Решение Арбитражного суда Томской области от 20 июля 2007 г. N А67-2464/07 О признании Постановления Мэра г. Томска от 14 мая 2007 г. N 272 "О закрытии маршрута N 25" в части не соответствующим Положению о безопасности перевозок пассажиров автобусами, Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, Уставу города Томска, Уставу автомобильного транспорта РСФСР, Федеральному закону РФ "О защите конкуренции" и недействующим (извлечение)

Решение Арбитражного суда Томской области от 20 июля 2007 г. N А67-2464/07
(извлечение)

Арбитражный суд Томской области, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Колмакова Евгения Алексеевича к Администрации г. Томска о признании недействующим постановления Мэра г. Томска от 14.05.2007 N 272 "О закрытии маршрута N 25" в части пунктов 1, 2,

Установил:

Индивидуальный предприниматель Колмаков Евгений Алексеевич обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Администрации г. Томска о признании постановления Мэра г.Томска от 14.05.2007 N 272 "О закрытии маршрута N 25" недействующим частично, в ходе подготовки дела к рассмотрению уточнил, что просит признать недействующим данное постановление в части его отдельных положений - пунктов 1, 2 (т.1л. 55-57).

В судебном заседании заявитель в порядке ст. 49 АПК РФ изменил основания требований, настаивает на признании пунктов 1, 2 постановления Мэра г. Томска от 14.05.2007 N 272 недействующими по основаниям, изложенным в заявлении с учетом представленных в судебном заседании дополнительных письменных объяснений (т. З л. 10-16), а именно в связи с несоответствием пунктов 1, 2 постановления Мэра г.Томска от 14.05.2007 N 272 "О закрытии маршрута N 25" положениям пунктов 4.17-4.19 Положения о безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, ст. 46 Устава г. Томска, пунктам 13, 25, 29 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, ст.76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, ст. 15 ФЗ РФ "О защите конкуренции". После ознакомления с решением Советского районного суда г. Томска доводы о несоответствии постановления Положению о порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) муниципальных автобусных маршрутов, утв. Решением Думы г. Томска от 19.12.2006 N 365, были сняты, на соответствие этому акту проверить постановление заявитель не просит, в остальном поддерживает позицию прокурора, иных доводов не заявляет.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Приказа Минтранса РФ N 2следует читать как "от 08.01.1997"

Согласно заявлению, письменных объяснениям (т.1 л.3-4, 136, т.2 л.93-98, 116-119, т. З л.10-16) с учетом объяснений, данных в судебном заседании, обращение в суд мотивировано тем, что предпринимательскую деятельность заявитель осуществляет с 2000 года как перевозчик по маршруту N 25, закрытие по оспариваемому постановлению маршрута N 25 является необоснованным, нарушает права заявителя на осуществление предпринимательской деятельности по перевозкам по маршруту, а также права и законные интересы иных лиц, неограниченно большого числа жителей, а также более 40 других предпринимателей и более 150 лиц водительского состава, которые в результате данного положения остались без работы и средств к существованию. Оснований для закрытия маршрута не было, постановление вынесено без учета мнения жителей г. Томска. Работая на маршруте, заявитель неоднократно обращался к должностным лицам Департамента дорожного строительства, благоустройства и транспорта Администрации гор. Томска, представляя интересы перевозчиков маршрута N 25, где он является бригадиром, по вопросам организации дорожного движения, обеспечения безопасности дорожного движения и необходимости создания условий (содержание автомобильных дорог общего пользования) для предоставления транспортных услуг населению в границах городского округа, что отнесено к вопросам местного значения, обращения не имели результатов, напротив, было вынесено постановление о закрытии маршрута. Деятельность осуществлялась в соответствии с договорами, заключенным с МП "Служба движения" Департаментом дорожного строительства и транспорта Администрации г. Томска в соответствии с законодательством, маршрут N 25 был открыт по решению горисполкома от 12.09.1992 N 395, на него согласовывались графики, схема опасных участков, Постановлением Мэра г. Томска от 07.07.2005 N 399 "О пассажирской транспортной (маршрутной) сети г. Томска" закрепляет действующий маршрут N 25 в транспортной сети г. Томска, движение автобусного маршрута N 25 охватывает меньше мест концентрации ДТП и является более безопасным по сравнению с открытым маршрутом N 52, по сравнению с другими маршрутами также маршрут N 25 также не является более опасным, целесообразность закрытия маршрута опровергается в средствах массовой информации, обращениями жителей и предпринимателей.

