Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 30 марта 2015 г. N 531/03 (ключевые темы: участники закупок - конкурсная документация - критерии оценки - заявка на участие в открытом конкурсе - открытый конкурс)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 30 марта 2015 г. N 531/03

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС России) по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

Председатель Комиссии: М.А. Благодарев,

Члены Комиссии: Т.С. Акопян, В.В. Моргунов,

рассмотрев дело N531/03 о нарушении норм Федерального Закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон) при проведении открытого конкурса N 0158300060115000010 "Реконструкция одноуровневой развязки Хотунок-2 и прилегающих к ней автомобильных дорог" (далее - конкурс), в присутствии представителей Заказчика (Турбиной Р.И., Бондаренко А.А., Бондаренко Н.А.), представителя Привлеченного лица (Новиковой М.А.), в отсутствии представителя Заявителя,

УСТАНОВИЛА:

В Ростовское УФАС России поступила жалоба Заявителя на выбранный Заказчиком способ определения поставщика. По мнению Заявителя, в состав строительных работ, являющихся предметом контракта, входит реконструкция искусственного дорожного сооружения, что с учетом начальной (максимальной) цены контракта 55 108 960,00 рублей, обуславливает необходимость проведения Заказчиком конкурса с ограниченным участием.

Заказчик в возражении отрицал нарушение Закона при выборе способа определения поставщика, просил признать жалобу необоснованной, поскольку стоимость работ по реконструкции искусственного дорожного сооружения составляет менее 200 000 рублей и не требует привлечения подрядчиков, имеющих уровень квалификации для выполнения работ, которые имеют техническую и (или) технологическую сложность, инновационный, высокотехнологичных или специализированный характер.

Представитель Привлеченного лица свою позицию по доводам жалобы на заседании Комиссии не изложил.

В соответствии с ч.3 ст.99 Закона, п.3.31 "Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 года N727/14 (далее - Регламент) по данной жалобе проведена внеплановая проверка порядка осуществления закупки, в результате которой установлено следующее:

Согласно извещению о проведении открытого конкурса от 28.03.2015 г. N0158300060115000010:

- установлены дата и время окончания подачи заявок - 13.04.2015 г. в 10-00;

- начальная (максимальная) цена контракта составила - 55 108 960,00 рублей.

В соответствии с частью 2 статьи 48 Закона Заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 настоящего Федерального закона.

В силу части 1, п.1 части 2 статьи 56 Закона под конкурсом с ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор.

Заказчик осуществляет закупки путем проведения конкурса с ограниченным участием в случае, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации. Перечень случаев и (или) порядок отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 04.02.2015 года N 99 (далее - Постановление N99) установлены случаи отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.

Согласно п.5 приложения N2 Постановления N99 закупку работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд - превышает 50 млн. рублей, Заказчик обязан проводить конкурсом с ограниченным участием.

В состав строительных работ, являющихся предметом контракта, входит "устройство круглой ж.б. трубы отв. 0,75 м", что, по мнению Заявителя, является искусственным дорожным сооружением и обуславливает необходимость проведения Заказчиком конкурса с ограниченным участием для выполнения реконструкции одноуровневой развязки Хотунок-2 и прилегающих к ней автомобильных дорог.

Внеплановой проверкой установлено, что Заказчиком закупаются строительные работы по реконструкции автомобильных дорог (а не строительные работы по реконструкции искусственных дорожных сооружений), что исключает обязанность Заказчика закупать данные работы конкурсом с ограниченным участием, в том числе, в силу требований п.5 приложения N2 Постановления N99.

Таким образом, довод жалобы Заявителя следует признать необоснованным.

Согласно ч.9 ст.32 Закона не допускается использование заказчиком не предусмотренных настоящей статьей критериев или их величин значимости, установленных частью 6 настоящей статьи и в соответствии с частью 8 настоящей статьи, за исключением случая, предусмотренного частью 2 настоящей статьи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 года N1085 утверждены правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Правила).

Согласно п.11 Правил для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Значимость критериев оценки должна устанавливаться в зависимости от закупаемых товаров, работ, услуг в соответствии с предельными величинами значимости критериев оценки согласно приложению.

В п.41 Информационной карты конкурса Заказчик установил критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев:

оценка заявок осуществляется комиссией по критериям, представленным в таблице:

N п/п	Наименование критерия оценки	Значимость критерия оценки	Коэффициент значимости критерия оценки
1	Цена контракта	60%	0,6
2	Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки	20%	0,2
3	Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации	20%	0,2
Совокупная значимость критериев		100%	1

В силу п.25 Правил оценки заявок, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 года N1085, показателями нестоимостного критерия оценки "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок" в том числе могут быть:

а) качество товаров (качество работ, качество услуг);

б) функциональные, потребительские свойства товара;

в) соответствие экологическим нормам.

Согласно п.29 Правил оценки заявок для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки Заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя.

В п.42 Информационной карты конкурса Заказчик установил, в том числе, следующее: "оценка заявок по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки"

В целях оценки и сопоставления предложений участников закупки, по данному критерию устанавливается единственный показатель - "качество работ".

