Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 21 марта 2016 г. N 102/16 (ключевые темы: техническое задание - программные средства - персональные данные - аукционная документация - защита информации)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 21 марта 2016 г. N 102/16

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

Председателя комиссии - начальника отдела контроля государственных закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области Пахомовой Ю.А.,

Членов комиссии:

заместителя начальника отдела контроля государственных закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области Щур О.О.,

главного специалиста-эксперта отдела контроля государственных закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области Солонина К.В.,

в присутствии представителей:

от заявителя - не явился, уведомлен;

от заказчика - Платонова Е.Л. (доверенность Nб/н от 18.03.2016), Архипова С.В. (доверенность Nб/н от 18.03.2016), Амяльевой А.Ю. (доверенность Nб/н от 18.03.2016);

от уполномоченного органа - Смирнова А.С. (доверенность N415 от 22.01.2016),

рассмотрев жалобу ИП "Айзятуллов К.Р." на действия заказчика - Начальника отдела развития и внедрения информационных систем ГБУЗ "СОМИАЦ" по факту проведения электронного аукциона по объекту: "Оказание услуг по созданию региональной интегрированной информационной системы в сфере здравоохранения на основе уже имеющегося лицензионного программного продукта для обмена медицинскими данными, включая годовую техническую поддержку" (извещение N0161200001716000083),

УСТАНОВИЛА:

В Сахалинское УФАС России поступила жалоба ИП "Айзятуллов К.Р." на действия заказчика - Начальника отдела развития и внедрения информационных систем ГБУЗ "СОМИАЦ" по факту проведения электронного аукциона по объекту: "Оказание услуг по созданию региональной интегрированной информационной системы в сфере здравоохранения на основе уже имеющегося лицензионного программного продукта для обмена медицинскими данными, включая годовую техническую поддержку" (извещение N0161200001716000083).

Жалоба подана до окончания срока подачи заявок на участие в электронном аукционе.

Заказчиком утверждена аукционная документация "Оказание услуг по созданию региональной интегрированной информационной системы в сфере здравоохранения на основе уже имеющегося лицензионного программного продукта для обмена медицинскими данными, включая годовую техническую поддержку", размещенная 24.02.2016 на официальном сайте в сети интернет http://zakupki.gov.ru.

Заявитель считает, что Заказчиком аукционная документация утверждена с нарушением положений Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Первый довод жалобы Заявителя заключается в том, что в аукционной документации Заказчик не привел описание функциональных и технических возможностей программного продукта HealthShare 2015.2 и не указал правообладателя исключительных прав на программный продукт, в том числе права на модернизацию и (или) включение в сложный объект авторского права, что делает невозможным полный и объективный анализ планируемых работ, а также экономических, административных и правовых ресурсов участникам закупки.

Второй довод заключается в том, что, по мнению Заявителя, использование лицензионного программного продукта HealthShare 2015.2, приобретенного Заказчиком за 2 месяца до размещения закупки (извещение N0161200001716000083) является ограничением доступа производителей, использующих отечественные или аналогичные иностранные разработки и технологии.

Третий довод - использование американского лицензионного программного продукта для создания требуемой системы на основе уже имеющегося американского лицензионного программного продукта противоречит требованиям пп. 1 ч. 1 ст. 33 и пп. 2 ч. 1 ст. 17 Закона о контрактной системе.

Четвертый довод - В пп. 3.10 технического задания установлено требование об обязательстве по привлечению субподрядной организации с лицензиями ФСБ И ФСТЭК: "Для установки и настройки средств технической и криптографической защиты информации Исполнитель за свой счет привлекает организацию, имеющую действующую лицензии ФСБ, ФСТЭК России на осуществление данного вида деятельности".

Также установлено, что участник закупки, согласно техническому заданию, должен осуществить поставку "необходимого перечня средств технической и криптографической защиты информации для организации защищенного межсетевого взаимодействия после согласования данного мероприятия с Заказчиком, при этом приведено требование по необходимости предоставления непосредственно от Исполнителя следующих документов: утвержденный Перечень обрабатываемых и защищаемых сведений конфиденциального характера в организации (в документ должны быть включены персональные данные третьего лица); приказ руководителя о назначении работника, ответственного за защиту информации (информационную безопасность) в организации; приказ о создании органа по криптографической защите и назначении ответственного работника за организацию криптографической защиты в организации; приказ об организации работы с персональными данными и о назначении ответственных за организацию обработки персональных данных в организации; положение об организации обработки и защите персональных данных третьих лиц в организации; акты установки и настройки средств технической и криптографической защиты информации".

