Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре от 27 марта 2017 г. N 03/ПА (ключевые темы: участники закупок - добровольное медицинское страхование - критерии оценки - медицинские услуги - медицинские организации)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре от 27 марта 2017 г. N 03/ПА

Резолютивная часть объявлена 27.03.2017 г.Ханты-Мансийск

Изготовлено в полном объеме 27.03.2017

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - Комиссия Управления) по контролю в сфере закупок (размещения заказов) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в составе:

Председателя комиссии:

- Демкин А.В. - Руководитель Управления;

Членов комиссии:

- Миронов А.Г. - Заместитель руководителя Управления;

- Плеханов А.Н. - Начальник отдела Управления.

от Заявителя - не явились, уведомлены надлежащим образом;

от Заказчика - не явились, уведомлены надлежащим образом;

от Уполномоченного органа - не явились, уведомлены надлежащим образом.

рассмотрев жалобу АО "Страховое общество газовой промышленности" от 20.03.2017 N458-ж на действия Заказчика - КУ "Управление автомобильных дорог", Уполномоченного органа - Департамент государственного заказа Ханты-Мансийского автономного округа - Югры при проведении открытого конкурса, предметом которого является оказание услуг по добровольному медицинскому страхованию (извещение N0187200001717000051) и в результате осуществления внеплановой проверки в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

установила:

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика. Уполномоченного органа при проведении открытого конкурса.

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены действиями Заказчика, Уполномоченного органа установившим нестоимостные критерии оценки заявок с нарушениями законодательства о контрактной системе, влекущими ограничение количества участников.

1. По показателю критерия "Обеспеченность участника закупки материально- техническими ресурсами" оценка производится по наибольшему количеству муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с учетом всех населенных пунктов, включая городские округа, расположенных в границах территории муниципального образования, в которых находятся филиалы участников закупки и имеющие полномочия по урегулированию убытков и осуществлению страховых выплат.

Оценивается на основании представленных участником закупки комплектов документов: выписки из ЕГРЮЛ, уведомления о постановке филиала на налоговый учет, документов о назначении руководителя филиала, доверенности руководителю филиала устанавливающей полномочия по урегулированию убытков и осуществлению страховых выплат и справки участника с указанием: место нахождение филиалов; почтовый адрес; дата создания; фамилия, имя, отчество руководителя филиала; номер контактного телефона.

Таким образом, Уполномоченный орган намерен в целях оценки заявок участников и определения победителя закупки рассматривать только филиалы участников закупки, имеющие полномочия по урегулированию убытков, по количеству муниципальных образований ХМАО-Югры, в которых они находятся, и исключать из оценки иные обособленные подразделения участников закупки, например, отделения филиалов.

Данный показатель критерия является произвольным, не связанным с предметом торгов, никаким образом не влияет на качество оказания услуг по предмету торгов, не основан на потребности заказчика и приводит к необоснованному ограничению числа участников закупки.

Контрактом не предусмотрено непосредственное обращение застрахованного лица к Страховщику (тем более исключительно в филиал, а не другое обособленное подразделение) и прямой непосредственный контакт между этими лицами, в т.ч. исключающий дистанционное общение.

2. Показатель критерия "квалификация" - "опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема".

В рамках показателя рассматривается наибольший положительный опыт оказания аналогичных предмету конкурса услуг по информации о количестве исполненных контрактов (договоров) с приложением документов, подтверждающих исполнение (акты оказанных услуг) за 2014, 2015, 2016 годы. При этом стоимость каждого из таких ранее исполненных контрактов (договоров) должна составлять не менее начальной (максимальной) цены одного контракта, на право заключить который, проводится конкурс.

Оценивается на основании представленных участником закупки комплекта документов в совокупности:

- копий контрактов (договоров) для государственных (муниципальных) нужд Российской Федерации и справки участника с указанием: номера контракта (договора), даты, суммы контракта (договора), номера и даты акта подтверждающего исполнения обязательств (при наличии), и итоговой суммы всех контрактов (договоров).