Максимальное количество баллов по показателю - 100 баллов;

Минимальное количество баллов по показателю - 0 баллов;

В рамках показателя "качество работ" оценивается предложение участника закупки в отношении выполняемых работ, а именно: предложение, содержащее детализированное описание мероприятий по контролю качества работ в ходе их выполнения с привязкой к объекту закупки.

Количество баллов, присваиваемых заявке (предложению) по показателю "качество работ", определяется как среднее арифметическое оценок (в баллах) всех членов комиссии по закупкам, присуждаемых заявке (предложению) на основе представленной информации в заявке на участие в конкурсе. Наибольший балл присваивается заявке, соответствующей лучшим условиям исполнения контракта.

Для расчета рейтинга, присуждаемого предложению участника закупки, заявка которого оценивается, по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки", количество баллов, присуждаемых предложению участника закупки, заявка которого оценивается, умножается на соответствующий указанному критерию коэффициент значимости:

Rci = НЦБqi * 0,2;

где:

Rci- рейтинг i-ой заявки по критерию оценки "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки".

НЦБqi- количество баллов, присуждаемых i-ой заявке по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки".

Из рассматриваемой конкурсной документации усматривается отсутствие конкретного соотношения степени детализации и присваиваемых баллов, что не позволяет выявить лучшее условие выполнения контракта по критерию "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" и определить наиболее достойное предложение участника закупки. Из показателей критерия и предельных величин его значимости, установленных Заказчиком в документации, участникам закупки невозможно понять до какой степени им нужно максимально детализировано и содержательно изложить предложение, содержащее описание мероприятий по контролю качества работ в ходе их выполнения с привязкой к объекту закупки.

Изложенный Заказчиком в Информационной карте конкурса порядок оценки по критерию "качество работ" не предусматривает объективной зависимости между сведениями, указанными участниками в заявках и количеством присваиваемых им балов.

В соответствии с п.9 ч.1 ст.50 Закона конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с настоящим Федеральным законом;

Согласно ч.7 ст.53 Закона на основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта. Заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта, присваивается первый номер. В случае, если в нескольких заявках на участие в конкурсе содержатся одинаковые условия исполнения контракта, меньший порядковый номер присваивается заявке на участие в конкурсе, которая поступила ранее других заявок на участие в конкурсе, содержащих такие же условия.

Однако порядок оценки по нестоимостному критерию, описанный Заказчиком в документации, не позволяет конкурсной комиссии выявить лучшее предложение участника об исполнении контракта, поскольку отсутствует установленная Заказчиком пропорциональная или иная объективная зависимость (шкала оценки и т.п.) между количеством присваиваемых балов и представляемыми участниками закупки сведениями.

Таким образом, Заказчик фактически не установил в отношении критерия оценки "качество работ" в документации о закупке значимость каждого показателя, в соответствии с которой будет производиться оценка количества баллов, присуждаемых по таким показателям, также Заказчик фактически не установил количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки, что является нарушением п.29 Правил оценки заявок, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 года N1085.

Следовательно, Заказчик нарушил ч.9 ст.32 Закона.

Аналогичная правовая позиция содержится в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2015 года N 13АП-29042/2014 по делу N А56-50860/2014.

Согласно п.1 ч.1 ст.50 Закона конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с ч.1 ст.33 Закона Заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться в т.ч. следующими правилами:

1) описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости);

2) использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии.

В соответствии с ч.2 ст.33 Закона документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям.

Объектом настоящего конкурса являются работы по реконструкции одноуровневой развязки Хотунок-2 и прилегающих к ней автомобильных дорог.

Пунктом 4 части 1 статьи 50 Закона установлено, что конкурсная документация должна содержать предусмотренные статьей 51 Закона требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса, к форме, составу заявки на участие в открытом конкурсе и инструкцию по ее заполнению, при этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников открытого конкурса или ограничение доступа к участию в открытом конкурсе.

Согласно п.2 ч.2 ст.51 Закона участник открытого конкурса подает в письменной форме заявку на участие в открытом конкурсе в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание заявки до вскрытия, или в форме электронного документа (если такая форма подачи заявки допускается конкурсной документацией). Примерная форма заявки на участие в открытом конкурсе может указываться в типовой конкурсной документации. Заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию, в том числе, предложение участника открытого конкурса в отношении объекта закупки, а в случае закупки товара также предлагаемая цена единицы товара, наименование страны происхождения товара.

Обязанность по установлению в конкурсной документации показателей, позволяющих определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги требованиям заказчика, а также значений таких показателей, предусмотрена ч.2 ст.33 Закона.

Из совокупного анализа приведенных норм следует, что формируя конкурсную документацию, заказчик определяет: перечень товаров, в отношении которых участнику закупки необходимо дать предложения; перечень показателей, в отношении которых участнику закупки необходимо указать конкретные значения.

Следовательно, определяя минимальные, максимальные значения показателей товаров, а также значения показателей товаров, которые не могут изменяться, заказчик тем самым определяет требования к содержанию заявок. При этом, Заказчик должен учитывать ранее обозначенный запрет на установление требований к содержанию заявок, ограничивающих круг участников, а также необходимость разработки инструкции, позволяющей заполнить заявку в соответствии с потребностями заказчика.

Соблюдение данных требований и запретов должно исключить возможность для субъективного восприятия требований Заказчика участниками закупки и членами конкурсной комиссии.

При этом, Заказчику, на стадии подготовки документации, при установлении требований к показателям товара и возложении на участников закупки обязанности по указанию конкретных значений таких показателей, необходимо учитывать следующее.

Отдельные значения показателей товаров представляют собой величины, которые возможно установить только применительно к имеющимся товарам, по результатам проведения испытаний.

В разделе 4 "Техническое задание" Заказчик по товарам "асфальтобетонная смесь марки I тип А" и "асфальтобетонная смесь марки II тип Б" установил, в том числе, следующие требования: Битум: марки БНД 60/90; БН 60/90. Глубина проникания иглы, 0,1 мм: при 25 °С: 61 - 90; 60 - 90. Глубина проникания иглы, 0,1 мм: при 0°С, не менее 10.

В конкурсную документацию (раздел 6) Заказчик включил Инструкцию по заполнению заявки на участие в конкурсе, образцы (примерные формы) оформления заявок. В соответствии с указанной инструкцией участник закупки, при заполнении заявки на участие в конкурсе, должен указать "конкретные показатели", без указания слов "не менее".

Анализируя названные положения конкурсной документации, Комиссия Ростовского УФАС России пришла к выводу о том, что Заказчик потребовал от участников закупки указания конкретного значения показателя "глубина проникания иглы", без слов "не менее".

В соответствии с "ГОСТ 9128-2013. Межгосударственный стандарт. Смеси асфальтобетонные, полимерасфальтобетонные, асфальтобетон, полимерасфальтобетон для автомобильных дорог и аэродромов. Технические условия" (введен в действие Приказом Росстандарта от 17.12.2013 N 2309-ст) глубину проникания иглы определяют по ГОСТ 11501-78.

Согласно "ГОСТ 11501-78. Межгосударственный стандарт. Битумы нефтяные. Метод определения глубины проникания иглы" (утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 06.09.1978 N 2457) глубина проникания иглы определяется по результатам испытаний.

Таким образом, применительно к приведенному товару конкретное значение показателя "глубина проникания иглы" возможно указать только по результатам испытания готовой продукции.

Следовательно, исполнить требования Закона в части указания конкретных значений применительно к данному показателю способен только участник, имеющий данный товар в наличии.

Вместе с тем, Закон не возлагает на участников закупки обязанности по приобретению товара, используемого при выполнении работ, на стадии подачи заявок на участие в конкурсе.

Таким образом, данное требование необоснованно ограничивает участие в конкурсе лиц, не имеющих в наличии товар, требования к которому установил Заказчик, а планирующих закупить такой товар в случае заключения контракта на выполнение работ.

Исследовав и оценив указанные обстоятельства, Комиссия Ростовского УФАС России пришла к выводу, что установив требование к показателю "глубина проникания иглы", возложив на участника обязанность представить в заявке конкретное значение такого показателя, заказчик ограничил круг участников хозяйствующими субъектами, имеющими данный товар в наличии, чем нарушил ч.1 ст.50 Закона.

Кроме того, такие требования документации создают ситуацию, при которой приоритет имеет формальное заполнение заявки, ее соответствие документации, а не достоверность сведений и (или) информации, указанной в данной заявке.

Закон является универсальным, применимым для различного рода товаров, работ, услуг, ввиду чего применение той или иной нормы данного Закона должно осуществляться с учетом обычаев делового оборота, требований разумности, добросовестности, общих начал и смысла гражданского законодательства.

Согласно п.3 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно.

Согласно п. 4 ст. 1 ГК РФ никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Участники закупки должны действовать добросовестно.

Установление однозначного, безальтернативного требования о необходимости указания в заявках на участие в конкурсе конкретных показателей товаров, которые в силу своей физической природы (специфики), технических документов и иного, могут быть указаны в диапазоне, в частности, на стадии подачи заявок, противоречит основам гражданского законодательства.

На основании Постановления Правительства РФ от 26.08.2013 г. N 728, в соответствии с ч.15 ст.99, ч.8 ст.106 Закона Комиссия Ростовского УФАС России,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу Заявителя необоснованной.

2. Признать Заказчика нарушившим ч.9 ст.32, ч.1 ст.50 Закона, п.29 Постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 года N1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

3. Выдать Заказчику обязательное для исполнения предписание о внесении изменений в конкурсную документацию.

4. Рассмотреть вопрос о привлечении к административной ответственности виновного должностного лица Заказчика.

В силу ч.9 ст.106 Закона решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель комиссии М.А. Благодарев

Члены комиссии Т.С. Акопян

В.В. Моргунов