Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 29 мая 2017 г. N 1151/03 (ключевые темы: участники закупок - внеплановая проверка - технические условия - условные обозначения - контрактная система в сфере закупок)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 29 мая 2017 г. N 1151/03

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС России, Комиссия) по контролю соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в составе:

Председатель Комиссии: Н.А. Кожемяко,

Члены Комиссии: Т.С. Акопян

В.В. Моргунов,

рассмотрев дела N 1151/03 по жалобе Заявителя о нарушении Заказчиком при проведении электронного аукциона N 0358200032517000007 "Капитальный ремонт учебного корпуса, перехода и общежития Азовского филиала ГБПОУ РО "ДПК", расположенных по адресу: Ростовская область, г. Азов, ул. Московская, 24/2" (далее - аукцион) Федерального Закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон), в присутствии представителя Заявителя (Хачатуряна В.С.), представителей Заказчика (Черской К.А., Иманова К.Э.), в отсутствии Привлеченного лица,

УСТАНОВИЛА:

В Ростовское УФАС России поступила жалоба Заявителя, в которой обжаловались положения документации об аукционе.

Заказчик в возражениях на жалобу отрицал нарушения Закона при проведении аукциона, просил признать жалобу необоснованной.

В соответствии с ч.3 ст.99 Закона, п.3.31 "Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд", утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 года N727/14 (далее - Регламент) по данной жалобе проведена внеплановая проверка закупки, в результате которой установлено следующее:

Согласно Извещению о проведении электронного аукциона N0358200032517000007 от 19.05.2017 года:

- начальная (максимальная) цена контракта составила 87 591 470,00 руб.;

- определены дата и время окончания срока подачи заявок на участие в аукционе - 05.06.2017 года в 09 часов 00 минут.

Согласно доводам жалобы Заявителя, Заказчиком при описании товаров "болты с шестигранной головкой" и "болты с гайками и шайбами" не указано, каким государственным стандартам должны соответствовать данные товары. В качестве подтверждения своего довода, Заявитель указал на существование различных стандартов, которые устанавливают требования к болтам, гайкам, шайбам классов точности А, В, С.

Внеплановой проверкой установлено, что в описании объекта закупки не предъявляется требование о соответствии данных товаров какому-либо классу точности. Участнику закупки необходимо сделать предложение в отношении товаров "болты с шестигранной головкой" и "болты с гайками и шайбами", которое будет соответствовать максимальным и (или) минимальным значениям показателей, установленных Заказчиком. Требование об указании конкретного ГОСТ при описании того или иного товара в Законе отсутствует. Данный довод жалобы следует признать необоснованным.

Согласно доводам жалобы Заявителя, Заказчик в Техническом задании установил противоречивые требования к длине товара "гвозди строительные". Также Заявитель указа, что Заказчик в ответе на запрос о разъяснении данного положения Технического задания, изменил суть документации.

В п.7 Раздела 10 "Описание объекта закупки" по товару "гвозди строительные" Заказчик установил, в том числе следующие требования: длина гвоздя l 40, 50, 60/70 мм.

Согласно письменным пояснениям Заказчика из положений документации следует, что необходимо предложить к использованию 3 варианта длины гвоздя: 40, 50, а также 60 или 70 мм. В разъяснении положений документации от19.05.2017 года, с учетом содержания вопроса участника, суть документации не изменена. Данный довод жалобы следует признать необоснованным.

Согласно доводам Заявителя, Заказчик в Инструкции по заполнению заявки установил ряд требований, которые вводят участников закупки в заблуждение при заполнении заявки. В качестве примера Заявитель указал следующие положения Инструкции:

- когда значения показателей товаров сопровождаются знаками: "" ("больше или равно"), ">" ("больше"), "" ("меньше или равно"), "<" ("меньше"), участником такие значения должны быть конкретизированы в соответствии с инструкциями, указанными выше;

- часть показателей товаров по своей сути имеют диапазонное (интервальное) значение и поэтому участником закупки не должны конкретизироваться.

