Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 25 января 2016 г. N 34-ж/16 (ключевые темы: техническое задание - защита информации - аттестация - несанкционированный доступ - документация об аукционе)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 25 января 2016 г. N 34-ж/16

Комиссия по контролю в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее Комиссия) в составе:

Председателя Комиссии:	Сапрыкиной Н.В.	-	заместителя руководителя Челябинского УФАС России;
Членов Комиссии:	Никитина А.А.	-	специалиста 1 разряда отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд Челябинского УФАС России;
	Кокшаровой И.О.	-	главного специалиста-эксперта отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд Челябинского УФАС России,

руководствуясь статьями 99, 106 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), рассмотрела жалобу ООО "Инициатива" на действия заказчика при проведении электронного аукциона на выполнение работ по разработке и внедрению в целях предоставления услуг в электронной форме регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным и дополнительным общеобразовательным программам и программам среднего профессионального образования Челябинской области (извещение N 0369200002715000094), в присутствии:

- представителя Государственного бюджетного учреждения дополнительного профессионального образования "Региональный центр оценки качества и информатизации образования", действующего на основании доверенности от 19.01.2016;

- представителя Государственного бюджетного учреждения дополнительного профессионального образования "Региональный центр оценки качества и информатизации образования", действующего на основании доверенности от 19.01.2016;

- представителя Государственного бюджетного учреждения дополнительного профессионального образования "Региональный центр оценки качества и информатизации образования", действующего на основании доверенности от 19.01.2016;

- представителя ООО "Инициатива", действующего на основании доверенности N 336 от 15.01.2016,

УСТАНОВИЛА:

В Челябинское УФАС России поступила жалоба ООО "Инициатива" на действия заказчика при проведении электронного аукциона на выполнение работ по разработке и внедрению в целях предоставления услуг в электронной форме регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным и дополнительным общеобразовательным программам и программам среднего профессионального образования Челябинской области (извещение N 0369200002715000094) (далее - аукцион).

Согласно представленным заказчиком документам извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме опубликовано на официальном сайте www.zakupki.gov.ru 30.12.2015.

Начальная (максимальная) цена контракта - 2 000 000, 00 рублей.

Дата и время окончания срока подачи заявок на участие в аукционе - 15.01.2016 21:00.

На дату рассмотрения жалобы ООО "Инициатива" контракт не заключен.

В жалобе указано, что в документации об аукционе не конкретизирован предмет закупки в части разработки и внедрения регионального сегмента либо поставки и внедрения указанной сегмента.

В документации об аукционе отсутствуют исходные данные о количестве и наименовании пользователей, входящих в модуль "Учета контингента", количестве модулей, которые должны входить в региональный сегмент, условиях предоставления лицензии на использование региональной системы, характеристиках внешних информационных систем, подлежащих интеграции с региональным сегментом, что противоречит требованиям законодательства о контрактной системе.

В документации об аукционе не указаны сведения о необходимости выполнения аттестации регионального сегмента, необходимой для ввода сегмента в промышленную эксплуатацию.

Представители заказчика с доводами, изложенными в жалобе, не согласились в части описания объекта закупки и пояснили следующее.

Заказчиком сформировано описание объекта закупки с учетом унифицированных функционально-технических требований к региональному сегменту единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам, в соответствии с которыми заказчику требуется разработка регионального сегмента.

Описание объекта закупки изложено в техническом задании, в соответствии с которым заказчику требуется разработка одного модуля "учета контингента", указание в документации о закупке характеристик внешних информационных систем, не требуется, так как указанные системы должны интегрироваться с разрабатываемым сегментом самостоятельно.

При этом исполнитель самостоятельно определяет формат передачи данных, тогда как разработчики (пользователи) внешних информационных систем должны обеспечивать совместимость указанных систем с региональным сегментом, разработанным исполнителем.

Информация о количестве образовательных учреждений и органов управления образования не требуется, так как сегмент должен быть установлен только по месту нахождения заказчика и выполнение работ не зависит от количества указанных учреждений.

Кроме того, заказчику требуется, чтобы исполнитель предоставил одну лицензию, позволяющую использовать региональный сегмент неограниченному количеству образовательных организаций и пользователей.

Аттестация региональной системы проводится силами заказчика не в рамках проведенного аукциона.

Заслушав пояснения сторон, изучив представленные документы и материалы, руководствуясь статьями 99,106 Закона о контрактной системе, Комиссия пришла к следующим выводам:

1.1 Согласно пункту 2 статьи 42 Закона о контрактной системе в извещении о закупке должно содержаться краткое изложение условий контракта, в том числе наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования.

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги требованиям заказчика. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно требований к поставляемым товарам (работам, услугам), что в свою очередь позволит участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в аукционе.

При этом, документация о закупке является по своей правовой природе публичной офертой, которая в силу части 2 статьи 437 Гражданского Кодекса Российской Федерации должна быть полной и безоговорочной и содержать все существенные условия, позволяющие сформировать свое предложение (акцепт) участнику закупки для принятия участия в определении поставщика, в том числе в части определения предмета контракта.

