Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 17 мая 2017 г. (ключевые темы: электронный документ - услуги почтовой связи - участники закупок - почтовые отправления - естественные монополии)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 17 мая 2017 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - Комиссия)

рассмотрев жалобу ООО "Экспресс-Курьер" (далее - Заявитель) на действия Заказчика при проведении закупки на оказание услуг по комплексному почтовому обслуживанию (извещение N 0856300000217000007),

УСТАНОВИЛА:

04.05.2017 г. в ЕИС Заказчиком было размещено извещение N 0856300000217000007 о проведении закупки на оказание услуг по комплексному почтовому обслуживанию.

По мнению Заявителя, нормы Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках) нарушены действиями Заказчика.

В ходе рассмотрения жалобы и в ходе проведения внеплановой проверки, осуществленной Комиссией Пермского УФАС России в соответствии с ч.3 ст. 99 Закона о закупках, в соответствии "Административным регламентом федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утвержденным Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14, установлено следующее.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).. Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (ч.1, ч.2 ст.8 Закона закупках).

В силу части 1 статьи 24 Закона о закупках заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Пунктом п.1. ч. 1.ст.93 Закона о закупках предусмотрена возможность заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случае осуществление закупки товара, работы или услуги, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

В соответствии с ч.2 ст.93 Закона о закупках, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 1 - 3, 6 - 8, 11 - 14, 16 - 19 части 1 настоящей статьи, заказчик размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении такой закупки не позднее чем за пять дней до даты заключения контракта. Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должно содержать информацию, указанную в пунктах 1, 2, 4 статьи 42 настоящего Федерального закона, а также в пункте 8 данной статьи (если установление требования обеспечения исполнения контракта предусмотрено статьей 96 настоящего Федерального закона). Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не требуется, если сведения о ней составляют государственную тайну.

Как указано выше, извещение об осуществлении закупки у единственного исполнителя опубликовано в ЕИС 04.05.2017 г., контракт с ФГУП "Почта России" заключен 10.05.2017 г.

С учетом нормы, указанной в ч.2 ст.93 Закона о закупках, в действиях Заказчика нарушений требований Закона о закупках не может быть установлено.

Согласно п. 2 ст.42 Закона о закупках, в извещении об осуществлении закупки должна содержаться, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, следующая информация: краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования. В случае, если при заключении контракта объем подлежащих выполнению работ по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники, оборудования, оказанию услуг связи, юридических услуг, медицинских услуг, образовательных услуг, услуг общественного питания, услуг переводчика, услуг по перевозкам грузов, пассажиров и багажа, гостиничных услуг, услуг по проведению оценки невозможно определить, в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке заказчик указывает цену запасных частей или каждой запасной части к технике, оборудованию, цену единицы работы или услуги. При этом в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке должно быть указано, что оплата выполнения работы или оказания услуги осуществляется по цене единицы работы или услуги исходя из объема фактически выполненной работы или оказанной услуги, по цене каждой запасной части к технике, оборудованию исходя из количества запасных частей, поставки которых будут осуществлены в ходе исполнения контракта, но в размере, не превышающем начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом (ч.3 ст.33 Закона о закупках).

Комиссией установлено, что в извещении о проведении закупки у единственного исполнителя указано следующее: Наименование товара, работ, услуг - оказание услуг по комплексному почтовому обслуживанию, количество 1.00, цена за ед.измерения 2396858,00 руб., итого 2396858,00 руб.

Вместе с тем, Комиссия отмечает, что для подтверждения правомерности выбранного способа закупки заказчик должен в извещении о проведении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) описать объект закупки с учетом требований статьи 33 и пункта 2 статьи 42 Закона о закупках.

Указание общей информации о закупке услуг почтовой связи, как это сделано Заказчиком, недостаточно для соблюдения требований законодательства.

