Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20 июля 2015 г. N 1301/03 (ключевые темы: проектная документация - участники закупок - заявка на участие в аукционе - документация об аукционе - технические условия)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20 июля 2015 г. N 1301/03

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области по контролю соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок (далее - Комиссия Ростовского УФАС России) в составе:

Председатель комиссии: М.А. Благодарев

Члены комиссии: Т.С. Акопян,

Ю.В. Моргунова,

рассмотрев жалобу ООО "Мир" на действия Заказчика при проведении электронного аукциона N 0358300440315000004 "Реконструкция здания Орловского РДК по ул. Пионерской, 51, в пос. Орловский Орловского района Ростовской области" (далее - аукцион), проведя внеплановую проверку указанного аукциона, в присутствии представителя Заказчика - Бондаренко Н.А. (доверенность от 16.07.2015); в отсутствие представителя привлеченного лица, заявителя,

УСТАНОВИЛА:

14.07.2015 в Ростовское УФАС России поступила жалоба Заявителя.

В своей жалобе, Заявитель оспаривает незаконные, по его мнению, действия Заказчика, выразившиеся в неразмещении проектной документации на официальном сайте в сети "Интернет".

Заказчиком представлено возражение на жалобу, в котором он не согласился с доводами жалобы. В обоснование правомерности своих действий Заказчик сообщил, что проектная документация размещена в полном объеме на официальном сайте в формате архивного документа.

В ходе заседания Заказчик поддержал доводы, изложенные в возражении.

В соответствии с ч.3 ст.99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), п.3.31 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Регламент), при рассмотрении жалобы по существу проведена внеплановая проверка аукциона.

24.06.2015 на официальном сайте в сети "Интернет" опубликовано извещение о проведении аукциона и документация об электронном аукционе, 25.06.2015, 01.07.2015, 09.07.2015 в указанную документацию внесены изменения. Срок окончания подачи заявок - 25.07.2015. Начальная (максимальная) цена контракта составляет 19 857 280 рублей. Документация об электронном аукционе утверждена заказчиком.

В соответствии с п.1 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе аукционная документация должна содержать, в том числе, наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со ст.33 настоящего закона. Частью 1 ст.33 Закона о контрактной системе предусмотрено, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки. Применительно к работам по реконструкции объекта капитального строительства, указанные сведения содержатся в проектной документации.

Заказчиком в составе аукционной документации размещена проектная документация в сжатом, с использованием программы - архиватора, формате. При рассмотрении жалобы Ростовским УФАС России проверена возможность ознакомления с документацией об аукционе в полном объеме. При проверке использован стандартный алгоритм работы с заархивированными файлами, а именно: скачивание архивных файлов в полном объеме, распаковывание загруженных архивов с использованием программы-архиватора. Ограничения возможности ознакомления с файлами, в ходе данной проверки, не обнаружены; указанные файлы содержат листы проектной документации.

Таким образом, фактическими обстоятельствами дела опровергаются доводы заявителя жалобы о неразмещении проектной документации на официальном сайте в сети "Интернет".

Вместе с тем в ходе внеплановой проверки установлено следующее.

Согласно п.1 ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе не допускается включение в документацию о закупке требований к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Также, п.1 ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе установлено, при описании объекта закупки заказчик должен руководствоваться, в том числе, следующими правилами:

- описание объекта закупки должно носить объективный характер;

- при составлении описания объекта закупки, если это возможно, должны использоваться стандартные показатели, требования, касающиеся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленные в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством о техническом регулировании.

Данные правила предполагают описание объекта закупки путем указания тех требований к товарам, которые изложены в стандартах на данный товар. Кроме того, такие требования должны носить объективный характер. Одновременно установлен запрет требования информации, обязанность представления которой ведет к ограничению количества участников.

В соответствии с ч.2 ст.33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Согласно п.3 ч.3 ст.66 Закона о контрактной системе при заключении контракта на выполнение работы, для выполнения которой используется товар, заявка на участие в аукционе, помимо прочего, должна содержать конкретные показатели используемого товара, соответствующие значениям, установленным документацией о таком аукционе.