Представители Администрации г. Томска против удовлетворения требований возражали по основаниям, изложенных в отзыве на заявления и дополнениях к нему (т.1 л.21-23,26-31,74-77, т.2 л.109-11, т. З л.17-23), полагают, что оспариваемое постановление принято в соответствии с законодательством. Возражения мотивированы тем, что Администрация г. Томска настаивает на позиции о не нарушении прав заявителя оспариваемым нормативным правовым актом ввиду ничтожности договоров, на основании которых заявитель осуществлял перевозки, конкурс на этом маршруте не проводился, договоры с заявителем, как и с другими перевозчиками маршрута N 25 заключены в нарушение конкурсного порядка, утвержденные заказчиком перевозок паспорт маршрута и графики (расписания) движения, отсутствуют, срок действия графиков, представленных заявителем, истек. Ссылка заявителя на п. 1.6 Приложения N 2 к Решению Томской городской думы от 28.12.2003 не обоснована, так как Договор от 09.04.2004 г. на который ссылается заявитель, является вновь заключенным договором и не свидетельствует о продлении договора на существующий маршрут. Полагают также, что в действиях Администрации г. Томска не усматривается и нарушений ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции". Позиция прокуратуры, заявителя относительно того, что поскольку в условиях аналогичных упраздненному маршруту 25, работают водители других совпадающих (дублирующих) маршрутов, первый заместитель Мэра г. Томска, закрыв по основанию небезопасности дорожного движения 25 маршрут, поставил преимущества действующим перевозчикам, в результате чего предприниматели, осуществляющие перевозку по маршруту N 25, необоснованно лишились возможности конкурировать с перевозчиками на других маршрутах, действительности не соответствует, так как совпадение в части пути следования маршрута N 25 с иными маршрутами не определяет факта того, что данные маршруты являются совпадающими и обеспечивают перевозку пассажиропотока в едином направлении, как и наличия конкуренции между маршрутом N 25 на пути следования и иными маршрутами.

Постановление Мэра г. Томска от 14.05.2007 N 272 принято на основании акта обследования и представления комиссии, созданной в соответствии с распоряжением Мэра г. Томска от 21.11.2006 N р874-т, прокуратурой дан анализ акта обследования маршрута и предписания исходя их норм пп. 4.17-4.19 Положения "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами..." утвержденного Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2, однако не указано, какой орган наделен полномочиями по признанию данных документов не соответствующими законодательству (в судебном порядке указанные документы не оспаривались), имеет ли Администрация г. Томска право оценивать данные документы. Ввиду того, что акт обследования маршрута и предписание заявителем не оспаривались, соответственно, нельзя говорить и о установленной их незаконности, а, следовательно, и делать выводы о незаконности принятого на их основании ненормативного акта. Обязанности исследовать до закрытия маршрута вопрос о возможности принятия мер по совершенствованию перевозок и повышению их безопасности для Администрации г. Томска действующим законодательством не предусмотрено, как и не предусмотрено того, что решение о закрытии маршрута может быть принято органом местного самоуправления лишь при невозможности принятия иных мер по обеспечения безопасности движения. Обследование маршрутов проводится на предмет определения того, соответствует тот или иной маршрут требованиям безопасности дорожного движения, в том числе требованиям обустройства объектами инфраструктуры. Актом обследования маршрута N 25, проводившегося комиссией, в состав которой входили представители органов, ответственных за безопасность дорожного движения и пассажирских перевозок установлено, что маршрут N 25, его обустройство не соответствуют требованиям обеспечения безопасности дорожного движения, при этом в акте обследования указаны именно недостатки в оборудовании маршрута N25, непосредственно влияющие на безопасность дорожного движения на маршруте, а не "нарушения при размещении остановочных комплексов". Ни один действующий нормативный акт каких-либо требований к содержанию акта обследования и представления комиссии, проводившей обследование, не устанавливает. Не может противоречить постановление Мэра г. Томска от 14.05.2007 N 272 ст. 76 Устава автомобильного транспорта, п.п. 13, 25 и 29 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, так как соответствующие нормы не регулируют вопросы закрытия автобусных маршрутов. Ни в постановлении Мэра г. Томска от 14.05.2007 N 272, ни в акте обследования маршрута N 25, ни в представлении комиссии, проводившей обследование, нигде не указывается, что закрытие маршрута является мерой именно по отношению к предпринимателям, мерой ответственности. Решение о закрытии маршрута N 25 принято исходя из объективной ситуации, в соответствии с которой данный маршрут не соответствует требованиям безопасности дорожного движения, обустройства, а не совершения предпринимателями каких-либо правонарушений. Основанием закрытия маршрута N 25, прежде всего, служило его несоответствие требованиям безопасности дорожного движения, а также то, что он был открыт вне установленного законодательством порядка. Нецелесообразность существования маршрута N 25 является лишь дополнительным обстоятельством, которое учитывалось при закрытии маршрута N 25. Маршрут был открыт с нарушениями порядка открытии, не имеется постановления об открытии, обследование при открытии не проводилось, включение маршрута в пассажирскую транспортную сеть постановлением Мэра г. Томска, изменение маршрута не подтверждает открытия маршрута в установленном порядке. Закрыт маршрут был Администрацией г. Томска в связи с тем, что фактически существовал, действовал.