При этом, антимонопольный орган отмечает, что в Приложении N 5 к контракту Заказчиком надлежащим образом определены объем, стоимость оказания услуг, например, отправка заказного письма весом не более 20 г. - 38900 штук, цена за единицу 43,66, стоимость 1 698 374,00 руб., отправка простого уведомления о вручении - 38900 шт., цена за 1 ед. - 9,29, стоимость 361 381,00 руб. и т.д.

Таким образом, Заказчиком нарушено положение, закрепленное в п.2 ст.42 Закона о закупках.

В действиях должностных лиц Заказчика имеются признаки административного нарушения, предусмотренного ч.1.4 ст.7.30 КоАП РФ.

Согласно условиям контракта (п.2.2) цена Контракта включает все расходы, связанные с исполнением Контракта, в т.ч. по закупке (изготовлению) конвертов формата С65 с окном и бумаги, нанесению знаков почтовой оплаты, приобретению расходных материалов для печати, упаковке документов и пакетов отправлений с реестрами почтовых отправлений и формой 103, пересылке, доставке, вручению, хранению и возврату внутренней письменной корреспонденции, обеспечению мер по защите персональных данных в соответствии с действующим законодательством, уплате налогов и сборов, курьерские услуги по доставке Заказчику вторых экземпляров списков ф. 103, простых уведомлений о вручении, возврата внутренней письменной корреспонденции.

В соответствии с Техническим заданием: 2.4.При оказании услуг по комплексному почтовому обслуживанию Исполнитель выполняет следующее: Прием, предпочтовую подготовку регистрируемых почтовых отправлений (далее - РПО) административной комиссии; Обработку, пересылку, доставку, хранение, возврат РПО; осуществляет упаковку распечатанных постановлений в конверт. Конверт должен соответствовать следующим требованиям ГОСТ Р51506-99 "Конверты почтовые. Технические требования. Методы контроля". Формат конверта - С65 (с внутренней запечаткой). Предельные размеры конверта: 114х229 мм. Предельный вес конверта с вложением: 20 г. Конверт с копией постановления должен быть без замятий, разрывов, адрес должен полностью отображаться в окне для адресного блока. Внутри конверта не допускается попадание клея на копию постановления. Не допускается вложение в один конверт более одного постановления; п.3.1. Сроки оказания услуг по приему и предпочтовой обработке в отношении каждого пакета документов не должны превышать 24 часа с момента получения пакета документов от Административной комиссии для обеспечения требований, установленных ч.3 ст.28.6 КоАП РФ.

Относительно пересылки уведомлений о вручении, Комиссия отмечает следующее.

В соответствии с п. 1 ч.1 ст. 93 Закона о закупках закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случаях осуществления закупки товара, работы или услуги, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях", а также услуг центрального депозитария.

Согласно ч.1 ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" настоящим Федеральным законом регулируется деятельность субъектов естественных монополий, в том числе, в сфере услуг общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи.

Статьей 2 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" установлено, что почтовая связь - вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств.

Статьей 4 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" установлено, что порядок оказания услуг почтовой связи регулируется правилами оказания услуг почтовой связи, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким правовым актом является Приказ Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234 "Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи".

Исходя из статьи 9 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" в Российской Федерации существуют следующие виды почтовой связи:

почтовая связь общего пользования, осуществляемая государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями почтовой связи, а также иными операторами почтовой связи;

специальная связь федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление деятельностью в области связи;

федеральная фельдъегерская связь;

фельдъегерско-почтовая связь федерального органа исполнительной власти в области обороны.

В пункте 10 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234, установлено, что по совокупности признаков, определяющих порядок и условия приема, обработки, перевозки и доставки (вручения), почтовые отправления подразделяются на следующие категории:

а) простые (в том числе пересылаемые в форме электронного документа) - принимаемые от отправителя без выдачи ему квитанции и доставляемые (вручаемые) адресату (его уполномоченному представителю) без его расписки в получении, а в случае простых почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа, принимаемые и доставляемые в соответствии с порядком, установленным главой VI настоящих Правил;

б) регистрируемые (заказные, в том числе пересылаемые в форме электронного документа, обыкновенные, с объявленной ценностью (почтовое отправление, принимаемое с оценкой стоимости вложения, определяемой отправителем) - принимаемые от отправителя с выдачей ему квитанции и вручаемые адресату (его уполномоченному представителю) с его распиской в получении, а в случае заказных почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа, принимаемые и доставляемые в соответствии с порядком, установленным главой VI настоящих Правил.

