Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 20 мая 2014 г. N 253-ж/14 (ключевые темы: начальная (максимальная) цена контракта - участники закупок - запрос котировок - обеспечение исполнения контракта - дорожные работы)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 20 мая 2014 г. N 253-ж/14

Комиссия по контролю в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Комиссия) в составе:

Председателя Комиссии:	Сапрыкиной Н.В.	-	заместителя руководителя Челябинского УФАС России,
Членов Комиссии:	Новиковой Н.В.	-	специалиста 1 разряда административно кадрового отдела Челябинского УФАС России,
	Кокшаровой И.О.	-	главного специалиста-эксперта отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд Челябинского УФАС России,

рассмотрев жалобу ООО "Ново-Трейд", в присутствии: 

- представителя Управления дорожного хозяйства Администрации города Челябинска, действующего на основании доверенности от 15.05.2014,

- представителя Управления дорожного хозяйства Администрации города Челябинска, действующего на основании доверенности от 09.01.2014,

- представителя Управления муниципального заказа Администрации города Челябинска, действующего на основании доверенности N 35 от 04.10.2013,

в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом уведомленного о дате и времени рассмотрения жалобы,

У С Т А Н О В И Л А:

В Челябинское УФАС России поступила жалоба ООО "Ново-Трейд" на действия заказчика при проведении открытого аукциона в электронной форме N 0169300000114001079 на выполнение работ по содержанию и ремонту дорог города Челябинска (далее - аукцион).

Согласно представленным документам 30.04.2014 Управление муниципального заказа Администрации города Челябинска объявило о проведении аукциона.

Заказчиком выступило Управление дорожного хозяйства Администрации города Челябинска.

Начальная (максимальная) цена контракта - 500 000 000, 00 рублей.

Срок окончания подачи заявок на участие в аукционе - 16.05.2014 в 09:00.

На момент рассмотрения жалобы ООО "Ново-Трейд" контракт не заключен.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в аукционе N 1ЭР от 20.05.2014 аукцион признан несостоявшимся в виду того, что по окончании срока подачи заявок не подана ни одна заявка.

В жалобе заявителя указано, что заказчиком неправомерно объединены в один лот работы по летнему и зимнему содержанию, ямочный ремонт, ремонт тротуаров и ремонт проезжих частей, а также ремонт трамвайных путей, которые технологически и функционально не связаны между собой и с содержанием магистралей.

Кроме того, укрупнение лота требует от участника закупки внесение как обеспечения исполнения контракта и обеспечения заявки, что требует большого объема финансовых ресурсов и может привести к ограничению конкуренции.

Представители заказчика и уполномоченного органа с доводами жалобы заявителя не согласились, представили письменные пояснения и на заседании Комиссии указали следующее.

При формировании документации о закупке заказчик исходил из того, что содержание автомобильных дорог представляет собой комплекс работ, выполняемых для обеспечения безопасности дорожного движения и сохранности автомобильных дорог.

Кроме того, автомобильная дорога в соответствии с правилами дорожного движения является сложным объектом, включающим в себя совокупность элементов, в том числе магистралей, трамвайных путей, парковок и других элементов обустройства автомобильной дороги, что свидетельствует о правомерности объединения в один лот указанных работ.

Уполномоченный орган поддержал доводы заказчика и предоставил письменные пояснения.

Заслушав пояснения сторон, изучив представленные документы и материалы, руководствуясь статьей 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Комиссия пришла к следующим выводам.

1. Как следует из пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закона о защите конкуренции) при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Исходя из совокупного толкования указанных положений законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства, преследующих единые цели и задачи, следует, что запрещаются любые действия которые приводят или могут привести к ограничению (устранению, недопущению) конкуренции, как с точки зрения их фактического, так и возможного влияния на конкурентную среду при проведении торгов.