На основании ч. 5 ст. 52 АПК РФ в целях обеспечения законности в дело вступил прокурор Томской области. В судебном заседании помощник прокурора Т.Н. Титов указал на обоснованность требований заявителя в связи с тем, что постановление N 272 от 14.05.2007 г. о закрытии маршрута N 25 не соответствует п.п. 4.17.-4.19. Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2, ст. 46 Устава г. Томска, ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утв. Постановлением Совмина РСФСР от 08.01.1969 N 12, п.п. 13, 25, 29 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. Приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, ст. 15 ФЗ РФ "О защите конкуренции". После ознакомления в решением Советского районного суда г. Томска доводы о несоответствии постановления п. 2.7 Положения, утв. решением Думы г. Томска от 19.12.2006 г. N 365, снял, на иных доводах отзыва прокурора настаивал (т. З л.2-7), требования о признании пунктов 1, 2 постановления несоответствующими нормативным правовым актам, имеющих большую юридическую силу, и недействующими поддержал.

По мнению прокурора, доводы ответчика о том, что Администрация вправе была принять постановление от 14.05.2007г. N 272, нормативный правовой акт принят по причине несоответствия маршрута N 25 требованиям безопасности, а также его нецелесообразности, права заявителя оспариваемым актом не нарушены, не могут служить обоснованием его законности. Правовые акты должны приниматься не только в рамках предоставленных полномочий, но и соответствовать требованиям актов, имеющих большую юридическую силу. Обосновывая законность постановления N 272, представители администрации г. Томска сослались на Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2, которым руководствовались при обследовании, составлении акта от 29.11.2006 и представления о закрытии маршрута N 25, послуживших основаниями для принятия решения о закрытии маршрута. В то же время из норм данного Положения следует, что обследование проводится, в том числе, с целью подготовки предложений по организации мероприятий, направленных на обеспечение безопасности и улучшению условий дорожного движения на маршруте, что не выполнено при составлении акта. Акт обследования маршрута N 25 и представление комиссии по обследованию автобусных маршрутов фактически удостоверяют только наличие нарушений при размещении остановочных комплексов. Предложения о проведении мероприятий, направленных на устранение выявленных нарушений, вопреки п.п. 4.17., 4.18 Приказа N 2, в акте и в предписании не содержатся, следовательно, они комиссией не сделаны, из текста акта и представления не ясно, почему должна быть применено именно закрытие маршрута, а не его временное приостановление, можно ли принять меры, не связанные с ограничением деятельности предпринимателей (приостановлением, закрытием, изменением маршрута), а также препятствуют ли имеющиеся нарушения фактическому осуществлению перевозок по маршруту. Необходимость закрытия маршрута, в связи с допущенными нарушениями (причинная связь) комиссией по обследованию автобусных маршрутов, не обоснована, заключения, как такового, о причинах закрытия маршрута N 25 в акте не содержатся по мнению прокурора, решение о закрытии маршрута N 25, основанное на акте от 29.11.2006, не соответствует иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе ст. 46 Устава г. Томска, ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, п.п. 13, 25, 29 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 N 200. Состояние дорог и их обустройство влияют на возможность организации новых маршрутов, прекращение движения по маршруту в связи с его небезопасностью допускается в случае невозможности принять необходимые меры, в акте от 29.11.2006 зафиксированы нарушения, касающиеся только остановочных пунктов (площадок), дорожной разметки, знаков, состояния дороги, что может являться препятствием для открытия новых маршрутов, но не служить причиной закрытия или ограничения движения по уже существующим, запрет на движение или его прекращение в связи с небезопасностью может вводиться только при невозможности принять меры к устранению нарушений, акт от 29.11.2006г. не содержит информации о неустранимых нарушениях безопасности и о невозможности принять какие-либо иные меры по обеспечению безопасности движения. Таким образом, постановление о закрытии маршрута N 25 принято в соответствии с условиями открытия маршрутов. Вопрос о возможности принятия в связи с выявленными нарушениями мер, направленных на обеспечение безопасности движения, не решался. Обстоятельства, объективно свидетельствующие о необходимости закрытия маршрута, не исследованы, доказательства тому не представлены, в связи с чем обоснованность закрытия маршрута не подтверждена.