Из совокупного анализа приведенных норм следует, что устанавливая в документации о закупке требования к товарам, используемым при выполнении работ (минимальные значения, максимальные значения, значения, которые не могут изменяться, подлежащие конкретизации), заказчик, тем самым, определяет перечень сведений о товаре, которые должны быть указаны в составе заявке на участие в аукционе, иными словами - содержание заявки.

Часть 6 статьи 66 Закона о контрактной системе устанавливает запрет на требования от участников закупки документов и сведений, непредусмотренных ч.ч. 3,5 ст.66 Закона о контрактной системе.

Пункт 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе также предусматривает запрет на установление требований к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников.

Данные требования направлены на достижение целей законодательства о контрактной системе, а именно: повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, а также соблюдение принципов на которых основывается контрактная система (открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок).

Следовательно, требования документации об аукционе к товарам, используемым при выполнении работ, с учетом целей и принципов контрактной системы, должны носить объективный характер, быть направленными на обеспечение обоснованной потребности заказчика, не выходить за рамки стандартных требований для таких товаров, не допускать ограничения круга участников закупки, в том числе по причине невозможности подтверждения их соответствия.

Применительно к товарам, используемым при выполнении работ, соблюдением правил описания объекта закупки является установление требований к товарам в соответствии с государственными стандартами, распространяющимися на данные товары.

Вместе с тем, устанавливая требования к материалам из которых изготавливается товар, используемый при выполнении работ, заказчик нарушает правила описания объекта закупки, запрашивает сведения, непредусмотренные ст.66 Закона о контрактной системе, создает преимущества производителям таких товаров.

Требования к товарам, подлежащие конкретизации участниками, содержатся в разработанной, по собственной инициативе, заказчиком Таблице N 1 Раздела II "Наименование и описание объекта закупки. Техническая часть" (далее - Таблица N 1).

Содержание требований к товарам, перечисленных в таблице N 1, позволяет сделать вывод о нарушении заказчиком правил описания объекта закупки, в части их соответствия стандартам, объективного характера, исключения ограничения количества участников закупки.

Так, например, Таблица N 1 содержит требования к Блоку бетонному ФБС 24.4.6-т: класс бетона по прочности, использование при его изготовлении тяжелого бетона по ГОСТ 26633, форма и размер блока. Указанные требования действительно предусмотрены распространяющимся на данный товар (блок бетонный) "ГОСТ 13579-78*. Блоки бетонные для стен подвалов. Технические условия". Вместе с тем, одновременно с требованиями к блоку бетонному заказчик предъявляет требования к материалам, которые используются при его изготовлении, а именно: крупным (щебню, гравию) и мелким заполнителям (природный песок или песок отсевов дробления) для бетона, цемента (клинкер, гипсовый камень). Указанные требования сопровождены подробными характеристиками каждого из материалов. При этом, ГОСТ 13579-78 не предъявляет подобных, указанным в документации, требований к данным материалам. Таким образом, такие характеристики используемых материалов, не характеризуют блок бетонный, подлежащий использованию при выполнении работ. Следовательно, требование таких сведений не предусмотрено ст.66 Закона о контрактной системе.

Кроме того, такие требования, ограничивают круг участников закупки в связи со следующим:

Закон о контрактной системе, в части требований, предъявляемых при проведении электронных аукционов, не возлагает на их участников обязанность являться производителями тех материалов, которые используются при выполнении работ. Следовательно, участник закупки вправе приобрести такие товары у хозяйствующих субъектов, которые в свою очередь могут являться как их производителями, так и перепродавцами.

Согласно п.2 ст.456 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено договором купли-продажи, продавец обязан одновременно с передачей вещи передать покупателю ее принадлежности, а также относящиеся к ней документы (технический паспорт, сертификат качества, инструкцию по эксплуатации и т.п.), предусмотренные законом, иными правовыми актами или договором.

Согласно п.5.7 ГОСТ 13579-78 требования к документу о качестве блоков, поставляемых потребителю, установлены по ГОСТ 13015.3-81. В настоящее время, в соответствии с Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2012 г. N 2072-ст, ГОСТ 13015.3-81 заменен на ГОСТ 13015-2012. Указанный стандарт устанавливает основные характеристики изделий, общие технические требования к ним, общие правила приемки, маркировки, транспортирования и хранения. Согласно п.6.8 ГОСТ 13015-2012 каждая поставляемая партия изделий должна сопровождаться документом о качестве. П.6.9 названного ГОСТа установлено, что в документе о качестве должны быть указаны: наименование и адрес предприятия-изготовителя; номер и дата выдачи документа; наименования и марки изделий; номер партии или изделия (при поштучной поставке); число изделий каждой марки;- дата изготовления изделий; проектный класс бетона по прочности и требуемая прочность бетона в проектном возрасте; отпускная и (или) передаточная прочность бетона (нормируемая, требуемая, фактическая); обозначение стандарта, технических условий или рабочей документации на изделие.