В документации о закупке в один лот объединены различные элементы автомобильной дороги, подлежащие содержанию и ремонту по всем районам города, а именно:

- 350 магистралей (площадь 9 232 453 кв.м.), относящиеся к различным категориям автомобильных дорог;

- 695 парковок (площадь 164 525 кв.м.);

- 39 объектов благоустройства (тротуары улиц, примыкающих к проезжей части) (площадь 65 495 кв.м.);

- 16 трамвайных путей (площадь 146 216 кв.м.).

При этом, указанные магистрали и прилегающие к ним элементы обустройства автомобильной дороги расположены в семи районах города Челябинска и доказательств необходимости их объединения в один лот, а также невозможности проведения торгов на ремонт и содержания дорог в зависимости от их расположения по районам, не представлено заказчиком на заседании Комиссии.

В ходе проведения антимонопольным органом внеплановой проверки установлено следующее.

Предметом закупки является оказание комплексной деятельности как по содержанию автомобильных дорог, так и по их ремонту.

Как следует из пункта 11 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах) ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги.

Тогда как из пункта 12 статьи 3 Закон об автомобильных дорогах следует, что содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно Приказу Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" (далее - Приказ) работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог дифференцированы по различным классификациям, включающим в себя отличные друг от друга виды работ, которые технологически и функционально не связаны между собой и представляют из себя отдельные виды деятельности, различные по своей специфике, методам исполнения и конечному результату.

Так, виды работ по ремонту автомобильных дорог, определены в 3 разделе Приказа, тогда как работы по содержанию автомобильных дорог содержатся в 4 разделе Приказа.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об укрупнении лота при проведении аукциона путем включения как большого количества различных объектов дорожных работ, а также работ, которые технологически не связаны между собой, что требует от потенциальных участников закупок наличия большого объема технических и финансовых ресурсов, что может привести к ограничению конкуренции в нарушение частей 1, 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Следует отметить, что согласно документации об аукционе, начальная (максимальная) цена контракта составляет 500 000 000, 00 рублей.

Документацией установлено требование обеспечения заявки на участие в Аукционе в размере 5% от начальной (максимальной) цены контракта, что составляет 25 000 000, 00 рублей, и требование обеспечения исполнения контракта в размере 30% от начальной (максимальной) цены контракта, что составляет 150 000 000, 00 рублей.

Вместе с тем, целями осуществления закупки путем проведения торгов является обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в закупках товаров (работ, услуг) и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, обеспечения гласности и прозрачности таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в указанной сфере размещения заказов.

Подобное формирование лота могло послужить причиной, по которой аукцион признан несостоявшимся.

Следует отметить, что аналогичные торги на право заключения контракта на ремонт и содержание дорог, проведенные заказчиком на период с 01.01.2014 по 30.04. 2014 (N изв. N 0169300000113006270) также признаны несостоявшимися, что фактически отражает отсутствие конкурентной среды при размещении закупок на выполнение указанного вида дорожных работ.

2. Как следует из пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о размещении заказов документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги потребностям заказчика. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно требований к поставляемым товарам, что в свою очередь позволит участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в аукционе.

Тем самым, реализуются цели и принципы законодательства о контрактной системе в части прозрачности определения поставщика, равного доступа к участию в торгах и недопустимости ограничения числа участников закупки.

В соответствии с Приложением N 10 к проекту контракта (ведомость объемов работ) подрядчику в рамках исполнения контракта необходимо осуществлять ямочный ремонт, стоимость которого составляет 30 000 000, 00 рублей, исходя из расчета начальной (максимальной) цены контракта.

Вместе с тем, законодательство в сфере дорожной деятельности, в том числе Приказ, не содержат понятия "ямочный ремонт", что не позволяет сделать вывод об обоснованности потребности заказчика в указанных работах, а также правомерности их включения в объект закупки.

Так анализ действующего законодательства позволяет прийти к следующим выводам.