Регистрируемые почтовые отправления (почтовые переводы) могут пересылаться с уведомлением о вручении (в международном почтовом обмене - с уведомлением о получении) (при подаче которых отправитель поручает оператору почтовой связи сообщить ему или указанному им лицу, когда и кому вручено почтовое отправление (выплачен почтовый перевод).

Исходя из положений Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" и положений Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234, в их правовой взаимосвязи с постановлением Правительства РФ от 24.10.2005 N 637 "О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи", под общедоступной почтовой связью для целей ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" понимаются действия или деятельность по приему (в том числе в электронном виде), обработке, перевозке, доставке (вручению) внутренних почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств, что включает в себя и учет, и хранение, и возврат внутренней письменной почтовой корреспонденции.

Поскольку пересылка почтового отправления является единым процессом, состоящим из комплекса самостоятельных, но неразрывно связанных между собой действий (услуг), придающих завершение процессу отправки отправителем почтового отправления до его доставки адресату, в том числе с уведомлением о том отправителя, исполнение услуг по предпочтовой подготовке принятых в электронном виде регистрируемых почтовых отправлений, пересылка уведомлений о вручении РПО не может быть осуществлена в отрыве от исполнения услуг отправки, пересылки и доставки регистрируемого почтового отправления.

В противном случае не будет достигнута цель оказания Заказчику полной услуги по пересылке почтового отправления в соответствии с его потребностями. Уведомление о доставке в данном случае является частью почтовой услуги.

Положением о государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24.10.2005 N 637 "О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи" установлено следующее:

"3. Государственное регулирование тарифов на услуги связи осуществляется Федеральной антимонопольной службой (далее - регулирующий орган).

15(2). Тарифы на услуги общедоступной почтовой связи могут устанавливаться оператором почтовой связи дифференцированно в зависимости от количества почтовых отправлений, объема выполненных технологических операций по обработке почтовых отправлений, срока и размера предварительной оплаты таких услуг, расстояния и способа пересылки почтовых отправлений, а также по иным основаниям без превышения тарифа или предельного уровня тарифа, установленного регулирующим органом.".

Таким образом, действующее законодательство не содержит определения термина "общедоступная почтовая связь", не подразделяет услуги общедоступной связи на те, которые относятся к сфере естественных монополий, и те, для которых имеется сформировавшийся конкурентный рынок ("конкурентные").

Следовательно, если конкретная деятельность по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению) внутренних почтовых отправлений, законодательно отнесена к услугам общедоступной почтовой связи, то такая деятельность полностью относится к сфере естественных монополий.

Иного подателем жалобы не доказано.

Кроме того, антимонопольный орган отмечает следующее.

Главой VI Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234, урегулированы особенности приема и доставки (вручения) простых и заказных почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа, в частности:

"51.Направление отправителем простых и заказных почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа, осуществляется с использованием информационной системы организации федеральной почтовой связи.

57. Доставка (вручение) по почтовому адресу пользователя услугами почтовой связи, указанному в информационной системе организации федеральной почтовой связи, простых и заказных почтовых отправлений, пересылаемых в электронной форме, осуществляется при условии:

а) прохождения пользователем услугами почтовой связи процедуры регистрации и авторизации в единой системе идентификации и аутентификации;

б) подтверждения пользователем услугами почтовой связи в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" или в информационной системе организации федеральной почтовой связи согласия на получение заказных почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа, по почтовому адресу пользователя услугами почтовой связи, указанному в информационной системе организации федеральной почтовой связи.