Кроме перечисленных в документе о качестве должны быть указаны дополнительные данные, предусмотренные в стандарте, технических условиях или рабочей документации в зависимости от назначения изделий, а также номер сертификата соответствия (при его наличии). Таким образом, приведенные положения позволяют сделать вывод, о том, что сопроводительные документы на такой товар как "Блок бетонный" не содержат информацию о характеристиках материалов, использованных при его изготовлении.

Аналогичные требования документации об аукционе установлены относительно следующих товаров: горячекатаная арматурная сталь, блоки бетонные иных размеров, раствор готовый кладочный цементный, асфальтобетонная смесь, гвозди строительные, лотки ЛК 300.150.60-1 и т.д.

Лицо, не являющееся изготовителем указанных товаров, ограничено в возможности получить данные сведения и как следствие сообщить их в своей заявке.

При этом, неуказание в заявке каких-либо сведений о товаре, в отношении, которых заказчиком установлены требуемые к заполнению значения, влечет безусловное отклонение такой заявки аукционной комиссией, что лишает участника закупки возможности принять участие в таком аукционе. Также требование об указании сведений о материалах, используемых при изготовлении товара, вынуждает участника заранее, на стадии подачи заявки, определить вещества, которые будут использованы производителем необходимого товара. Закон не возлагает на участников закупки обязанность приобретать товары, необходимые при выполнении работ, до подачи заявки на участие в аукционе. Подавая заявку на участие в аукционе, потенциальный участник вынужден сформировать свое предложение таким образом, чтобы оно отвечало всем требованиям и условия документации об аукционе. Таким образом, предлагая характеристики, определяемые в процессе производства, участник берет на себя риск несоблюдения данных характеристик производителем, использующим материалы с иными характеристиками, но также производящего конечный продукт в соответствии с соответствующими стандартами.

В ходе заседания комиссии Ростовского УФАС России, в обоснование правомерности изложенного подхода к описанию объекта закупки представитель Заказчика сослался на отсутствие прямого запрета совершения подобных действий.

Данный довод отклонен Комиссией Ростовского УФАС России, как на основании вышеизложенного, так и по следующей причине.

Действительно, Заказчику предоставлено право самостоятельно формировать свою потребность относительно объекта закупки. Вместе с тем, реализация данного права не должна противоречить целям и принципам законодательства о контрактной системе, противоречить положениям отдельных норм Закона о контрактной системе, а именно: ч.2 ст.8, запрещающей совершение заказчиками действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению количества участников закупки, ч.1 ст.64, устанавливающей допустимость требований к содержанию заявок, и необходимость соблюдения правил описания объекта закупки.

Необоснованность данных требований, кроме пояснений заказчика, подтверждается содержанием стандартов, распространяющихся на товары, подлежащие использованию. Также из содержания документации следует, что заказчик допускает использование любых материалов при изготовлении указанных товаров, при этом возлагая на участника лишь обязанность, изложить характеристики таких материалов. То есть для заказчика не имеют значения характеристики материалов, использованных при изготовлении товара.

Следует отметить, что в соответствии с п. 3.3.2 проекта контракта, являющегося частью документации об аукционе, подрядчик не вправе предоставлять и хранить на территории строительной площадки материалы без наличия на них документов, подтверждающих их качество и соответствие рабочей документации. С учетом пояснений представителя заказчика, представленных в ходе заседания комиссии Ростовского УФАС России, приложением N 5 к контракту, требованием ч.2 ст.70 Закона о контрактной системе, предусматривающей, что информация о товаре, указанная в заявке участника включается в проект контракта при его заключении, характеристики товаров, указанные в заявке участника аукциона, включаются в состав рабочей документации. Следовательно, для использования какого-либо товара при выполнении работ подрядчик обязан подтвердить документально его соответствие сведениям ранее указанным в заявке на участие в аукционе. Учитывая, что часть сведений, подлежащих указанию в заявке, касающаяся материалов, из которых изготавливается товар, не указывается в документах о качестве товар, данное требование приведет к отказу лиц, добросовестно планирующих исполнять условия контракта, к отказу от намерений участвовать в аукционе на право заключения такого контракта. Кроме того, такое требование предоставляет заказчику неограниченные возможности отказа в принятии работ с использованием товаров, в отношении которых не подтверждено соответствие материалов, используемых при их изготовлении, сведениям заявки на участие в аукционе.