В 3 разделе Приказа, определяющем классификацию работ по ремонту дорог, в качестве одного из видов работ указано - ликвидация колей глубиной до 50 мм и других неровностей методами фрезерования, термопрофилирования или холодной регенерации старых конструктивных слоев с добавлением органических и неорганических материалов и укладкой нового слоя покрытия или поверхностной обработки, защитного слоя (подпункт г пункта 1 части 5 Приказа).

В 4 разделе Приказа, определяющем классификацию работ по содержанию дорог, в качестве аналогичного вида работ указано - ликвидация колей глубиной до 50 мм; фрезерование или срезка гребней выпора и неровностей по колеям (полосам наката) с заполнением колей черным щебнем или асфальтобетоном и устройством защитного слоя на всю ширину покрытия (подпункт д пункта 1 части 6 Приказа).

При этом во 2 разделе Приказа, определяющем классификацию работ по капитальному ремонту дорог указано - ликвидация колей глубиной более 50 мм с заменой верхних слоев дорожной одежды методами фрезерования или регенерации на ширину полос наката или на всю ширину покрытия с укладкой одного или нескольких слоев асфальтобетона (подпункт а пункта 2 части 3 Приказа).

Следует отметить, что наличие в документации о закупке указания на работы, подлежащие выполнению, которые не предусмотрены действующим законодательством, не позволяет сделать вывод о виде дорожных работ (ремонт, содержание, капитальный ремонт), предусмотренных Приказом, а, следовательно, о фактических видах работ и методах и проведения, подлежащих выполнению в рамках контракта в нарушение пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Вместе с тем, в ведомостях объемов работ указаны товары (материалы) с указанием товарных знаков (Ведомость объемов работ N 1-1, позиция 7 - противогололедный материал "Бионорд", позиция 31 - подметально-вакуумное оборудование - BUCHER - SCHORLING CITYFANT 60", ведомость объемов работ N 1-6 позиция 8 - плитка тротуарная BESSER "Катушка") без указания возможности использования продукции с эквивалентными характеристиками в нарушение пункта 1 части 1статьи 64 Закона о контрактной системе.

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

При этом, документация о закупке является по своей правовой природе публичной офертой, которая в силу части 2 статьи 437 Гражданского Кодекса Российской Федерации должна быть полной и безоговорочной и содержать все существенные условия, позволяющие сформировать свое предложение (акцепт) участнику размещения заказа для принятия участия в размещении заказа.

Таким образом, условия исполнения муниципального контракта, изложенные в документации об аукционе, в том числе проекте контракта, должны содержать полную и однозначную информацию, позволяющую участнику закупки сформировать ценовое предложение на участие в аукционе.

Так согласно пункту 4.2.3 проекта контракта подрядчик имеет право на заключение договоров аренды движимого и недвижимого имущества, принадлежащего Челябинскому городскому округу, необходимого для выполнения контракта.

В документации о закупке отсутствуют такие существенные условия, как предмет договора (площадь недвижимого имущества, технические характеристики движимого имущества, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды) и размер арендной платы, а также другие условия, которые имеют существенное значение для выполнения работ, являющихся предметом контракта.

Отсутствие указанной информации не позволяет участникам закупки определить объем расходов необходимых для выполнения работ и сформировать ценовое предложение.

3. Согласно части 4 статьи 34 Закона о контрактной системе в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.

Как следует из части 7 статьи 34 Закона о контрактной системе пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства, и устанавливается контрактом в размере, определенном в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, но не менее чем одна трехсотая действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта, уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом, порядок расчета пени определен по формуле, установленной Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 N 1063 "Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом" (далее - Постановление), фактически позволяющей рассчитать размер пени в зависимости от цены контракта и стоимости фактически исполненного в установленный срок поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства по контракту, которые в свою очередь не могут быть определены на стадии формирования документации о закупке, что свидетельствует о неправомерности указания фиксированного размера пени в проекте контракта.