Согласно Инструкции по заполнению заявки при указании конкретных показателей используемых для выполнения работ товаров по значениям показателей, сопровождающихся словами "более", "выше", "шире", "должен превышать", участник закупки должен указать конкретные значения показателей, которые больше описанных подобным образом; по значениям показателей, сопровождающихся словами "менее", "ниже", "уже", "ранее", участник закупки должен указать конкретные значения показателей, которые меньше описанных подобным образом. Когда значения показателей товаров сопровождаются знаками: "" ("больше или равно"), ">" ("больше"), "" ("меньше или равно"), "<" ("меньше"), участником такие значения должны быть конкретизированы в соответствии с инструкциями, указанными выше. Участнику следует трактовать знаки: "", ">", "", "<" в соответствии с указанными выше положениями Инструкции.

Положения Инструкции, относящиеся к показателям, которые по своей физической природе имеют диапазонное значение не могут быть конкретизированы, согласно письменным пояснениям Заказчика, применяются к таким товарам, как например: показатель песка "крупность зерен до 5 мм", показатель температуры среды, давление которой измеряет манометр "до 150 °C". Данные товары описаны в Техническом задании и их показатели должны быть указаны в заявке с учетом приведенного положения Инструкции. Довод жалобы Заявителя следует признать необоснованным.

Согласно доводам Заявителя, в документации об аукционе отсутствует надлежащая Инструкция по заполнению заявки. В качестве примера, Заявитель приводит положения Инструкции по применению знаков ",", ";" и слова "или".

Внеплановой проверкой установлено Инструкции по заполнению заявки Заказчик, в том числе указал:

- В случае если показатели товара разделены "," и ";" участник закупки должен указать все перечисленные значения;

- Когда для товара указаны характеристики и/или показатели, являющиеся однородными, определяющие многообразие вариантов исполнения этого товара (такие взаимоисключающие характеристики и/или показатели разделены союзом "или", или знаками "/", "\"), участник закупки должен указать одну характеристику или один показатель из приведенных подобным образом, которые соответствуют товару, используемому для выполнения работ; исключается возможность предложения участником одновременно двух или более или всех перечисленных вариантов поставки или исполнения такого товара.

В п.7 Раздела 10 "Описание объекта закупки" по товару "сетка стеклотканевая" Заказчик установил, в том числе следующие требования: сетка из стекловолокна должна быть изготовлена из стеклянного волокна, в котором два или большее число слоев параллельных нитей скреплены химическим или механическим, или тканым способом во взаимно перпендикулярных направлениях с образованием открытой ячейки.

Аналогичное требование Заказчиком установлено по товарам:

- "горячекатаная арматурная сталь": должна быть марки 35ГС или 25Г2С, или 32Г2Рпс;

- "плитки керамические глазурованные": должны быть типа 1/2/3, 16/17/18.

Указанные требования к товару (одновременное наличие в описании знака "," и употребление слова "или", знака "/") являются противоречивыми и не позволяют участникам однозначно трактовать требования Заказчика по указанию способов связывания нитей сетки стеклотканевой, марок стали, типов плиток.

Следовательно, приведенные положения Инструкции, с учетом их применения в технической части документации, не позволяют участникам закупки определить потребность Заказчика в технических характеристиках товаров и материалов, подлежащих использованию при выполнении работ, являющихся предметом контракта.

В соответствии с п.2 ч.1 ст.64 Закона документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3-6 статьи 66 Закона и инструкцию по ее заполнению.

Также пункт 2 части 1 статьи 64 Закона предусматривает запрет на установление требований к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников.

Согласно положениям ст.66 Закона для участия в электронном аукционе участник закупки подает заявку, состоящую из двух частей. Первая часть такой заявки должна содержать конкретные показатели товаров, предполагаемых к использованию при выполнении работ, соответствующие значениям, установленным документацией о таком аукционе.

При этом, ч. 4 ст. 67 Закона, определяя порядок рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе, возлагает на аукционную комиссию обязанность по проверке соответствия предложенных участниками закупки товаров требованиям документации. В случае, несоответствия предложения участника аукциона о товарах требованиям документации, такому участнику аукционная комиссия отказывает в допуске к участию в аукционе, и как следствие указанный участник лишается возможности претендовать на заключение контракта, путем снижения начальной цены контракта.