Исходя из изложенного, Комиссия Ростовского УФАС России пришла к выводу, что действия заказчика, связанные с установлением требований к материалам, используемым в процессе изготовления товара, подлежащего применению при выполнении работ, имеющих своим последствием определение требований к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников, в части необходимости описания характеристик таких материалов, которые ограничивают круг участников, нарушают ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе.

Кроме того, Заказчиком допущены нарушения при составлении инструкции по заполнении заявок, выразившиеся в следующем.

В соответствии с п.2 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе документация должна содержать требования к содержанию заявки и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Одновременно следует учитывать обозначенные ранее по тексту цели и принципы законодательства о контрактной системе.

В п.15 Раздела I Документации об аукционе содержится инструкция по заполнению заявок. В соответствии с указанной инструкцией определено, что в случае использования знака "/" - знак соответствует значению разделительного союза "или", по данным значениям участнику необходимо сделать конкретное предложение. Данное условие расположено в абзаце, содержащем описание порядка применения союзов. Далее, через два листа документации, в абзаце, определяющем порядок описания взаимосвязанных характеристик, порядок выбора одной из перечисленных характеристик, содержится указание, что знак "\" следует читать, как "и". Таким образом, двум зрительно похожим символам Заказчик придает противоположные значения, описывая данные правила в различных абзацах текста, при отсутствии какой-либо логики изложения.

Единственным доводом, который привел Заказчик в обоснование правомерности такого подхода к составлению инструкции, также является отсутствие прямого запрета на совершение таких действий. При этом заказчик не пояснил объективную необходимость замены союзов, которые однозначно воспринимаются при их использовании, на различные при том зрительно похожие символы. Следует отметить, что значение присвоенное заказчиком символу "\" не является общепринятым. При составлении таблицы N 1, заказчиком использован как символ "/", так и символ "\". В частности при описании класса песка, используемого при изготовлении различных товаров, в подавляющем большинстве случаев, при описании песка, используемого для приготовления бетонов, заказчик использует символ "/", союз "или": "песок природный для строительных работ I/II классов"; "песок может быть классов I или II", что согласно инструкции означает необходимость использования песка 1-го или 2-го класса. При этом в единичных случаях, заказчик при описании классов песка, используемого для приготовления раствора готового кладочного цементного, использует символ "\". Использование данных обозначений не обусловлено требованиями стандартов, распространяющихся на "Бетон" (ГОСТ 26633-2012. Межгосударственный стандарт. Бетоны тяжелые и мелкозернистые. Технические условия), на "Раствор готовый кладочный цементный" (ГОСТ 28013-98. Растворы строительные. Общие технические условия). Следует отметить, что данные стандарты не предъявляют требований к использованию того или иного класса песка при изготовлении соответствующих товаров. Исходя из содержания документация, для заказчика также не имеет значение применение участником того или иного класса песка. Основная значимость придается способности участника закупки правильно расшифровать значения всех символов и обозначений, приведенных в документации, а не достижению результата - предложению о выполнении работ в соответствии с проектной документацией.

Учитывая, объем Таблицы N 1 более 120 листов машинописного текста, зрительную похожесть обозначений, при их противоположном значении, хаотичность их описания в инструкции, указанные необоснованные требования, не влияющие на качество конечного результата, могут ввести участников закупки в заблуждение при заполнении заявки на участие в аукционе, что приведет к отклонению заявок таких участников, и ограничит их количество.

Также в п.15 Раздела 1 Документации об аукционе содержится следующее указание: "В случае указания в документации об аукционе диапазона значений показателей, участнику в своей заявке необходимо указывать только одно конкретное значение показателя из требуемых заказчиком, за исключением случаев, когда в соответствии с муниципальными стандартами установлено, что данный показатель не может быть конкретизирован (например, фракция щебня 20-40)_".

