъектов с иными функциями, осуществляемыми исследователями в университетах, т.е. обучение, воспитание.

По мнению экономистов, новая роль университетов является следствием перехода к постиндустриальному обществу. "Шестой технологический уклад будет характеризоваться развитием робототехники, биотехнологий, основанных на достижениях молекулярной биологии и генной инженерии, нанотехнологии, систем искусственного интеллекта, глобальных информационных сетей, интегрированных высокоскоростных транспортных систем" [1, с. 160]. В университетах сосредоточено достаточно значительное число не только исследователей, которые уже задействованы в указанных сферах, но есть и возможность использования интеллектуального потенциала студентов, аспирантов с целью продвижения их инициативных проектов, которые могут быть не востребованы лишь из-за отсутствия коммуникативного взаимодействия с представителями бизнеса и инвесторов.

Университет в этой новой парадигме реализации своей миссии должен не просто осуществлять помощь во взаимодействии исследователей и бизнеса, промышленного производства. Важнейшей чертой предпринимательского университета (согласно концепции Б.Р. Кларка) является не только стремление к инновациям в своей работе, но и принятие рисков при освоении новых практик, результат которых неясен [5, с. 144]. Риски могут быть связаны с отсутствием положительного результата исследований, убытками от реализации проекта по внедрению научных разработок в производство и др. Ввиду особого правового режима гражданско-правовой ответственности государственных учреждений практическая реализация идеи предпринимательского университета без существенных изменений организационно-правового статуса невозможна.

Многие связывают идею предпринимательского университета с коммерциализацией результатов его научных исследований [5, с. 145]. "В отличие от классических вузов предпринимательские университеты совмещают преподавательскую, научно-исследовательскую и предпринимательскую деятельность и получают от нее доход, а также имеют в своей структуре объекты инновационной инфраструктуры" [4]. На наш взгляд, данное понимание существенно ограничивает изначально сформированную концепцию, так как нивелирует значимость предпринимательской активности университета как хозяйствующего субъекта. Наличие активной позиции и связано с усилением ответственности за собственную деятельность. И в нашей стране идеологи концепции предпринимательского университета отмечают, что "это высшее учебное заведение, которое систематически прилагает усилия по преодолению ограничений в трех сферах - генерации знаний, преподавании и преобразовании знаний в практику - путем инициирования новых видов деятельности, трансформации внутренней среды и модификации взаимодействия с внешней средой" [16, с. 55]. Такой подход также свидетельствует о необходимости проведения преобразования правового статуса университетов и разработки новой организационно-правовой и управленческой модели университета, соответствующего новым концептуальным представлениям о миссии высшей школы в условиях перехода к инновационной экономике [6].

Если посмотреть зарубежный опыт, то "в развитых странах большинство научных институтов так же, как и предприятия среднего бизнеса, находятся в частной собственности, иногда эта собственность принадлежит одним и тем же юридическим или физическим лицам" [3, с. 28]. Очевидно, что в нашей стране создание подобной институциональной инфраструктуры для преобразований просто невозможно в силу отсутствия требуемого времени, масштабности планируемых изменений и поставленных задач по инновационному развитию экономики.

Несмотря на провозглашаемую приверженность ценностям рыночной экономики, в части преодоления существенного технологического отставания России от ведущих стран государство ориентируется на контролируемые организации, действия которых связаны с реализацией решений управомоченных органов. Частная инициатива приветствуется, но для достижения масштабных целей более перспективным представляется использование подконтрольных государству юридических лиц. Однако реализация задач, связанных с инновационными сферами деятельности, как уже отмечалось, требует особого правового режима имущества, принадлежащего таким юридическим лицам и учет интересов всех лиц, задействованных в процессе создания инноваций. "В России конфликт интересов собственности и приводит к нивелированию усилий по формированию в стране инновационного климата" [3, с. 28]. Данный вывод означает, что в той или иной степени процесс разгосударствления должен затронуть и высшую школу.