Процесс подготовки участника закупки к участию в аукционе состоит из следующих этапов:

изучение документации об аукционе - ознакомление с условиями контракта, анализ требований к используемым материалам;

подготовкой предложения о товарах, с учетом характеристик, указанных в документации - выбор товаров, соответствующих требованиям документации об аукционе, перечисление характеристик таких товаров.

Следовательно, создание необоснованных препятствий для совершения указанных выше действий участника по подготовке заявки, способствует созданию дополнительных, не связанных с удовлетворением потребности заказчика, условий для отклонения заявок участников закупки, что имеет своим последствием ограничение круга участников закупок.

Исполнение требований указанных норм должно быть направлено на достижение целей законодательства о контрактной системе, установленных в ч. 1 ст. 1 Закона, а именно, повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, а также соблюдение принципов, на которых основывается контрактная система (открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок).

Согласно ч.2 ст.8 Закона конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Учитывая прямые запреты Закона, а также цели и принципы законодательства о контрактной системе, Комиссия Ростовского УФАС России считает, что включение Инструкции по заполнению заявок в состав документации об аукционе должно осуществляться с целью создания дополнительных условий для более четкого и ясного понимания участниками потребностей Заказчика в работах, услугах, товарах. Не допускается, посредством составления инструкции по заполнению заявок и применения ее при разработке требований к материалам, создавать необоснованные препятствия для заполнения заявок участникам закупок, тем самым ограничивая круг участников закупок.

При этом, оценка содержания Инструкции по заполнению заявок осуществляется совместно с оценкой содержания требований к товарам, в отношении которых участники закупки должны дать свое предложение в первой части заявки.

Из фактических обстоятельств дела следует следующее: Инструкция по данной закупке не отвечает названным принципам Закона.

В приведенных положениях Инструкции Заказчик установил требования к содержанию заявок, которые ограничивают круг участников, что является нарушением части 1 статьи 64 Закона.

Согласно доводам Заявителя, отдельные значения показателей товаров, подлежащие включению в заявку, представляют собой величины, которые возможно установить только применительно к имеющимся товарам, по результатам проведения испытаний.

Внеплановой проверкой установлено, что, например, по товару "гидроизол", участник в заявке должен, в том числе сделать предложение по показателям: Водопоглощение в течение 24 ч, % по массе, не более 8.

Применительно к приведенному товару значение указанного показателя возможно указать только по результатам испытаний готовой продукции.

Так, согласно п.4, п.5 "ГОСТ 7415-86. Межгосударственный стандарт. Гидроизол. Технические условия" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 30.12.1985 N 285)

4.1. Правила приемки гидроизола - по ГОСТ 30547. Размер партии устанавливают в количестве не более 1500 рулонов.

4.2. Водонепроницаемость, водопоглощение, температуры хрупкости и размягчения покровного состава следует определять не реже одного раза в месяц и при изменении сырьевых компонентов.

5. Методы испытаний - по ГОСТ 2678.

Согласно п.3.10 "ГОСТ 2678-94. Материалы рулонные кровельные и гидроизоляционные. Методы испытаний" (введен в действие Постановлением Минстроя РФ от 06.04.1995 N 18-30) для определение водопоглощения должно использоваться специальное оборудование и материалы: весы лабораторные с допускаемой погрешностью не более 0,02 г; электроплита с закрытой спиралью; щипцы тигельные типа ЩТ или пинцет; щетка; пригруз массой (1,0 +/- 0,1) кг; секундомер; линейка металлическая с ценой деления 1 мм; битум с температурой размягчения не ниже 70 °C; сосуд для воды; емкость металлическая размерами не менее 120 х 250 мм; ткань хлопчатобумажная или бумага фильтровальная.

Испытания проводят на трех образцах размерами [(100 х 100) +/- 1] мм.

Следовательно, исполнить требования Закона в части указания конкретных значений применительно к данным показателям способен только участник, имеющий этот товар в наличии.