Вместе с тем, в соответствии со ст.13 Федерального закона N 184-ФЗ от 27.12.2002 "О техническом регулировании" в системе стандартизации Российской Федерации отсутствуют муниципальные стандарты.

Использование в инструкции по заполнению заявки ссылки на несуществующие стандарты, может ввести участников закупки в заблуждение относительно возможности указания диапазонных значений или отсутствия такой возможности.

Таким образом, разработанная заказчиком инструкция по заполнению заявок, при отсутствии со стороны Заказчика обоснования необходимости ее изложения именно в таком виде, направлена не на достижение ее основной цели - разъяснения порядка заполнения заявки, а на ограничение количества участников закупки, что в свою очередь нарушает п.2 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе.

Заказчиком, при утверждении документации об аукционе, нарушены правила описания объекта закупки, в части его объективности.

Согласно п.5 Раздела 1 документации об аукционе наименование и описание объекта закупки указаны в разделе II настоящей документации об аукционе "Наименование и описание объекта закупки" (Техническая часть). В соответствии с разделом II документации об аукционе работы должны быть выполнены в соответствии с проектно-сметной документацией, которая является неотъемлемой частью данного раздела. Кроме того, п.1.2 проекта контракта установлено, что работы по договору выполняются в соответствии с проектной документацией (в т.ч. локальная смета), сводным сметным расчетом. Пунктом 3.1.1. проекта контракта предусмотрена обязанность подрядчика выполнить работы в строгом соответствии с условиями договора, проектной документацией (в т.ч. локальная смета), сводным сметным расчетом.

Вместе с тем, проектная документация и входящие в ее состав локальные сметы содержат разночтения относительно объема выполняемых работ.

Том 5.7-ИОС7, содержит листы 1-3 раздела 47/11-1-ТХ С, которыми предусматривается комплектация объекта следующими товарами: шкафы, стулья, пианино, вешалка, трюмо, электрочайник и т.д.

Том 9.3 ИТСО содержит раздел 20-2011-ИТСО, предполагающий монтаж пожарной сигнализации на объекте.

При этом, в сводном сметном расчете в соответствующих строках отсутствует информация о стоимости данных работ. Локальные сметные расчеты на данные работы в состав документации не включены. При этом общая сметная стоимость, указанная в сводном сметном расчете совпадает с начальной максимальной ценой контракта.

Представитель заказчика объяснил отсутствие локальных сметных расчетов, информации в сводном сметном расчете, отсутствием необходимости в выполнении данных видов работ и поставки товаров. Вместе в документации об аукционе информации о необходимости выполнения только части работ из указанных в проектной документации не содержится, напротив, из процитированных ранее по тексту пунктов контракта следует, что требования проектной документации должны быть выполнены в полном объеме.

Нарушением правил описания объекта закупки является установление Заказчиком в Таблице N 1 требований к длине горячекатаной круглой стали, которая может быть от 6 до 12 метров, при этом участник должен указать ее точное (одно) значение. Необъективность данных требований подтверждается содержанием проектной документации (нп. Том 4.1 КР1), где предусмотрены различные длины данного товара, в зависимости от их применения, п.3.3.2 проекта контракта, о недопустимости складирования и использования товаров, не соответствующих рабочей документации.

Таким образом, описание объекта закупки является необъективным, носит противоречивый характер, относительно определения предмета закупки, и как следствие нарушает ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе. Утверждение документации, содержащей указанное описание объекта закупки нарушает ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе.

На основании вышеизложенного, в соответствии со ст.99, 106 Закона о контрактной системе, Постановлением Правительства РФ N 728 от 26.08.2013, Комиссия Ростовского УФАС России,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "Мир" необоснованной.

2. Признать Заказчика нарушившим ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Заказчику предписание об аннулировании аукциона.

4. Рассмотреть вопрос о привлечении виновного должностного лица заказчика к административной ответственности.

Председатель Комиссии	М.А. Благодарев
Члены Комиссии:	Т.С. Акопян
	Ю.В. Моргунова

В соответствии с ч.9 ст.106 Закона о контрактной системе, решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия.