Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 10 мая 2017 г. N 954/03 (ключевые темы: участники закупок - техническое задание - заявка на участие в аукционе - документация об аукционе - контрактная система в сфере закупок)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 10 мая 2017 г. N 954/03

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС России, Комиссия) по контролю соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в составе:

Председатель Комиссии: М.А. Благодарев,

Члены Комиссии: А.Д. Кравцов

В.В. Моргунов,

рассмотрев дело N 954/03 по жалобе Заявителя о нарушении Заказчиком при проведении электронного аукциона N 0158300046817000046 "Реконструкция площади в р.п. Шолоховский Белокалитвинского района" (далее - аукцион) Федерального Закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон), в присутствии представителя Уполномоченного органа и Заказчика (Ивановой А.В.), в отсутствии представителя Заявителя и представителя Привлеченного лица,

УСТАНОВИЛА:

В Ростовское УФАС России поступила жалоба Заявителя, в которой обжаловались положения документации об аукционе.

Заказчик в возражениях на жалобу отрицал нарушения Закона при проведении аукциона, просил признать жалобу необоснованной.

В соответствии с ч.3 ст.99 Закона, п.3.31 "Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 года N727/14 (далее - Регламент) по данной жалобе проведена внеплановая проверка закупки, в результате которой установлено следующее:

Согласно Извещению о проведении электронного аукциона N0158300046817000046 от 14.04.2017 года:

- начальная (максимальная) цена контракта составила 25 986 100,00 руб.;

- определены дата и время окончания срока подачи заявок на участие в аукционе - 30.04.2017 года в 09 часов 00 минут.

Согласно доводам Заявителя, Техническое задание размещено Заказчиком в формате, не обеспечивающем возможности копирования фрагментов, что не соответствует нормам Закона.

В соответствии с ч.4 ст.4 Закона информация, содержащаяся в Единой информационной системе (ЕИС), является общедоступной и предоставляется безвозмездно. Согласно ч.2 ст.65 Закона документация об электронном аукционе должна быть доступна для ознакомления без взимания платы.

В соответствии с частью 5 статьи 4 Закона информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт).

При этом согласно пункту 2 части 1 статьи 64 Закона не допускается установление в документации о закупке требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого конкурса, аукциона или ограничение доступа к участию в таком конкурсе, аукционе.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.2015 N 1414 "О порядке функционирования единой информационной системы в сфере закупок" утверждены Правила функционирования единой информационной системы в сфере закупок (далее -Правила).

Согласно подпунктам "а", "л", "м" пункта 14 Правил технологические (технические и программные) средства официального сайта должны обеспечивать круглосуточную непрерывную, за исключением перерывов на регламентные и технологические работы, доступность информации и документов, размещенных на официальном сайте, для получения, ознакомления и использования пользователями официального сайта, а также для автоматической обработки иными информационными системами в соответствии с требованиями по обеспечению устойчивости функционирования информационных систем общего пользования, предусмотренными постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 424 "Об особенностях подключения федеральных государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям"; возможность поиска пользователями официального сайта текстовой информации и документов, размещенных на официальном сайте, по их реквизитам, наименованию, по фрагментам текста, за исключением возможности поиска текстовой информации в документах, сформированных в виде электронного образа документа, а также возможность получения запрашиваемых информации и документов; возможность поиска и получения информации и документов, размещенных на официальном сайте, средствами автоматизированного сбора данных в сети "Интернет", в том числе поисковыми системами.

Таким образом, из вышеуказанных положений Закона и Правил следует, что заказчик, уполномоченный орган обязаны разместить информацию о закупке на официальном сайте Российской Федерации в сети "Интернет" без каких-либо ограничений, связанных с ее ознакомлением.

Документация об аукционе, в том числе, описание объекта закупки, в котором указаны минимальные и максимальные значения показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться, используемые для определения эквивалентности товаров и определения соответствия товаров потребности Заказчика, подлежащие обязательному включению в состав первой части заявки на участие в аукционе (Техническое задание) размещены на официальном сайте в графическом формате.

Внеплановой проверкой установлено, что информация, содержащаяся в Техническом задании, размещена в формате, обеспечивающем возможность копирования отдельных фрагментов, в том числе, в виде рисунков.

Следовательно, Техническое задание документации об аукционе, размещенное Заказчиком на официальном сайте не содержит ограничения для ознакомления. Данный довод жалобы является необоснованным.

Согласно доводам Заявителя требования Заказчика к товару "плиты бетонные" по позиции "прочность на растяжение при изгибе" не соответствуют ГОСТ 26633-2015.

В соответствии с п.3.2 документации об аукционе описание товаров, предлагаемых Участником закупки для использования, производится по полному перечню показателей, установленных во всех составляющих Технического задания документации об электронном аукционе.

Согласно Техническому заданию документации об аукционе Заказчику к поставке требовался, в том числе, следующий товар:

- плиты бетонные тротуарные. Класс бетона плит по прочности на растяжение при изгибе Bbtb4,4.

В Техническом задании к данному товару не установлено требование о его соответствии ГОСТ 26633-2015. Плиты бетонные тротуарные описаны Заказчиком с учетом положений иного государственного стандарта - "ГОСТ 17608-91. Межгосударственный стандарт. Плиты бетонные тротуарные. Технические условия" (утв. и введен в действие Постановлением Госстроя СССР от 03.04.1991 N 14).

В силу п.1.3.1 ГОСТ 17608-91 класс бетона плит по прочности на растяжение при изгибе принимают 3,2; 3,6; 4,0; 4,4.

Таким образом, описание товара "плиты бетонные" в данной части соответствует ГОСТ 17608-91. Довод жалобы следует признать необоснованным.

Доводом жалобы Заявителя является установление Заказчиком необъективных требований к товарам саженцы: "клен красный", "туя западная", "сосна горная". В качестве примера Заявитель указал следующее требование Заказчика к товару "клен красный":

- саженец с комом земли 0,6х0,8 м.

Внеплановой проверкой в описании данных товаров каких-либо противоречий, несоответствия действующим государственным стандартам не установлено. Описание саженцев установлено Заказчиком в соответствии с разделом 2 ПЗУ (Графика) лист 6 стадия П (План благоустройства) проектной документации. Данный довод жалобы следует признать необоснованным.

Доводом жалобы Заявителя является установление Заказчиком требований к показателям товаров, которые можно указать в заявке только по результатам испытания данного товара.

В соответствии с п.2 ч.1 ст.64 Закона документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3-6 статьи 66 Закона и инструкцию по ее заполнению.

Также пункт 2 части 1 статьи 64 Закона предусматривает запрет на установление требований к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников.

Согласно положениям ст.66 Закона для участия в электронном аукционе участник закупки подает заявку, состоящую из двух частей. Первая часть такой заявки должна содержать конкретные показатели товаров, предполагаемых к использованию при выполнении работ, соответствующие значениям, установленным документацией о таком аукционе.

При этом, ч. 4 ст. 67 Закона, определяя порядок рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе, возлагает на аукционную комиссию обязанность по проверке соответствия предложенных участниками закупки товаров требованиям документации. В случае, несоответствия предложения участника аукциона о товарах требованиям документации, такому участнику аукционная комиссия отказывает в допуске к участию в аукционе, и как следствие указанный участник лишается возможности претендовать на заключение контракта, путем снижения начальной цены контракта.

Процесс подготовки участника закупки к участию в аукционе состоит из следующих этапов:

изучение документации об аукционе - ознакомление с условиями контракта, анализ требований к используемым материалам;

подготовкой предложения о товарах, с учетом характеристик, указанных в документации - выбор товаров, соответствующих требованиям документации об аукционе, перечисление характеристик таких товаров.

Следовательно, создание необоснованных препятствий для совершения указанных выше действий участника по подготовке заявки, способствует созданию дополнительных, не связанных с удовлетворением потребности заказчика, условий для отклонения заявок участников закупки, что имеет своим последствием ограничение круга участников закупок.

Исполнение требований указанных норм должно быть направлено на достижение целей законодательства о контрактной системе, установленных в ч. 1 ст. 1 Закона, а именно, повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, а также соблюдение принципов, на которых основывается контрактная система (открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок).

Согласно ч.2 ст.8 Закона конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Объектом настоящего аукциона является реконструкция площади.

Из совокупного анализа приведенных норм следует, что формируя документацию об аукционе, заказчик определяет: перечень товаров, в отношении которых участнику закупки необходимо дать предложения; перечень показателей, в отношении которых участнику закупки необходимо указать конкретные значения.

Следовательно, определяя минимальные, максимальные значения показателей товаров, а также значения показателей товаров, которые не могут изменяться, заказчик тем самым определяет требования к содержанию заявок. При этом, Заказчик должен учитывать ранее обозначенный запрет на установление требований к содержанию заявок, ограничивающих круг участников, а также необходимость разработки инструкции, позволяющей заполнить заявку в соответствии с потребностями заказчика.

Соблюдение данных требований и запретов должно исключить возможность для субъективного восприятия требований Заказчика участниками закупки и членами аукционной комиссии.

При этом, Заказчику, на стадии подготовки документации, при установлении требований к показателям товара и возложении на участников закупки обязанности по указанию конкретных значений таких показателей, необходимо учитывать следующее.

Отдельные значения показателей товаров представляют собой величины, которые возможно установить только применительно к имеющимся товарам, по результатам проведения испытаний.

В документацию об аукционе Заказчик включил Инструкцию по заполнению заявки на участие в аукционе. В указанной инструкции Заказчик, в том числе, установил требование об указании в заявках конкретных показателей поставляемых товаров:

Участник закупки в первой части заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме указывает конкретные показатели, предлагаемых для использования при выполнении работ материалов соответствующие требованиям к характеристикам и значениям показателей, предусмотренных в техническом задании документации об аукционе в электронной форме. Участником показатели предлагаемых к использованию при выполнении работ материалов должны быть конкретизированы с указанием соответствующих единиц измерения по каждому показателю.