Для целей данной закупки в качестве подкритерия выступает опыт оказания услуг ДМС для государственных нужд, т.е. не подлежит оценке опыт оказания услуг ДМС не для государственных нужд, например, для нужд организаций. Данный подкритерий может рассматриваться как создающий преимущественные условия для страховщиков, имеющих опыт исполнения крупных контрактов по ДМС для государственных нужд перед страховщиками, имеющими не менее значительный опыт оказания услуг ДМС для организаций.

Застрахованные лица, независимо от того, являются они сотрудниками каких-либо государственных органов либо сотрудниками коммерческих организаций, болеют одинаково, при одинаковых заболеваниях нуждаются в одинаковой медицинской помощи, оказание данной медицинской помощи организуется страховщиком одинаково.

ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в РФ" не делит пациентов, способы их лечения и профилактики в зависимости от того, являются ли они сотрудниками каких-либо государственных органов либо сотрудниками коммерческих организаций.

Не существует специализированных медицинских учреждений, оказывающих медицинские услуги исключительно для государственных нужд. Соответственно, в части ДМС какой-либо специфики оказания данных услуг именно для государственных нужд перед оказанием услуг по ДМС для коммерческих организаций не имеется. Организация оказания медицинской помощи по ДМС осуществляется одним и тем же образом, в тех же лечебных учреждениях, что и для прочих застрахованных.

Т.е. можно сделать вывод о необоснованном ограничении числа участников закупок и об ограничении конкуренции путем установления неравных условий для страховщиков в связи с аналогичным объемом оказания услуг по ДМС, аналогичным опытом, но с различием: для государственных нужд или не для государственных нужд.

Таким образом, кроме оценки данного показателя критерия с точки зрения его соответствия ст.8 ФЗ "О контрактной системе", требуется его оценка с точки зрения нарушения п.1 ст. 17 ФЗ "О защите конкуренции", а именно создание участнику торгов преимущественных условий участия в торгах.

Некоторые вопросы вызывает и то, что расчет баллов по количеству контрактов, а не по совокупной цене контрактов. Полагаю, что опыт оказания услуг сопоставимого характера и объема все-таки более правильно считать не по количеству крупных контрактов, а по совокупной сумме оказанных услуг.

3. Приложением N2 к Техническому заданию, являющемуся приложением к контракту, установлен перечень из 1 259 медицинских организаций, оказывающих медицинские услуги по контракту.

Согласно примечанию, перечень ЛПУ может быть расширен по согласованию Сторон. Т.е. изменение данного перечня, замена одних ЛПУ другими не допускается, только расширение списка.

Получается, что участник закупки в случае признания его победителем должен быть готов предоставить медицинские услуги именно в этих ЛПУ. Это возможно как путем заключения (или уже наличия) прямых договоров с ЛПУ, так и при посредничестве сервисной компании, имеющей такие прямые договоры.

При этом, п.11.11. Технического задания установлена обязанность Исполнителя предоставить Заказчику информационный диск с полным описанием медицинских учреждений, с показаниями и ценами для предоставления медицинских услуг (до 15 апреля 2017 года).

Данным пунктом через предоставление информации о расценках определенных ЛПУ по сути устанавливается обязанность участника закупки иметь с данными ЛПУ прямые договоры об организации оказания медицинских услуг застрахованным лицам участника закупки и исключается возможность участника закупки организовывать оказание медицинских услуг в этих ЛПУ через посредника - сервисную компанию (который показывает своему контрагенту - участнику закупки стоимость медицинских услуг в ЛПУ с учетом своей наценки, т.е при организации оказания услуг через сервисную компанию, победитель закупки не сможет предоставить Заказчику информационный диск с полным описанием медицинских учреждений, с показаниями и ценами для предоставления медицинских услуг). Данный пункт вводит механизм контроля за наличием прямых договоров с ЛПУ, обеспеченный установленной п.2 ст. 104 ФЗ "О контрактной системе" реальной возможностью для победителя закупки быть включенным в реестр недобросовестных поставщиков в случае выявления отсутствия у страховщика прямого договора с какими-либо из указанных 1 259 ЛПУ.

