Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 5 ноября 2015 г. N 199-вп/2015 (ключевые темы: техническое задание - участники закупок - лицензионный договор - информационная система - контроль в сфере закупок)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 5 ноября 2015 г. N 199-вп/2015

Комиссия по контролю в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее Комиссия) в составе:

Председателя Комиссии:	Ливончик В.А.	--	начальника отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд Челябинского УФАС России;
Членов Комиссии:	Гареевой Д.Ф.	-	ведущего специалиста - эксперта отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд Челябинского УФАС России;
	Воронковой Д.А.	--	ведущего специалиста - эксперта отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд Челябинского УФАС России,

руководствуясь частью 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), на основании обращения ООО "ПАРУС-Челябинск" на действия заказчика при проведении электронного аукциона N18994-2015-ЭА Оказание услуг по переходу с информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3" в Администрации города Челябинска (извещение N0169300000115005544), в присутствии:

- представителя Администрации города Челябинска, действующего на основании доверенности от 26.10.2015 года N 01-1294;

- представителя Администрации города Челябинска, действующего на основании доверенности от 29.09.2015 года N 01-1166;

- представителя Управления Муниципального заказа Администрации города Челябинска, действующего на основании доверенности N 5 от 07.09.2015 года;

- представителя ООО "ПАРУС-Челябинск", действующего на основании доверенности от 05.11.2015 года,

УСТАНОВИЛА:

В адрес Челябинского УФАС России поступила жалоба ООО "ПАРУС-Челябинск" на действия заказчика при проведении электронного аукциона N18994-2015-ЭА Оказание услуг по переходу с информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3" в Администрации города Челябинска (извещение N0169300000115005544) (далее - закупка).

Руководствуясь пунктом 1 части 11 статьи 105 Закона о контрактной системе, Комиссией принято решение по делу N 713-ж/2015 от 19.10.2015 о возврате жалобы заявителю по причине ее несоответствия требованиям законодательства о контрактной системе и о проведении внеплановой проверки определения поставщика на основании, предусмотренном пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Согласно представленным документам Управление Муниципального заказа Администрации города Челябинска (далее - уполномоченный орган), Администрация города Челябинска (далее - заказчик) 09.10.2015 объявили о проведении электронного аукциона N18994-2015-ЭА Оказание услуг по переходу с информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3" в Администрации города Челябинска путем опубликования на официальном сайте www.zakupki.gov.ru извещения N0169300000115005544 об осуществлении закупки.

Начальная (максимальная) цена контракта определена в размере 162 750 рублей 00 копеек.

Дата и время окончания срока подачи заявок на участие в закупке - 19.10.2015 в 09 часов 00 минут.

В соответствии с протоколом рассмотрения первых частей заявок от 19.10.2015 на участие в закупке поступило 3 заявки. Все первые части заявок признаны соответствующими, а участники допущены до дальнейшего участия в аукционе.

Согласно протоколу подведения итогов от 27.10.2015 победителем закупки признано ООО ЦЕНТР АВТОМАТИЗАЦИИ "СКАНД" с предложением о цене контракта 74 186 рублей 25 копеек.

Исходя из обращения ООО "ПАРУС-Челябинск", заявитель считает, что заказчиком при формировании документации о закупке нарушена статья 33 Закона о контрактной системе, поскольку отсутствует информация о конкретном количестве пользователей системы, не указаны предназначение и функциональные характеристики модулей системы "1С", которые должны быть созданы в рамках контракта.

Также согласно обращению в документации о закупке отсутствует проект лицензионного договора, что, по мнению заявителя, нарушает положения законодательства об авторских правах.

Представители заказчика, уполномоченного органа с доводами, изложенными в обращении, не согласились пояснили, что документация о закупке в полной мере соответствует положениям законодательства о контрактной системе, в том числе правилам описания объекта закупки.

Администрация города Челябинска обладает правами на использование как программных продуктов "1С", так и "Парус". Объектом закупки является услуга по переходу из информационной системы "Парус" в информационную систему "1С: Зарплата и кадры бюджетного учреждения 8.3".

Также представители заказчика указали, что в рамках контракта необходимо разработать и передать заказчику исключительные права на соответствующие модули. Конкретный список создаваемых модулей, предназначение, функциональные характеристики будут представлены в разработанном исполнителем частном техническом проекте. Назначение и функционал создаваемых программных модулей определяет исполнитель самостоятельно по согласованию с заказчиком.

Относительно отсутствия в документации о закупке лицензионного договора, представитель заказчика пояснил, что его элементы содержаться в пункте 3.4.7 проекта муниципального контракта.

Требование о неограниченном количестве пользователей связано с необходимостью использования программных модулей с изменяемым, возрастающим количеством пользователей информационной системы в рамках действующих ограничений лицензирования продукции 1С, но без наложения ограничений на использование создаваемых модулей со стороны разработчиков.

Заслушав пояснения сторон, изучив представленные документы и материалы, руководствуясь частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, Комиссия пришла к следующим выводам.