Техническое задание также предусматривает, что данный перечень документов должен предоставить исполнитель, при этом от исполнителя не требуют наличия соответствующих лицензий ФСБ и ФСТЭК, а необходимость наличия лицензий ФСБ и ФСТЭК по техническому заданию обеспечивается обязательством привлечения субподрядчика. Таким образом, заказчик изначально не предполагает возможность самостоятельного выполнения работ Исполнителем, что попадает под действие статьи 13.13 КоАП РФ.

Пятый довод - Заказчик требует создать интегрированную систему с нуля на основе закупленных в декабре 2015 года лицензий без учета аналогичных интеграционных подсистем и наработок, созданных в 2012 году, что также, по мнению Заявителя, нарушает Закон о контрактной системе.

Исходя из вышесказанного, Заявитель просит изменить техническое задание аукционной документации в части требований по обязательному использованию американского лицензионного программного продукта HealthShare 2015.2; провести заново корректный расчет начальной (максимальной) цены контракта с учетом возможности использования аналогичных отечественных и иностранных технологий и разработок при оказании услуг по созданию требуемой системы; исключить требования к системе уже реализованные ранее в заказе N0161200001712000310 в ред. N2 от 25.07.2012 на создание Единой государственной информационной системы здравоохранения Сахалинской области; привести требования по возможности наличия у участника закупки лицензий ФСТЭК и ФСБ по работе с шифровальными средствами и конфиденциальной информацией.

Представители Заказчика и Уполномоченного органа считают, что аукционная документация составлена в соответствии с Законом о контрактной системе, требуют признать жалобу необоснованной.

Комиссия, проанализировав имеющиеся в деле документы, проведя в порядке статьи 99 Закона о контрактной системе внеплановую проверку, установила следующее:

Заказчиком было размещено извещение N0161200001716000083 и аукционная документация о проведении электронного аукциона 24.02.2016 в сети "Интернет": http://www.sberbank-ast.ru.

Начальная (максимальная) цена контракта по указанной закупке составляет 9986667 рублей 00 копеек.

На заседании представители Заказчика пояснили следующее.

В опровержение первого довода - предметом закупки является оказание услуг по созданию региональной интегрированной информационной системы, а не программный продукт HealthShare 201.5.2. Функциональный и технические возможности программного продукта HealthShare 2015.2 находится в свободном доступе. Указание правообладателя не требуется в связи с тем, что предметом закупки не является изменения или корректировка программного продукта.

Второй и третий доводы Заказчик считает безосновательными в силу нижеследующего:

1) Предметом закупки выступает оказание услуг по созданию конкретных модулей РИИСЗ на базе уже существующей платформы. Данная технологическая платформа внедрена и функционирует.

2) ГБУЗ "СОМИАЦ" реализует подпрограмму N7 государственной программы Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области на 2014-2020 годы". В июне 2015 года на серверных мощностях ГБУЗ "СОМИАЦ" был развернут пилотный проект на базе программного продукта HealthShare силами сотрудников Филиала корпорации "ИнтерСистемз Интернэшнл Корпорейшн", в рамках которого были выполнены работы по созданию регионального хранилища ЭМК для обеспечения централизованного сбора и управления медицинскими, демографическими и справочными данными, поступающими от интегрированных систем, включающего в себя инструменты структурированного хранения, разграничения прав доступа, резервного копирования и анализа данных, а также работы по разработке интеграционных сервисов для информационного взаимодействия с медицинскими системами, эксплуатируемыми в ЛПУ области, и с сервисами ЕГИСЗ ИЭМК и ТФОМС (импорт де-персонифицированных данных реестров счетов из файлов в формате системы ТФОМС). По итогам указанных работ, установлен и настроен прототип региональной интегрированной информационной системы на технической площадке ГБУЗ "СОМИАЦ".

3) Заявитель ссылается на статью 33 п.1 Закона о контрактной системе об описании объекта закупки, не поясняя, в чем состоит необъективность описания. Напротив, в техническом задании описание носит объективный характер и не влечет за собой ограничение количества участников закупки. Также заявитель ссылается на Федеральный закон от 26.07.2016 г. N 135- ФЗ "О защите конкуренции" к статье 17 п.1 и п.2, предполагая наличие преимущественных условий к участникам торгов, аргументируя указанием платформы, на которой должна быть построена региональная интеграционная информационная система, хотя платформа не является предметом торгов как указано выше.

В опровержение четвертого довода Заказчик пояснил, что он не вправе устанавливать требования о наличии лицензии, ФСТЭК России и ФСБ России у потенциального исполнителя на оказание услуги, так как этот вид деятельности по созданию программного продукта не лицензируется. Требования по пункту 3.10 установлены на срок гарантийного обслуживания при предоставлении Исполнителю удаленного доступа к системе.