58. Указанное в подпункте "б" пункта 57 настоящей главы согласие оформляется в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью или простой электронной подписью пользователя услугами почтовой связи, полученной в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 г. N 33 "Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг".

59. В случае несоблюдения пользователем услугами почтовой связи условий, предусмотренных пунктами 57 и 58 настоящей главы, доставка (вручение) простых и заказных почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа, производится в порядке, установленном главой III настоящих Правил." (прим. глава III. Доставка (вручение) почтовых отправлений и выплата почтовых переводов).

Как пояснила представитель Заказчика, в связи с тем, что в настоящее время положения пунктов 57, 58 Правил оказания услуг почтовой связи не нашли широкого практического применения среди граждан РФ, доставка (вручение) заказных почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа, осуществляется Исполнителем контракта в бумажном виде по правилам главы III Правил оказания услуг почтовой связи.

В пункте 2.4.1 Технического задания на оказание услуг по комплексному почтовому обслуживанию (приложение N 2 к муниципальному контракту), как указано выше, обозначено, что при оказании услуг по комплексному почтовому обслуживанию Исполнитель выполняет прием, предпочтовую подготовку регистрируемых почтовых отправлений (далее - РПО) административной комиссии.

Данная услуга почтовой связи включает в себя:

- перевод полученного от Заказчика - отправителя документа из электронного вида в двухсторонний документ на бумажном носителе в неизменном виде;

- упаковку распечатанных постановлений в конверт;

- нанесение оттиска франкировальной машины для подтверждения оплаты пересылки РПО;

- нанесение на почтовые отправления штрихового почтового идентификатора (далее - ШПИ).

- нанесение на почтовые отправления данных адресанта;

- распечатка и наклейка простых уведомлений о вручении на конверт;

- сортировка исходных данных в целях формирования корреспонденции в соответствии с планами направлений и сортировки почты (п. 2.5 Технического задания на оказание услуг по комплексному почтовому обслуживанию).

Поскольку время оказания услуг по приему и предпочтовой подготовке регистрируемых (заказных) почтовых отправлений, пересылаемых в форме электронного документа, действующим законодательством не урегулировано, установленное Заказчиком в п.3.1 Технического задания на оказание услуг по комплексному почтовому обслуживанию условие о том, что сроки оказания услуг по приему и предпочтовой обработке в отношении каждого пакета документов не должны превышать 24 часа с момента получения пакета документов от Административной комиссии для обеспечения требований, установленных ч.3 ст.28.6 КоАП РФ, не нарушает требований Закона о закупках. Иного не доказано.

Относительно условий, содержащихся в п.2.2 проекта контракта Комиссия отмечает, что в данном конкретном случае с учетом того, что объект закупки является единым процессом, состоящим из комплекса самостоятельных, но неразрывно связанных между собой действий (услуг), придающих завершение процессу отправки отправителем почтового отправления до его доставки адресату, нарушений в данной части антимонопольный орган не усматривает.

Как указано выше, 10.05.2017 г. Заказчиком с ФГУП "Почта России" заключен контракт.

Согласно ч.9 ст.105 Закона о закупках, к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.

Антимонопольный орган отмечает, что жалоба не содержит документов, подтверждающих ее обоснованность.

На основании статей 99, 106 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Комиссия,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "Экспресс-Курьер" на действия Заказчика при проведении закупки на оказание услуг по комплексному почтовому обслуживанию (извещение N 0856300000217000007) обоснованной в части описания объекта закупки.

2. Признать в действиях Заказчика нарушение п.2 ст.42 Закона о закупках, выявленное в ходе рассмотрения жалобы.

3. Предписание не выдавать, поскольку заключен контракт.

4. Передать материалы настоящей жалобы должностному лицу Пермского УФАС России для принятия решения о привлечении должностных лиц Заказчика к административной ответственности за допущенное нарушение Закона о закупках.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.