1. В силу пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Исходя из требований пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе в извещении об осуществлении закупки должно содержаться краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Исходя из пункта 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе при составлении описания объекта закупки необходимо использовать, если это возможно, стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно требований к поставляемому товару, что в свою очередь позволит участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в закупке.

Документация о закупке является по своей правовой природе публичной офертой, которая в силу части 2 статьи 437 Гражданского Кодекса Российской Федерации должна быть полной и безоговорочной и содержать все существенные условия, позволяющие сформировать свое предложение (акцепт) участнику закупки для принятия участия в определении поставщика, в том числе в части определения предмета контракта.

Тем самым, реализуются цели и принципы законодательства о контрактной системе в части прозрачности определения поставщика, равного доступа к участию в торгах и недопустимости ограничения числа участников закупки.

Объектом рассматриваемом закупки является оказание услуг по переходу с информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3" в Администрации города Челябинска.

Описание объекта закупки содержится в приложении N 1 к документации о закупке (техническое задание).

Исходя из положений документации о закупке заказчику требуется не только перенос данных сотрудников из информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3", но и доработка, настройка последней, путем создания и внедрения в программу дополнительных модулей.

В рассматриваемом случае дополнительные модули разрабатываются непосредственно для заказчика. По итогам разработки модулей заказчику должны быть переданы исключительные права на создаваемый в рамках контракта программный продукт (модули), в том числе право на воспроизведение, опубликование (выпуск в свет) и распространение, право на внесение изменений в технические характеристики, структуру содержание, и дизайн модулей информационной системы, право на публичное использование и передачу третьим лицам полностью или частично права на модули.

Таким образом, составной частью объекта закупки является разработка программного продукта в виде модулей для уже имеющейся у заказчика информационной системы "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3". Данный вывод подтверждается, в том числе пояснениями представителей заказчика.

В соответствии с документацией о закупке при разработке технического задания использовались требования ГОСТ 34.602-89 "Техническое задание на создание автоматизированной системы" (далее - ГОСТ 34.602-89).

Согласно пункту 2.1. ГОСТа 34.602-89 техническое задание на создание, развитие или модернизацию автоматизированной системы содержит следующие разделы, которые могут быть разделены на подразделы:

1) общие сведения;

2) назначение и цели создания (развития) системы;

3) характеристика объектов автоматизации;

4) требования к системе;

5) состав и содержание работ по созданию системы;

6) порядок контроля и приемки системы;

7)требования к составу и содержанию работ по подготовке объекта автоматизации к вводу системы в действие;

8) требования к документированию;

9) источники разработки.

В разработанном заказчиком техническом задании содержится 3 раздела: общие сведения; назначение и цели перехода из информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры Бюджетного учреждения 8.3"; требования к информационной системе "1С". При этом такие разделы как: состав и содержание работ по созданию системы, источники разработки и другое в техническом задании отсутствуют.

Кроме того, имеющиеся разделы в техническом задании также в не полной мере соответствуют положениям ГОСТа 34.602-89. Так, например, согласно пункту 2.3 ГОСТа 34.602-89 в разделе "Общие сведения" указываются:

1) полное наименование системы и ее условное обозначение;

2) шифр темы или шифр (номер) договора;

3) наименование предприятий (объединений) разработчика и заказчика (пользователя) системы и их реквизиты;

4) перечень документов, на основании которых создается система, кем и когда утверждены эти документы;

5) плановые сроки начала и окончания работы по созданию системы;

6) сведения об источниках и порядке финансирования работ;

7) порядок оформления и предъявления заказчику результатов работ по созданию системы (ее частей), по изготовлению и наладке отдельных средств (технических, программных, информационных) и программно-технических (программно-методических) комплексов системы.

Вместе с тем, раздел 1 технического задания, например, не содержит перечень документов, на основании которых создаются модули, кем и когда утверждены эти документы; порядок оформления и предъявления заказчику результатов работ по созданию частей системы, по изготовлению и наладке отдельных средств (технических, программных, информационных) и программно-технических (программно-методических) комплексов системы и др.

Кроме того, согласно пункту 1.1. раздела 1 технического задания оказание услуг включают в себя:

- Разработка частного технического проекта, включающего отчет об обследовании и частное техническое задание, созданное на основе обследования документационных потоков заказчика;

- Сверка основных идентификаторов по каждому человеку из двух существующих баз;

- Устранение недочетов в существующих базах данных в "Парусе", для осуществления корректного переноса данных из ИС "Парус" в ИС "1С";

- Перенос данных сотрудников в "1С: зарплата и кадры бюджетного учреждения 8.3";

- Доработка и настройка программы 1С, создание шаблонов (реестр сотрудников организации, 1-МС, 2-МС, 4-ПН, 14-МО);

- Внедрение Системы и разработка документации (руководства пользователя и администратора);

- Работа в тестовом режиме;

- Ввод в промышленную эксплуатацию.

При этом требования к отчету об обследовании и частному техническому заданию документация о закупке не устанавливает; отсутствует перечень недочетов в существующей базе данных "Парус", требования к руководству пользователя и администратора, а также отсутствует объем необходимых к выполнению услуг по вводу системы в промышленную эксплуатацию.