Как следует из извещения о закупке, пунктов 5,6 раздела 1, пункта 2.1 раздела 2 документации об аукционе, пункта 1.2 проекта контракта предмет закупки определен как выполнение работ по разработке и внедрению в целях предоставления услуг в электронной форме регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным и дополнительным общеобразовательным программам и программам среднего профессионального образования Челябинской области (далее - региональный сегмент).

Вместе с тем, в пунктах 2.7, 13 раздела 2 документации об аукционе (далее - Техническое задание) содержание объема предоставляемых услуг определено как поставка и ввод в промышленную эксплуатацию регионального сегмента на условиях неисключительной передачи интеллектуальных прав, включающая поставку и ввод в опытную эксплантацию регионального сегмента, опытную эксплуатацию регионального сегмента, обучение пользователей работе с системой.

Таким образом, наименование объекта закупки, указанное в извещении, документации об аукционе и проекте контракта, предполагает исключительно выполнение работ по разработке региональной системы, тогда как из содержания описания объекта закупки следует, что требуется поставка указанной системы, то есть альтернативная возможность поставки уже имеющейся системы либо разработка новой системы, что свидетельствует о противоречивости описания предмета закупки в нарушение пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33, пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

Кроме того, неопределенность предмета контракта не позволяет сделать вывод о необходимости установления требований к участнику закупки и к составу второй части заявки по пункту 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе в части необходимости наличия лицензии ФСБ России на осуществление разработки, производства, распространения шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнение работ, оказание услуг в области шифрования информации, техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) в случае необходимости разработки и внедрения указанного регионального сегмента.

1.2 В пункте 6.6.2 Технического задания указаны требования к разграничению полномочий пользователей различных категорий модуля "учет контингента", уровни иерархии пользователей c делением на региональный и муниципальный уровень.

Вместе с тем, в техническом задании не определено наименование и количество указанных пользователей, а также не раскрыта информация о том, какие пользователи относятся к региональному и муниципальному уровням, а также их роли.

Кроме того, в пункте 2.7 Технического задания также не указаны условия лицензии на использование регионального сегмента в части количества образовательных учреждений и органов управления образованием Челябинской области (предельное максимальное количество либо неограниченный круг учреждений, органов управления), имеющих право на использование указанного сегмента.

Тогда как согласно части 1 статьи 1235 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицензиат может использовать результат интеллектуальной деятельности или средство индивидуализации только в пределах тех прав и теми способами, которые предусмотрены лицензионным договором.

Частью 1 статьи 1286 ГК РФ по лицензионному договору одна сторона - автор или иной правообладатель (лицензиар) предоставляет либо обязуется предоставить другой стороне (лицензиату) право использования этого произведения в установленных договором пределах.

Таким образом, условие лицензии в части круга лиц, которым предоставлено право на использование результата интеллектуальной деятельности, то есть пределы передаваемых неисключительных прав, должно быть предусмотрено в документации о закупке в силу требований действующего законодательства сфере защиты интеллектуальной собственности.

При этом, в пункте 2.7 технического задания указано, что программное обеспечение регионального сегмента должно передаваться заказчику в собственность на условиях неисключительной лицензии.

Вместе с тем, как следует из указанных положений гражданского законодательства по лицензионному договору (простая (неисключительная) лицензия либо исключительная лицензия) лицензиату предоставляется исключительно право использования результата интеллектуальной деятельности, тогда как передача интеллектуальных прав в собственность осуществляется на основании договора об отчуждении исключительного права (статья 1234, 1285 ГК РФ), что свидетельствует о противоречивости условий по объему интеллектуальных прав на региональный сегмент, которые должны быть переданы заказчику по результатам исполнения контракта.

1.3 Согласно пункту 7 технического задания следует, что в состав системы должен входить модуль "защиты информации от несанкционированного доступа", который предназначен для защиты информации от несанкционированного доступа и повышения уровня надежности ее хранения в информационной системе с указанием функций и компонентов модуля, который должен пройти процедуру оценки соответствия для использования и защиты информации в информационных системах персональных данных до 1 класса включительно и иметь сертификат ФСТЭК.

В соответствии с пунктом 7.3.9 заказчику также требуется разработка модуля "учет контингента" с аналогичными требованиями, которые установлены к модулю "защиты информации от несанкционированного доступа", в том числе о необходимости наличия сертификата ФСТЭК.

При этом, в пункте 2.7 Технического задания указано, что в комплект поставки программного обеспечения регионального сегмента входит копия сертификата ФСТЭК и иная необходимая документация к указанному модулю защиты информации от несанкционированного доступа, то есть фактически требуется документация на один модуль.

При этом, заказчик указал на заседании Комиссии, что заказчику требуется разработка одного модуля, а не двух, как это следует из технического задания.