В соответствии с законодательством Российской Федерации в области информационной безопасности при организации удаленного доступа к информационным системам Заказчика, ГБУЗ "СОМИАЦ" (далее - Заказчик) был в праве предъявить в рамках данного аукциона следующие требования к Исполнителю (Заказчик обеспечивает Исполнителю) доступ к государственным информационным ресурсам (персональным данным субъекта), а именно:

- В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановлением Правительства РФ от N 313 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя" Исполнитель обязан иметь действующую лицензию ФСБ России со следующим перечнем оказываемых услуг:

- по передаче шифровальных (криптографических) средств;

- по монтажу, установке (инсталляции), наладке шифровальных (криптографических) средств;

- по ремонту, сервисному обслуживанию защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем;

- по ремонту, сервисному обслуживанию защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств телекоммуникационных систем;

- по обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, предусмотренные технической и эксплуатационной документацией на эти средства (за исключением случая, если указанные работы проводятся для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

- В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановлением: Правительства РФ от N79 "О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации" Исполнитель обязан иметь действующую лицензию ФСТЭК России на деятельность по технической защите конфиденциальной информации со следующим перечнем работ и услуг:

- установка, монтаж, испытания, ремонт средств защиты информации: технических средств защиты информации; защищенных технических средств обработки информации; технических средств контроля эффективности мер защиты информации; программных (программно-технических) средств защиты информации; защищенных программных (программно-технических) средств обработки информации; программных (программно-технических) средств контроля защищенности информации.

Все выше упомянутые требования законны с точки зрения информационной безопасности, но в то же время ограничивают в правах других участников аукционной процедуры. Поэтому потенциальному Исполнителю аукциона было определено право воспользоваться услугой сторонней организации, являющейся лицензиатом ФСТЭК России и ФСБ России.

Задачей Заказчика является обеспечение организационно-технических мероприятий информационной безопасности на собственных объектах информатизации и защиты прав субъектов персональных данных, как государственного информационного ресурса. К основным нормативно-правовым актам, которыми руководствуются Заказчик, относятся:

A) Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации";

Б) Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных";

B) Приказ ФСБ России от 10 июля 2014 года N 378 "Об утверждении Состава и содержания организационных и технических мер по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных с использованием средств криптографической защиты информации, необходимых для выполнения установленных Правительством Российской Федерации требований к защите персональных данных для каждого из уровней защищенности";

Г) Приказ ФСТЭК России от 18 февраля 2013 года N 21 "Об утверждении состава и содержания организационных и технических мер по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных";

Д) Приказ ФСТЭК России от II февраля 2013 года N 17 "Об утверждении требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах".

По мнению Заказчика, пятый довод не может быть принят во внимание в силу ниже следующего:

1. На текущий момент по всем федеральным компонентам принципиально изменился протокол информационного обмена (ИЭМК-2, ФЭР-2) и добавились новые информационные системы, с которыми необходимо проводить информационный обмен. По направления интеграции данный аукцион не затрагивает кадровый, бухгалтерский и статистический учёт, т.к. эти виды учета не являются предметом аукциона. Дублирования закупки нет.

2. Персонифицированный учет оказанных медицинских услуг и интеграцию с информационными системами ТФОМС в рамках аукциона 2012 года был выполнен с целью формирование реестров пролеченных пациентов и оказанных медицинских услуг. Формирование реестров пролеченных пациентов не является предметов данного аукциона. Дублирования закупки нет.

3. По федеральным компонентам принципиально изменился протокол информационного обмена (ИЭМК-2, ФЭР-2) (представленный на официальном сайте Министерства Здравоохранения Российской Федерации http://egisz-docs.rosm.inzdray.ru) и сделанная по аукциону 2012 года интеграция более не актуальна.

4. В техническом задании заказа N01612000001712000310 приведен целый ряд требований к взаимодействию с внешними системами с требованием к информационному взаимодействию со смежными системами. Данный довод не может быть принят во внимание в связи с тем, что существующие интеграционные связи с ЕГИСЗ СО являются связями между ее компонентами, а предметом данного аукциона является создание региональной интегрированной информационной системы в сфере здравоохранения для получения результирующей информации из ЕГИСЗ СО и создание специализированной гибко настраиваемой аналитической системы.

Заявитель допускает, что Заказчиком не учитывается ранее оказанные и оплаченные услуги по уже созданным подсистемам и не предусматривается их модернизация и развитие, но на текущий момент многие внешние системы кардинально изменили протоколы информационного взаимодействия, данный аукцион предполагает настройку информационного взаимодействия с внешними системами по новым протоколам, которые возможно гибко изменять в соответствии с нововведениями и изменениями информационного взаимодействия с различными внешними информационными системами.