В пункте 7.3 проекта контракта заказчиком установлен размер пени за просрочку исполнения подрядчиком обязательств по контракту.

В абзаце втором пункта 7.5 проекта контракта указано, что в случае нарушения ежемесячного графика производства работ с подрядчика взыскивается штраф в размере 0,5 %, тогда как нарушение графика работ представляет собой нарушение промежуточных сроков выполнения работ, что возлагает на заказчика обязанность установить пеню, в размере, определенном Постановлением.

Вместе с тем, поскольку пеня установлена в пункте 7.3 проекта контракта, то установление заказчиком неустойки (штрафа) в пункте 7.5 проекта контракта является необоснованным в нарушение частей 4, 7 статьи 34 Закона о контрактной системе.

При этом, установление в пункте 7.5 проекта контракта дифференцированного размера штрафа за просрочку исполнения обязательств и ненадлежащее исполнение обязательств также не предусмотрено Постановлением.

В проекте контракта отсутствует размер штрафа, взыскиваемый с заказчика в порядке, предусмотренном Постановлением, в нарушение части 5 статьи 34 Закона о контрактной системе.

4. Согласно пункту 8 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация о закупке должна содержать информацию о размере обеспечения исполнения контракта, сроке и порядке предоставления указанного обеспечения, требования к обеспечению исполнения контракта.

В силу части 3 статьи 96 Закона о контрактной системе срок действия банковской гарантии должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц.

Таким образом, заказчик в документации о закупке наряду со сроком и порядком предоставления обеспечения исполнения контракта должен указать требования к самому обеспечению, в том числе о сроке действия обеспечения исполнения контракта.

Вместе с тем, в разделе 9 проекта контракта невозможно определить срок действия контракта, определенного событием, связанным с полным исполнением сторонами своих обязательств, что не позволяет определить конечный срок действия банковской гарантии в нарушение части 3 статьи 96 Закона о контрактной системе.

5. В соответствии с частью 13 статьи 34 Закона о контрактной системе в контракт включается обязательное условие о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки.

Положения гражданского законодательства (часть 1 статьи 720 ГК РФ) также возлагает обязанность по приемке результатов работ на заказчика.

Согласно пункту 6.3 проекта контракта обязанность по приемке выполненных подрядных работ (КС-2) возложена на учреждение (МБУ "Управление дорожных работ города Челябинска"), согласно пункту 1.2 проекта контракта.

При этом доводы представителя заказчика, в соответствии с которыми приемку работ осуществляет МБУ "Управление дорожных работ города Челябинска" в порядке предусмотренном учредительными документами указанного учреждения, являются несостоятельными.

Так, в соответствии с пунктами 4, 6 части 16 Устава МБУ "Управление дорожных работ города Челябинска" (с изменениями от 19.03.2014) учреждение осуществляет проверку актов приемки-сдачи выполненных работ, а также вправе участвовать в работе комиссий по приемке в эксплуатацию дорожных объектов.

Таким образом, возложение на учреждение, неуполномоченное осуществлять приемку работ, обязанности по подписанию актов приемки-сдачи выполненных работ не соответствует действующему законодательству в нарушение части 13 статьи 34 Закона о контрактной системе.

Комиссия, руководствуясь статьями 99, 106 Закона о контрактной системе и приказом ФАС России от 24 июля 2012 года N 498 "Об утверждении административного регламента ФАС по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений",

РЕШИЛА:

1. Признать доводы жалобы ООО "Ново-Трейд" на действия заказчика частично обоснованными в части нарушения частей 1,2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

2. По результатам проведения внеплановой проверки признать в действиях заказчика нарушение пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33, частей 4,5,7,13 статьи 34, части 3 статьи 96 Закона о контрактной системе.

3. Выдать заказчику, уполномоченному органу, оператору электронной площадки предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии Н.В. Сапрыкина

Члены Комиссии Н.В.Новикова

И.О. Кокшарова