Таким образом, в документации об аукционе содержится неоднозначная информация в части необходимости наличия в региональном сегменте одного модуля "Учета контингента" ("Защиты информации от несанкционированного доступа"), подтвержденного сопроводительной документацией, в том числе сертификатом ФСТЭК либо двух модулей: "Учета контингента" и "Защиты информации от несанкционированного доступа" с предоставлением сопроводительной документации на каждый из модулей.

1.4 Согласно пункту 4.2 технического задания одним из принципов создания и функционирования регионального сегмента является минимизация ручного ввода данных за счет информационного обмена с внешними информационными системами, содержащими данные о контингенте обучающихся, действующими в Челябинской области на данный момент ("Электроочередь", "Е-услуги. Образование", "Сетевой регион. Образование", "Сетевой город. Образование", "Дневник.ру", "PROColledge") и вновь приобретаемыми.

Согласно пункту 6.1 технического задания модуль "учет контингента" должен выполнять функцию информационного взаимодействия (интеграции) с внешними информационными системами.

Пунктом 7.3.1 технического задания предусмотрено, что модуль "учет контингента" должен обеспечивать информационное взаимодействие со следующими внешними информационными системами:

- федеральный сегмент (с момента его ввода в эксплуатацию);

- АИС ЗАГС;

- Региональные и муниципальные образовательные информационные системы, действующие в ЧО;

- СМЭВ;

- ЕСИА;

- ЕСНСИ.

Информационное взаимодействие модуля "учет контингента" с внешними информационными системами должно удовлетворять следующим требованиям:

- информационное взаимодействие должно осуществляться при условии аутентификации и авторизации внешней информационной системы в региональном сегменте;

- поддержка версионности сервисов взаимодействия и обеспечение обратной совместимости;

- обеспечение контроль целостности получаемых и передаваемых данных.

Однако характеристики внешних информационных систем (версии систем, формат передачи данных и другие показатели), необходимые для аутентификации и авторизации с внешними информационными системами и поддержки версионности сервисов взаимодействия и обеспечения обратной совместимости, не определены в документации об аукционе, что не позволяет определить порядок и условия выполнения работ по интеграции для потенциального участника закупки.

С учетом, изложенного, отсутствие в документации об аукционе исходных данных о количестве и наименовании пользователей, входящих в модуль "учет контингента", о количестве модулей, которые должны входить в региональный сегмент, об объеме прав, которые передаются на программный продукт, об условиях предоставления лицензии на использование региональной системы, о характеристиках внешних информационных систем, подлежащих интеграции с региональным сегментом, свидетельствует о неполноте описания объекта закупки, а именно: отсутствуют требования к характеристикам поставляемой системы, раскрывающей потребность заказчика в закупаемом товаре (работах), в нарушение пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе.

1.5 В пунктах 2.7, 13 технического задания содержание объема предоставляемых услуг определено как поставка и ввод в промышленную эксплуатацию регионального сегмента должны включать в себя следующие стадии:

- поставка и ввод в опытную эксплантацию регионального сегмента;

- опытная эксплуатация регионального сегмента;

- обучение пользователей работе с системой.

В пункте 17 раздела 3 технического задания указаны нормативные основания создания регионального сегмента межведомственной системы, в том числе унифицированные функционально-технические требования к региональному сегменту единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам (далее - УФТТ).

Согласно пункту 8.8 УФТТ разработка и ввод в промышленную эксплуатацию регионального сегмента должны включать в себя следующие стадии:

1. Разработка и ввод в опытную эксплантацию регионального сегмента;

2. Опытная эксплуатация регионального сегмента;

3. Разработка механизмов информационного обмена регионального сегмента

с федеральным сегментом;

4. Аттестация регионального сегмента;

5. Наполнение и выверка данных регионального сегмента;

6. Экспертиза и ввод в промышленную эксплуатацию регионального сегмента.

На стадии аттестации субъект Российской Федерации должен пройти аттестацию регионального сегмента в соответствии с актуальными требованиями законодательства Российской Федерации по обеспечению информационной безопасности.

Таким образом, для ввода в промышленную эксплуатацию регионального сегмента необходимо пройти этап аттестации регионального сегмента, тогда как в документации об аукционе не определены порядок, сроки и ответственные за аттестацию лица, что не позволяет сделать вывод об объеме работ, подлежащих выполнению, что в том числе может привести к невозможности надлежащего исполнения контракта в части ввода в промышленную эксплуатацию регионального сегмента в нарушение пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33, пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

Комиссия, руководствуясь статьями 99, 106 Закона о контрактной системе и Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд",

РЕШИЛА:

1. Признать доводы жалобы ООО "Инициатива" на действия заказчика обоснованными.

2. Признать в действиях заказчика нарушения пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33, пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

3. Выдать заказчику, оператору электронной площадки предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии Н.В. Сапрыкина

Члены комиссии А.А. Никитин

И.О. Кокшарова