Анализируя названные положения документации, Комиссия Ростовского УФАС России пришла к выводу о том, что Заказчик потребовал от участников закупки указание конкретных значений показателей товаров, предлагаемых к использованию при выполнении работ, являющихся предметом аукциона.

Так, например, по товару "плиты бетонные", участник в заявке должен, в том числе сделать предложение по показателю: класс бетона плит по прочности на растяжение при изгибе Bbtb4,4.

Применительно к приведенному товару конкретные значения данного показателя возможно указать только по результатам испытаний готовой продукции.

Согласно п.2.2 и п.3.1 ГОСТ 17608-91. Межгосударственный стандарт. Плиты бетонные тротуарные. Технические условия" (утв. и введен в действие Постановлением Госстроя СССР от 03.04.1991 N 14):

2.2. Плиты принимают:

- по результатам приемосдаточных испытаний - по показателям прочности (классу бетона по прочности на сжатие, отпускной прочности, классу бетона по прочности на растяжение при изгибе).

3.1. Прочность бетона на сжатие и растяжение при изгибе следует определять по ГОСТ 10180.

В силу п.7.3 "ГОСТ 10180-2012. Межгосударственный стандарт. Бетоны. Методы определения прочности по контрольным образцам" (введен в действие Приказом Росстандарта от 27.12.2012 N 2071-ст):

7.3. Испытание на растяжение при изгибе.

7.3.1. Образец-призму устанавливают в испытательную машину по схеме на рисунке 2 и Приложению Ж и нагружают до разрушения при постоянной скорости нарастания нагрузки (0,05 +/- 0,01) МПа/с.

a - ширина и высота образца; F - нагрузка;

q - распределенная нагрузка; l - пролет; 1 - образец;

2 - шарнирно-неподвижная опора;

3 - шарнирно-подвижная опора

Рисунок 2. Схема испытания на растяжение при изгибе

7.3.2. Если образец разрушился не в средней трети пролета или плоскость разрушения образца наклонена к вертикальной плоскости более чем на 15°, то при определении средней прочности бетона серии образцов этот результат испытания не учитывают.

Следовательно, исполнить требования Закона в части указания конкретных значений применительно к данным показателям способен только участник, имеющий этот товар в наличии.

Вместе с тем, Закон не возлагает на участников закупки обязанности по приобретению материала, используемого при выполнении строительных работ, на стадии подачи заявок на участие в аукционе.

Таким образом, данное требование необоснованно ограничивает участие в аукционе лиц, не имеющих в наличии товары (материалы), требования к которым установил Заказчик, а планирующих закупить их в случае заключения контракта на реконструкцию тренировочной площадки.

Согласно Решению Верховного Суда РФ от 09.02.2017 по делу N АКПИ16-1287, Закон не содержит норм, которые обязывали бы участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, а также норм, обязывающих участников закупки подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара, и (или) показатели технологии производства, испытания товара, и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства.

Аналогичная правовая позиция изложена в Письме ФАС России от 01.07.2016 N ИА/44536/16.

Правила описания объекта закупки заказчиком определены в статье 33 Закона. В частности, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. При составлении описания объекта закупки должны использоваться показатели, требования, условные обозначение и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии (пункт 2 части 1).

Согласно части 2 этой же статьи документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться. Закон не допускает установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к таком участию (пункт 2 части 1 статьи 64 Закона).

Нарушение такого запрета, а именно установление заказчиком в документации, извещении о закупке не предусмотренных федеральным законом требований к описанию участниками закупки товаров, имеет признаки ограничения доступа к участию в закупке, так как, по сути, влечет за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к таком участию.

Исследовав и оценив указанные обстоятельства, Комиссия Ростовского УФАС России пришла к выводу, что установив требование к указанным выше показателям товаров, возложив на участника обязанность представить в заявке конкретное значение таких показателей, заказчик ограничил круг участников хозяйствующими субъектами, имеющими данный товар в наличии, чем нарушил ч.1 ст.64 Закона.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2016 по делу NА53-19097/2016.

Кроме того, такие требования документации создают ситуацию, при которой приоритет имеет формальное заполнение заявки, ее соответствие документации, а не достоверность сведений и (или) информации, указанной в данной заявке.

Комиссия Ростовского УФАС в соответствии с п.3.35 Регламента не выдает предписание об устранении нарушения Закона, поскольку оно не являлось основанием для принятия аукционной комиссией Заказчика решения об отказе в допуске к участию в аукционе.

На основании Постановления Правительства РФ от 26.08.2013 г. N 728, в соответствии с ч.15 ст.99, ч.8 ст.106 Закона Комиссия Ростовского УФАС России,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу Заявителя частично обоснованной.

2. Признать Заказчика нарушившим ч.1 ст.64 Закона.

3. Предписание об устранении указанного нарушения Закона не выдавать, поскольку оно не повлияло на результат определения подрядчика.

4. Рассмотреть вопрос о привлечении к административной ответственности виновного должностного лица Заказчика.

В силу ч.9 ст.106 Закона решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель комиссии М.А. Благодарев

Члены комиссии А.Д. Кравцов

В.В. Моргунов