Необходимость разгосударствления связана с потребностями повышения хозяйственной самостоятельности университетов, так как "в когнитивном обществе университеты сами становятся важнейшими субъектами производства идей, знаний, технологий, новшеств. Они не являются исполнителями заказа других субъектов, но активно продвигают свою продукцию, которая сможет опережать текущие потребности, формировать новые деятельности, новые потребности и рынки" [9, с. 26]. При этом и зарубежные исследователи, и российские эксперты верно указывают, что вовлечение университетов в предпринимательство может вызвать негативный эффект в силу ограниченных материальных и людских ресурсов, неоптимального сочетания выполнения традиционной функции и участия в предпринимательской деятельности. Однако ресурсные ограничения есть везде, во всех сферах экономики, они также присутствуют и в традиционном бизнесе. К таким общим ограничениям относятся квалификация персонала, недостаток финансов, инфраструктурные, институциональные и прочие ограничения [30]. Учитывая схожесть процессов изменения роли университетов во всем мире, необходимо осознавать, что изменения неизбежны, а наличие ограничений не дает оснований отказаться от поставленных задач.

Разгосударствление высшей школы может быть реализовано в России лишь через расширение полномочий руководства университета, в том числе путем увеличения "доли" влияния в конкретном регионе. Если в прежней системе высшая школа в большей степени была ориентирована на решение государственных задач и подчинение федеральному сектору, то в нынешних условиях взаимодействие с регионом должно становиться более тесным, что предполагает самостоятельность в действиях и решениях руководства вузов.

Разгосударствление также реализуется через создание фактически корпоративной организационной структуры университетов, так как в зону влияния высшей школы входят и инфраструктура, создаваемая в рамках различных инвестиционных проектов (туристические и спортивные объекты, например), хозяйственные общества, образованные с участием университета, исследовательские лаборатории, создаваемые на основе соглашений о государственно-частном партнерстве. Сохранять право государственной собственности на все объекты, так или иначе связанные с инновационным развитием, представляется нецелесообразным. Государственному учреждению довольно затруднительно нести все расходы, связанные с эксплуатацией объектов недвижимости, иного имущества. Более перспективными могут быть признаны иные способы управления и контроля, в том числе через участие в капитале иных организаций.

Разгосударствление может рассматриваться как процесс упразднения государственного монополизма, формирования многоукладной смешанной экономики, освобождения государства от функций прямого хозяйственного управления [24, с. 235]. Но мы исходим из того, что данный результат, как правило, связан с приватизацией. Применительно к высшей школе процесс разгосударствления может происходить и без смены собственника, завершаясь лишь "децентрализацией в пределах государственного управления собственностью" [24, с. 235].

Такой тип разгосударствления не предполагает утраты контроля со стороны государства. Более того, в большинстве стран университеты принято относить к государственному сектору. Они обязаны в своей деятельности руководствоваться политикой, проводимой правительством [29]. Причем данное условие распространяется практически на все страны. Тенденция, направленная на снижение объемов государственного финансирования науки и высшего образования в пользу стимулирования предпринимательского поведения университетов, ведет к повышению требований к экономическому аспекту эффективности и качества управления в университетах [29]. При этом J. Christopher выделил еще несколько факторов, оказывающих влияние на университетские управленческие парадигмы: влияние региональных властей, финансовых организаций и промышленности;

глобальная конкуренция, где воздействие проявляется не только в борьбе за студентов, мобильность профессорско-преподавательского состава, но и влияние международных партнеров на принимаемые решения, как на государственном уровне, так и самим университетом; влияние университетской культуры, высокой степени автономности; уровень профессионализма внутреннего менеджмента в университете, необходимости использования подходов, в большей степени характерных для корпоративной практики [29].

В России влияние указанных тенденций также ощущается и проявляется все сильнее. Но есть и существенные отличия. В частности, региональные власти не могут определять нормативно-правовые условия образовательной и научной деятельности университетов. Взаимодействие осуществляется в рамках общих договоренностей, без легализации определенных форм поддержки.

Несомненно, что новая социальная роль университетов требует изменения доктринальных представлений об организационно-управленческой структуре, пределах специальной правоспособности образовательных учреждений, расширения их полномочий в части распоряжения имуществом. Отсутствие полноценного статуса собственника и принадлежность имущества университета Российской Федерации затрудняет решение многих вопросов, в том числе связанных с заключением инвестиционных договоров, в которых одновременно с университетом могли бы участвовать частные лица и субъекты Российской Федерации. Подобные идеи о несоответствии статуса юридического лица - несобственника современным экономическим реалиям длительное время высказываются и представителями цивилистической науки. Взаимодействие с приверженцами новой концепции современного университета (Университет 3.0) позволило бы значительно продвинуть реформу системы юридических лиц, исключив те виды юридических лиц, которые соответствовали прежнему экономическому строю страны.