Раздел 2 технического задания 2 (назначение и цели перехода из ИС "Парус" к ИС "1с: зарплата и кадры в бюджетном учреждении 8.3") также в полной мере не отражает потребность заказчика.

Так, например, в пункте 2.1 раздела 2 технического задания указано, что информационная система должна своевременно (за какой-то заранее определенный срок) напоминать о таких событиях, как: повышение классного чина, отпуск, аттестация и т.д. При этом исчерпывающий перечень таких событий, а также требования заказчика к сроку напоминания техническое задание не содержит. Также информационная система должна позволять делать выборку по определенным параметрам (пол, возраст, отдел, должность и прочее). Однако исчерпывающий перечень параметров в техническом задании отсутствует. Кроме того, согласно пункту 2.1 раздела 2 технического задания информационная система должна позволять делать все необходимые отчеты, расчеты и начисления. Вместе с тем, данная формулировка не позволяет сделать вывод какие именно отчеты, расчеты, начисления должна позволять делать информационная система. Отсутствие данной информации не позволяет сделать вывод о потребности заказчика и однозначно определить функционал системы.

В пункте 2.2 раздела 2 технического задания заказчиком изложены цели оказания услуг. Так, например, одной из целей является экономия временим сотрудников и денежных затрат на составление ежеквартальных и годовых отчет. Однако информации каким образом данная цель должна быть реализована в ходе оказания услуг техническое задание не содержит. Кроме того, без наличия информации о времени и денежных затратах, которые тратят сотрудники на составление ежеквартальных и годовых отчетов при работе в программе "Парус", определить принципы реализации данной цели не представляется возможным. Аналогичным образом обстоит ситуация и с иными поставленными целями (сокращение времени отклика информационной системы на действие пользователя, устранение избыточности базы данных и др.).

Кроме того, в документации о закупке отсутствует информация о количестве пользователей, для которых необходимо осуществить переход из информационной системы "Парус" к информационной системе "1С: Зарплата и кадры в бюджетном учреждении 8.3".

Таким образом, учитывая изложенное, Комиссия приходит к выводу, что при составлении технического задания заказчиком нарушены положения пункта 1 части 1, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе, поскольку положения документации о закупке не позволяют определить требования заказчика к результату услуг.

Относительно довода заявителя об отсутствии в документации о закупке проекта лицензионного договора, а также избыточности требования о передаче исключительных прав на создаваемые в рамках контракта модули информационной системы для неограниченного числе пользователей, Комиссия отмечает следующее.

Как отмечалось ранее, в рамках рассматриваемой закупки заказчику необходима передача исключительных прав на создаваемые в рамках контракта модули информационной системы для неограниченного числа пользователей.

На заседание Комиссии представители заказчика пояснили, что требование о передаче исключительных прав на разработанные в ходе оказания услуг модули для неограниченного числа пользователей обусловлено изменяемым, возрастающим количеством пользователей информационной системы в рамках действующих ограничений лицензирования продукции 1С.

Отсутствие в документации о закупке проекта лицензионного договора также не нарушает положения действующего законодательства Российской Федерации, поскольку проект муниципального контракт включает в себя, в том числе элементы лицензионного договора. При этом заявителем не представлено доказательств, что заключение муниципального контракта в рассматриваемом случае недостаточно и приведет к нарушению требований законодательства Российской Федерации.

2. В силу пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Требования ко второй части заявки указаны в пункте 13 части 1 информационной карты. Согласно данному положению документации о закупке вторая часть заявки должна содержать декларации об обладании участником закупки исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты.

При этом данный пункт содержит в скобках пояснения, согласно которым он применяется к участникам закупки, только если в муниципальном контракте (договоре), являющимся приложением к настоящей документации и (или) техническом задании (спецификации) предусмотрено приобретение заказчиком прав на результаты интеллектуальной деятельности за исключением случаев заключения контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма.

Вместе с тем, отсутствие четких и однозначных требований заказчика относительно сведений, которые должны содержаться в составе заявки, не позволит участнику закупки надлежащим образом оформить заявку и принять участие в закупке, а аукционной комиссии оценить данные заявки на соответствие их требованиям документации о закупке.

Таким образом, заказчиком нарушены требования пункта 2 части 1 статьи 64, пункта 1 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе в части отсутствия установленных с учетом объекта закупки требований к составу первой части заявки.

Исходя из материалов внеплановой проверки, информации, представленной ООО "ПАРУС-Челябинск", Управлением Муниципального заказа Администрации города Челябинска, Администрацией города Челябинска руководствуясь частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе,

РЕШИЛА:

1. Признать в действиях в действиях Администрации города Челябинска нарушение пунктов 1, 2 части 1 статьи 64, пункта 1 части 3 статьи 66, пункта 1 части 1, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе.

3. Выдать заказчику, оператору электронной площадке, уполномоченному органу, аукционной комиссии обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

4. Передать материалы дела должностному лицу для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии В.А. Ливончик

Члены комиссии Д.Ф. Гареева

Д.А. Воронкова