Относительно просьбы Заявителя проверить обоснованность и законность приобретения Заказчиком программного продукта Healthcare, права на использование которого принадлежат лицам резидентам США, ссылаясь на то, что Заказчиком ранее была проведена "малая" закупка на основании подпункта 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе. Заказчик пояснил, что указанная закупка явилась результатом проведенного анализа существующих программных продуктов на рынке информационных технологий. На текущий момент на рынке имеется ряд решений по созданию региональных интеграционных систем на различных системах управления базами данных (далее по тексту - СУБД) и инструментов работы с базами данных. СУБД промышленного уровня приобретаются по количеству не конкурентных пользователей, либо по ядрам (процессорам) на сервере, что требует большого вложения бюджетных средств. Отдельно расцениваются работы по созданию интеграционных профилей, отчетов. Каждый новый интеграционный профиль приходится покупать отдельно, построение новых отчетов тоже влечет трату бюджетных средств. В данную аналитику не входят затраты на обучение технических специалистов по работе с СУБД.

Также на заседании Заказчик представил отсканированный вариант сертификата соответствия N3264 от 07.11.2014, из которого следует, что Комплекс средств защиты Платформы создания медицинских информационных сетей HealthShare версии 2014.1 производства ЗАО "АСТ", является программным средством защиты от несанкционированного доступа к информации, не содержащей сведения, составляющие государственную тайну, реализующим функции идентификации и аутентификации субъектов доступа и объектов доступа, управления доступом субъектов доступа к объектам доступа, регистрации событий безопасности, контроля (анализа) защищенности информации, информации и защиты информационной системы, ее средств, систем связи и передачи данных, соответствует требованиям руководящего документа "Защита от несанкционированного доступа к информации. Часть 1. Программное обеспечение средств защиты информации. Классификация по уровню контроля отсутствия недекларированных возможностей" (Гостехкомиссия России, 1999) - по 4 уровню контроля и технических условий ХЛФШ.502211-141910 при выполнении ограничений по применению, указанных в формуляре.

Согласно п. 1.1 Техническому заданию аукционной документации объектом закупки (извещение N0161200001716000083) является оказание услуг по созданию региональной интегрированной информационной системы в сфере здравоохранения на основе уже имеющегося лицензионного программного продукта для обмена медицинскими данными, включая годовую техническую поддержку.

В соответствии с п. 1.2 Технического задания целью закупки является повышение качества и оперативности предоставления медицинских услуг пациентам путем обеспечения непрерывности, преемственности и прозрачности лечения с помощью аккумулирования и обработки медицинской, демографической и иной сопутствующей информации, а также обеспечения доступа к ней уполномоченным медицинским работникам, организациям и самим пациентам. В рамках оказания услуг по проекту Исполнитель должен осуществить создание компонентов РИИССЗ СО в соответствии с требованиями настоящего Технического задания.

Пункт 1.6 Технического задания аукционной документации устанавливает, что интеграционное пространство должно основываться на единой интеграционной платформе InterSystems HealthShare, для использования которой у ГБУЗ СОМИАЦ имеются лицензионные права.

На основании п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Согласно ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Как следует из утвержденной аукционной документации объектом закупки (извещение N0161200001716000083) является оказание услуг по созданию региональной интегрированной информационной системы в сфере здравоохранения, на основе единой интеграционной платформе InterSystems HealthShare, для использования которой у ГБУЗ СОМИАЦ имеются лицензионные права. То есть, разработка региональной интегрированной информационной системы на базе уже имеющейся интеграционной системы обусловлена не только потребностью Заказчика, но и экономией бюджетных средств, так как у него уже есть лицензионные права на указанную платформу.

Доводы Заявителя о закупке, проведенной Заказчиком в 2012 году, Комиссия не принимает к сведению и оставляет без рассмотрения в виду того, что на дату рассмотрения жалобы по существу, закупка завершена, обязательства исполнены.

Таким образом, в действиях заказчика нарушений требований Закона о контрактной системе не установлено.

Комиссия, руководствуясь частями 3, 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд",

РЕШИЛА

Признать жалобу ИП "Айзятуллов К.Р." на действия заказчика - Начальника отдела развития и внедрения информационных систем ГБУЗ "СОМИАЦ" по факту проведения электронного аукциона по объекту: "Оказание услуг по созданию региональной интегрированной информационной системы в сфере здравоохранения на основе уже имеющегося лицензионного программного продукта для обмена медицинскими данными, включая годовую техническую поддержку" (извещение N0161200001716000083) - необоснованной;

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель комиссии Ю.А. Пахомова

Члены комиссии О.О. Щур

К.В. Солонин