Достижение целей развития инновационной экономики и повышение роли университетов в этом процессе не может осуществляться исключительно за счет организационно-правовых инструментов. K.J. Holloway систематизировала проблемы, с которыми сталкивается академическое сообщество, вынужденное адаптироваться к задачам коммерциализации науки и университетов как ключевой миссии неолиберальной экономики. В качестве итогового вывода автор констатирует, что коммерциализация, действительно, становится нормой, однако не все представители университетов, занимающиеся образованием и научными исследованиями, готовы ее принять [32]. Подобные выводы должны быть учтены в работе российских университетов. Результаты проведенных исследований показывают различия в оценке "академического предпринимательства" среди научных работников различных стран. Так, например, ученые Великобритании больше склоняются к признанию традиционной роли университета в обществе, а исследователи из Китая, напротив, позитивно настроены к усилению предпринимательской составляющей в академической университетской среде [37, pp. 776-777].

Вне поддержки вузовского сообщества и осознания необходимости перемен в высшем образовании большинством профессорско-преподавательского состава действенность предпринимаемых управленческих решений, мер по внедрению новых подходов к организации обучения и проведению научных исследований будет низкой. Как показывает практика, вузовское сообщество далеко не в полной мере поддерживает начинания, связанные с реализацией концепцией "Университет 3.0". Причинами являются и отсутствие информации, нежелание менять устоявшиеся принципы организации собственной академической деятельности, страх перед предпринимательством как проявлением стяжательства и опасений, что академическое предпринимательство вытеснит основную миссию университета. В качестве одного из доказательств этого многие отмечают изменение расходов на высшее образование. Высказывается позиция, что все силы тратятся на расширение инфраструктуры, удорожание лабораторий, создание комфортабельных кампусов [36], при этом доходы большей части преподавателей, особенно не занятых в инновационной исследовательской сфере, не изменяются.

Таким образом, только при модернизации системы управления, организационной структуры университета и изменении академической культурной среды могут быть реализованы стратегические планы государства по повышению конкурентоспособности российских университетов.

Выводы

Зарубежные авторы не едины во мнении о значимости и позитивном характере концепции предпринимательского университета. Высказывается мнение, что в науке переоценивается роль университетов в создании инноваций и эта деятельность не является основной функцией университетов. Считается, что традиционная модель университета, нацеленная на подготовку специалистов, должна оставаться в приоритете миссии университетов [35]. Подобные идеи характерны и для университетской среды в России.

Однако рассмотрение положений концепции Университет 3.0 с позиции реформы социального сектора в стране, идей о разгосударствлении, позволяет сделать вывод, что обозначенные задачи находятся в системном единстве. Участие в инновационном развитии регионов, успешная коммерциализация результатов проводимых научных исследований позволяют университетам решить и вопросы конкуренции, как на внешнем, так и на внутреннем рынках образования, обеспечить финансовую стабильность сферы высшего образования. Не случайно указывается, что "Университет 3.0" должен рассматриваться как социально ответственный университет [13], где основная миссия сопряжена с решением социально-экономических проблем общества и страны.

Библиографический список

1. Авербух В.М. Шестой технологический уклад и перспективы России (краткий обзор) // Вестник Ставропольского государственного университета. 2010. N 71. С. 159-166.

2. Аврорина Л.В. Россия: НКО как особый сегмент рынка социальных услуг // Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблемы в России. Развитие социальных услуг: сб. ст. и материалов "мозгового штурма" / под ред. О.Б. Казакова. URL: http://www.civisbook.ru/files/File/ngos_contribute.pdf (дата обращения: 07.09.2017).

3. Андреева М.Е. Технологические уклады современной экономики. Электронное текстовое издание / науч. ред. С.В. Кортов. Екатеринбург, 2016.

4. Андрюшкевич О., Денисова И. Опыт функционирования предпринимательских университетов в контексте модели "тройной спирали". URL: http://kapital-rus.ru/articles/article/opyt_formirovaniya_predprinimatels kih_universitetov_v_kontekste_modeli_troj/ (дата обращения: 21.04.2017).