У ЛПУ отсутствует обязанность заключать со страховщиком договор об организации оказания медицинских услуг застрахованным лицам страховщика, т.к. согласно п.1 ст.426 ГК РФ публичным является только договор на медицинское обслуживание (субъектами которого является ЛПУ и физическое лицо - пациент), а страховщику ЛПУ имеет полное право в заключении договора отказать.

Таким образом, участники закупки, способные надлежащим образом оказать необходимые заказчику услуги, оказываются необоснованно вынуждены отказываться от участия в закупке в связи с риском включения в реестр недобросовестных поставщиков.

Также получается, что наличие договоров с указанными ЛПУ по сути является требованием к участнику закупки о наличии у него материальных ресурсов для исполнения контракта, что прямо запрещено п.1, 2 и 6 ст.31 ФЗ "О контрактной системе".

Кроме того, требование указанного пункта не основано на законе, поскольку страховщик за уплачиваемую заказчиком страховую премию обязан осуществлять страховые выплаты при наступлении страхового случая непосредственно в ЛПУ с пределах страховой суммы, то расценки ЛПУ обусловливают расходы страховщика на исполнение контракта и никак не касаются заказчика. Закон "О контрактной системе" не обязывает раскрывать заказчику размер расходов на исполнение контракта. А конкурсной документацией предъявляется именно такое требование, не подкрепленное каким-либо положением Закона "О контрактной системе". С учетом изложенного, положение п.11.11. Технического задания приводит к необоснованному ограничению числа участников закупки.

Кроме того, считаю, что Уполномоченным органом нарушено требование к описанию объекта закупки, установленное пп.1 п.1 ст.33 ФЗ "О контрактной системе": "описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки".

В приложением N2 к Техническому заданию, являющемуся приложением к контракту, как раз содержится перечень из 1 259 фирменных наименований медицинских организаций, что запрещено законом и влечет ограничение количества участников закупки.

В ходе рассмотрения доводов Заявителя Комиссией Управления установлено следующее.

1. В соответствии с требованиями части 1 и 2 статьи 24 Закона о контрактной системе Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Согласно части 1 статьи 48 Закона о контрактной системе под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

Согласно пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе Заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

1) описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование;

2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе документация о закупке должна содержать критерии оценки заявок на участие в закупке, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки таких заявок.

В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила оценки заявок).

Пунктом 10 Правил оценки заявок установлено, что в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

Кроме того, пунктом 11 Правил оценки заявок установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения. Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.

Извещение и конкурсная документация о проведении открытого конкурса, предметом которого является оказание услуг по добровольному медицинскому страхованию (извещение N0187200001717000051) размещены на официальном сайте единой информационной системы 28.02.2017.

Из письменных пояснений Заказчика следует, что требование о наличии филиалов имеет важное значение и обусловлено тем, что на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры у Заказчика присутствуют филиалы и кураторы учреждения. Обращение сотрудников Заказчика непосредственно в филиал значительно сокращает временные затраты, а также затраты на платные почтовые услуги (курьерская служба), что абсолютно противоречит самому понятию бесплатных медицинских услуг, т.к. по опыту, пользуясь услугами Почты России, письма не всегда приходят в срок, зачастую с большими задержками.

Подтверждается следующими пунктами технического задания:

11.3. При обращении Застрахованного лица в лечебное учреждение предъявляется страховой полис и/или письменное направление, выданное Исполнителем, а также паспорт либо другой документ, удостоверяющий личность Застрахованного лица.

11.5. Для получения страховых выплат в форме возмещения расходов Застрахованному лицу, понесенных им при получении медицинских услуг, Застрахованное лицо обращается к Исполнителю с заявлением и предоставляет следующие документы:

11.5.1. Заявление Застрахованного лица согласованное Заказчиком;

11.5.2. Документы, подтверждающие необходимость оказания Застрахованному лицу соответствующих медицинских услуг (заключение о проведенном обследовании или лечении, выписку из истории болезни, счет, договор, квитанция, лицензия ЛПУ).