Аналогичные требования установлены Заказчиком при описании других товаров, например:

- песок для строительных работ: полный остаток на сите N 063, Истинная плотность зерен должна быть 2,0 2,8 г/см3 (испытания по п.3, п.8 "ГОСТ 8735-88. Межгосударственный стандарт. Песок для строительных работ. Методы испытаний");

- трубы гофрированные ПВХ: Относительное удлинение при разрыве, %, не менее: 120 (испытания по п.5.9 "ГОСТ 19034-82. Государственный стандарт Союза ССР. Трубки из поливинилхлоридного пластиката. Технические условия");

- щебень: полные остатки на контрольных ситах. Содержание зерен пластинчатой (лещадной) и игловатой формы, % по массе. Содержание пылевидных и глинистых частиц (размером менее 0,05 мм). Потеря массы при испытании щебня из изверженных пород на сжатие (раздавливание) в цилиндре. Потеря массы при испытании щебня из осадочных пород на сжатие (раздавливание) в цилиндре в сухом состоянии (испытания по "ГОСТ 8267-93. Щебень и гравий из плотных горных пород для строительных работ. Технические условия");

- битумы нефтяные дорожные жидкие: условная вязкость по вискозиметру с отверстием 5 мм при 60 °С должна быть, с, диапазон 40-200 (испытания по п.5.3 "ГОСТ 11955-82. Битумы нефтяные дорожные жидкие. Технические условия"); количество испарившегося разжижителя, %, не должно быть менее 5 (испытания по "ГОСТ 11504-73. Межгосударственный стандарт. Битумы нефтяные. Метод определения количества испарившегося разжижителя из жидких битумов");

- олифа: кислотное число, мг КОН/г, не более 10 (Испытания по "ГОСТ 23955-80 (СТ СЭВ 1444-87). Материалы лакокрасочные. Методы определения кислотного числа").

Вместе с тем, Закон не возлагает на участников закупки обязанности по приобретению материала, используемого при выполнении строительных работ, на стадии подачи заявок на участие в аукционе.

Таким образом, данные требования необоснованно ограничивают участие в аукционе лиц, не имеющих в наличии товары (материалы), требования к которым установил Заказчик, а планирующих закупить их в случае заключения контракта на капитальный ремонт здания.

Согласно Решению Верховного Суда РФ от 09.02.2017 по делу N АКПИ16-1287, Закон не содержит норм, которые обязывали бы участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, а также норм, обязывающих участников закупки подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара, и (или) показатели технологии производства, испытания товара, и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства. Аналогичная правовая позиция изложена в Письме ФАС России от 01.07.2016 N ИА/44536/16.

Правила описания объекта закупки заказчиком определены в статье 33 Закона. В частности, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование (пункт 1 части 1); использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии (пункт 2 части 1).

Согласно части 2 этой же статьи документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться. Закон не допускает установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к такому участию (пункт 2 части 1 статьи 64 Закона).

Нарушение такого запрета, а именно установление заказчиком в документации, извещении о закупке не предусмотренных федеральным законом требований к описанию участниками закупки товаров, имеет признаки ограничения доступа к участию в закупке, так как, по сути, влечет за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к таком участию.

Исследовав и оценив указанные обстоятельства, Комиссия Ростовского УФАС России пришла к выводу, что установив требование к указанным выше показателям товаров, возложив на участника обязанность представить в заявке конкретное значение таких показателей, заказчик ограничил круг участников хозяйствующими субъектами, имеющими данный товар в наличии, чем нарушил ч.1 ст.64 Закона. Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2016 по делу NА53-19097/2016.

Кроме того, такие требования документации создают ситуацию, при которой приоритет имеет формальное заполнение заявки, ее соответствие документации, а не достоверность сведений и (или) информации, указанной в данной заявке.

На основании Постановления Правительства РФ от 26.08.2013 г. N 728, в соответствии с ч.15 ст.99, ч.8 ст.106 Закона Комиссия Ростовского УФАС России,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу Заявителя частично обоснованной.

2. Признать Заказчика нарушившим ч.1 ст.64 Закона.

3. Выдать Заказчику, аукционной комиссии Заказчика обязательное для исполнения предписание об отмене всех сформированных протоколов и внесении изменений в документацию об аукционе.

В силу ч.9 ст.106 Закона решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель комиссии Н.А. Кожемяко

Члены комиссии Т.С. Акопян

В.В. Моргунов