5. Буняк Н.М. Предпринимательский университет: сущность и особенности формирования // Juvenis scientia. 2016. N 2. С. 144-147.

6. Демидов М. Новые возможности: что может дать бизнес вузам? URL: 4science.ru/articles/Novaya-nisha-biznes-vusam (дата обращения: 01.09.2017).

7. Еферина Т.В., Лизунова В.О., Просянюк Д.В. Механизмы повышения качества социальных услуг: разгосударствление сферы социального обслуживания населения. URL: http://ac.gov.ru/files/content/1828/statya-eferina-lizunova-prosyanyuk-2- red-pdf.pdf (дата обращения: 09.09.2017).

8. Ефимов В.С., Лаптева А.В. Университет в ситуации постиндустриального перехода: глобальные тренды и вызовы развития. Университет 4.0. URL: www.slideshare.net/leuter_of_strategic_RnD/40-68989423 (дата обращения: 09.09.2017).

9. Ефимов В.С., Лаптева А.В. Когнитивный университет: контуры будущего // Университетское управление: практика и анализ. 2014. N 6(94). С. 18-29.

10. Жогин Б.Г. Конкуренция в сфере социальных услуг: преимущества и слабости НКО // Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблемы в России. Развитие социальных услуг: сб. ст. и материалов "мозгового штурма" / под ред. О.Б. Казакова. URL: http://www.civisbook.ru/files/File/ngos_contribute.pdf (дата обращения: 07.09.2017).

11. Зайцев Д.В., Зайцева О.В. Разгосударствление социальной сферы в России: социально-правовой аспект // Общественные науки и современность. 2007. N 3. С. 174-176.

12. Ираева Н.Г., Калимуллина Э.Р. Особенности реализации инновационной деятельности в жилищно-коммунальном хозяйстве // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Сер. Экономика. 2014. N 4. С. 42-45.

13. Итоговый обзор по результатам участия преподавателей Санкт-Петербургского государственного экономического университета в XX Петербургском международном экономическом форуме, 16-18 июня 2016 г. СПб., 2016. С. 17.

14. Кицай Ю.А. Правовое обеспечение конкурентоспособности негосударственных организаций в социальной сфере. М.: Изд. дом "БИБЛИО-ГЛОБУС", 2016. 240 с.

15. Кицай Ю.А. Некоммерческие организации - исполнители общественно полезных услуг: мнение эксперта о проекте // Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда. 2016. Т. 2, N 66. С. 71-74.

16. Константинов Г.Н., Филонович С.Р. Что такое предпринимательский университет? // Вопросы образования. 2007. N 1. С. 49-63.

17. Кузнецов Е. Университет 3.0 в экономике знаний. URL: izvestia.ru/news/650622 (дата обращения: 09.09.2017).

18. Пономарев О.Б. К вопросу об управлении предпринимательской деятельностью // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Сер. Гуманитарные и общественные науки. 2017. Вып. 2. С. 82-91.

19. Пушкина Н. Социальные услуги в исполнении НКО - ожидания и риски // https://www.asi.org.ru/article/2013/09/18/sotsial-ny-e-uslugi-v-ispolneni i-nko-ozhidaniya-i-riski/ (дата обращения: 07.09.2017).

20. Серова О.А. Еще раз о государственных корпорациях или о новых задачах научных исследований // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. Вып. 4. С. 325-330.

21. Серова О.А. Право собственности публично-правовых компаний // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. N 2. С. 15-21.

22. Социальные предприниматели на рынке социальных услуг: перспективы развития. 2016. Вып. 2. 46 с. URL: http://www.socinvest.ru/wp-content/uploads/2017/04/Брошюра-ФОМ.pdf (дата обращения: 06.09.2017).

23. Тихомиров А.В. Разгосударствление учреждений социальной сферы без приватизации закрепленного за ними имущества // Бизнес, менеджмент и право. 2009. N 3. С. 94-95.

24. Трифонов В.А. Приватизация как форма преобразования государственной собственности в современной российской экономике // Вестник КемГУ. 2014. N 1, т. 2. С. 235-240.

25. Феоктистова Е.Н. Развитие социального обслуживания с участием негосударственного сектора // Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблемы в России. Развитие социальных услуг: сб. ст. и материалов "мозгового штурма" / под ред. О.Б. Казакова URL: http://www.civisbook.ru/files/File/ngos_contribute.pdf (дата обращения: 07.09.2017).