Выдача направлений и/или гарантийных писем на лечение Застрахованным лицам по месту нахождения Застрахованного лица должна осуществляться в срок не более чем 10 (десять) рабочих дней с момента согласования лечения.

Информация об обособленных подразделениях участников закупки, например, отделения филиалов и т.п., предоставляемая участниками закупки, ничем не подтверждается и где-либо ее проверить не предоставляется возможным. Таким образом участниками закупки могут быть предоставлены завышенные недостоверные сведения и привести к ограничению в закупке других участников.

Комиссия Управления приходит к выводу о том, что наличие филиалов исполнителя имеет важное значение для Заказчика и связаны с предметом закупки.

Наличие филиалов в автономном округе является критерием оценки участников закупки по критерию "квалификация участника" и не является критерием допуска участников к закупке.

На основании вышеизложенного, нарушения Закона о контрактной системе в действиях Заказчика и Уполномоченного органа не установлены.

2. Пунктом 27 Правил оценки заявок определено, что показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть:

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

Согласно п. 28 Правил оценка заявок (предложений) по нестоимостному критерию оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 настоящих Правил.

Установление Заказчиком в конкурсной документации условия о том, что при определении опыта оказания услуг будет учитываться наибольший положительный опыт оказания аналогичных предмету конкурса услуг по информации о количестве исполненных контрактов (договоров) с приложением документов, подтверждающих исполнение, не ставит в неравные условия участников конкурса, не ограничивает конкуренцию, а направлено по своему характеру на раскрытие содержания соответствующего подкритерия оценки - опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема.

Организационно-правовая форма Заказчика - казенное учреждение.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

На основании вышеизложенного, Комиссия Управления приходит к выводу о том, что требование о наличии у участника конкурса положительного опыта для государственных (муниципальных) нужд не противоречит положениям п. 27, 28 Правил оценки заявок и ст.50 Закона о контрактной системе.

3. Согласно части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе, документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Предметом закупки является оказание услуг по добровольному медицинскому страхованию .

Действующее законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование Заказчиком объекта закупки, исходя из целей осуществления закупки и потребностей Заказчика, не запрещает формировать техническое задание с указанием сведений о медицинских организациях, в которых должны будут оказываться работникам Заказчика услуги по добровольному медицинскому страхованию.

В соответствии с частью 9 статьи 105 Закона о контрактной системе к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.

Комиссия Управления отмечает, что доводы и документы, подтверждающие ограничение количества участников в открытом конкурсе (извещение N0187200001717000051), Заявителем не представлены.

Кроме того, в соответствии с протоколом вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе от 21.03.2017 NПВК1 для закупки N0187200001717000051 Заявитель подал заявку на участие в открытом конкурсе (извещение N0187200001717000051).

На основании вышеизложенного, Комиссия Управления приходит к выводу об отсутствии в действиях Заказчика и Уполномоченного органа нарушений законодательства о контрактной системе.

Доводы Заявителя, в части наличия в действиях Заказчика и Уполномоченного органа признаков нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" не подлежат рассмотрению в рамках Закона о контрактной системе, ввиду отсутствия у Комиссии Управления полномочий.

Рассмотрев материалы дела, изучив представленные документы представителей сторон, руководствуясь положениями статьи 106 Закона о контрактной системе, Комиссия Управления

решила:

1. Признать жалобу АО "Страховое общество газовой промышленности" от 20.03.2017 N458-ж на действия Заказчика - КУ "Управление автомобильных дорог", Уполномоченного органа - Департамент государственного заказа Ханты-Мансийского автономного округа - Югры при проведении открытого конкурса, предметом которого является оказание услуг по добровольному медицинскому страхованию (извещение N0187200001717000051) необоснованной.

2. Направить данное решение сторонам и опубликовать на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru).

Председатель Комиссии Демкин А.В.

Члены Комиссии: Миронов А.Г.

Плеханов А.Н.

Примечание: В соответствии с частью 9 статьи 106 Закона о контрактной системе решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.