26. Хухлина В.В. Разгосударствление рынка социальных услуг в рамках реализации ФЗ N 442 "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". URL: http://esa-conference.ru/wp-content/uploads/files/pdf/Huhlina-Valentina-V ladimirovna.pdf (дата обращения: 06.09.2017).

27. Якушева Ф. Разгосударствление социальной сферы: первые шаги URL: http://rt-online.ru/razgosudarstvlenie-sotsialnoj-sfery-pervye-shagi/ (дата обращения: 07.09.2017).

28. Broberg J.C., McKelvie A., Short J.C., Ketchen D.J. (jr.), Wan W.P. Political institutional structure influences on innovative activity // Journal of Business Research. 2013. Vol. 66, issue 13. Pp. 2574-2580. DOI: 10.1016/j. jbusres.2012.05.014.

29. Christopher J. Governance Paradigms of Public Universities: an International Comparative Study // Tertiary Education and Management, Ifirst Article. 2012. 17 September. Pp. 1-17. DOI: 10.1080/13583883.2012.724705.

30. De Silva M. Academic Entrepreneurship аnd Traditional Academic Duties: Synergy or Rivalry? // Studies in Higher Education. 2015. 17 April Pp. 2169-2183. DOI: 10.1080/0307 5079.2015.1029901.

31. Hayter C.S. Harnessing university entrepreneurship for economic growth: Factors of success among university spin-offs // Economic development quarterly. 2013. Vol. 27. N 1. Pp. 18-28. DOI: 10.1177/0891242412471845.

32. Holloway K.J. Normalizing complaint: Scientists and the challenge of commercialization // Science, technology and human values. Cambridge (Mass.). 2015. Vol. 40. N 5. Pp. 744765. DOI: 10.1177/0162243915576004.

33. Menzies M.B. Researching scientific entrepreneurship in New Zealand // Science and public policy. 2012. Vol. 39. Pp. 39-59. DOI: 10.3152/030234212 X13214603531842.

34. Politis D., Gabrielsson J., Shveykina O. Earlystage finance and the role of external entrepreneurs in the commercialization of university-generated knowledge // Venture Capital. 2012. Vol. 14. N 2-3. Pp 75-198. DOI: 10.10 80/13691066.2012.667905.

35. Rooij A., van. University knowledge production and innovation: Getting a grip // Minerva. 2014. Vol. 52. N 2. Pp. 263-272. DOI: 10.1007/s 11024-014-9254-1.

36. Schejbal D. In search of a new paradigm for higher education // Innovative higher education OnlineFirst. 2012. 6 March. Pp. 1-14. DOI: 10.1007/s10755-012-9218-z.

37. Walsh E., Hargreaves C., Hillemann-Delaney U., Jizhen L. Doctoral researchers' views on entrepreneurship: Ranging from "a responsibility to improve the future" to "a dirty word" // Studies in higher education. 2015. Vol. 40, N 5. Pp. 775-790.

------------------------------------------------------------------------

*(1) О разгосударствлении социальной сферы [Электронный ресурс]: письмо Минфина Рос. Федерации от 27 авг. 1998 г. N 12-01-07.

*(2) О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию: Федер. закон Рос. Федерации от 16 мая 1995 г. N 74-ФЗ (утратил силу); Основы законодательства Российской Федерации о культуре: утв. Верхов. Советом Рос. Федерации 9 окт. 1992 г. N 3612-1 (ред. от 29.07.2017) в ст. 44 устанавливают запрет приватизации культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей и др., включая помещения и здания, где они находятся.

*(3) О разгосударствлении социальной сферы: письмо Минфина Рос. Федерации от 27 авг. 1998 г. N 12-01-07.

*(4) Там же.

*(5) О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений: Федер. закон Рос. Федерации от 3 нояб. 2006 г. N 175-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 45, ст. 4627.

*(6) Об автономных учреждениях: Федер. закон Рос. Федерации от 3 нояб. 2006 г. N 174-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 45, ст. 4626.

*(7) Паспорт приоритетного проекта "Вузы как центры пространства инноваций" [Электронный ресурс]: утв. Президиумом Совета при Президенте Рос. Федерации по стратег. развитию и приоритетным проектам (протокол N 9 от 25 окт. 2016 г.).