Из материалов дела следует, что 21.11.2006 распоряжением Мэра г. Томска от 21.11.2006 N р874-т создана комиссия по обследованию пассажирской транспортной (маршрутной) сети автомобильного общественного транспорта на территории муниципального образования "Город Томск" в составе председателя, заместителя председателя (директор и заместитель директора Департамента дорожного строительства, благоустройства и транспорта) и семи членов, комиссии указано в срок до 30.11.2006: провести обследование пассажирской транспортной (маршрутной) сети автомобильного общественного транспорта, по итогам обследования внести обоснованные предложения об оптимизации пассажирской транспортной (маршрутной) сети, представить документальное обоснование для принятия решения об изменении сети, Департаменту дорожного строительства, благоустройства и транспорта в случае внесения предложений об открытии новых маршрутов обеспечить подготовку соответствующих паспортов на маршруты (т.1 л.38).

Указанной комиссией, за исключением члена комиссии председателя совета бригадиров маршрутных автобусов А.П. Ткачука , составлен акт от 29.11.2006 N 4/25.06 обследования муниципального автобусного маршрута N 25 "мкр.Солнечный - ОКБ -пр.Ленина - Академгородок". В акте указано, что комиссией установлено, что маршрут N 25 открыт с нарушениями порядка, установленного действующим законодательством, отсутствуют соответствующие постановления Мэра г. Томска, акт обследования маршрута, изменение маршрута на основании приказа ДСБиТ от 15.09.2005 N 90 также произведено с нарушениями, в ходе обследования установлены несоответствия требованиям действующего законодательства, при этом перечислено 93 остановки, где выявлены нарушения. Комиссия решила: 1. признать маршрут N 25 открытым и измененным с нарушением норм законодательства, 2. признать маршрут N 25, его обустройство, не соответствующим требованиям обеспечения безопасности дорожного движения, 3. обратиться к Мэру г. Томска с представлением о закрытии маршрута (т.1 л.39-49).

В представлении комиссии без даты (т.1 л.50) со ссылкой на акт обследования N 4/25.06 и на признание маршрута N 25 не отвечающим требованиям безопасности дорожного движения и обустройства, предусмотренным действующим законодательством, а также открытым и измененным в нарушение установленного порядка предлагается решить вопрос о закрытии маршрута.

14.05.2007 принято постановление N 272 "О закрытии маршрута N 25", подписанное первым заместителем Мэра г. Томска И.Н. Шатурным, осуществляющим функции мэра в соответствии с Уставом города Томска. Пунктом 1 данного постановления предусмотрено закрытие с 21.05.2007 в связи с несоответствием требованиям безопасности дорожного движения и обустройства автобусных маршрутов, а также выявленными нарушениями норм действующего законодательства, устанавливающих порядок открытия и изменения маршрутов, автобусный маршрут N 25 "мкр.Солнечный - ОКБ - пр.Ленина - Академгородок", пунктом 2 предусмотрено опубликование постановления в средствах массовой информации (т.1 л.9). Постановление опубликовано в "Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск" (17.05.2007, выпуск N 19), являющемся официальным изданием.

Признание недействующим указанного постановления в части пунктов 1, 2 в связи с несоответствием указанным выше нормативным правовым актам является предметом рассмотрения по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд считает, что постановление Мэра г. Томска от 14.05.2007 N 272 "О закрытии маршрута N 25" в оспариваемой части подлежит признанию несоответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в этой связи недействующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

При этом, в соответствии с ч. 5 данной статьи арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Таким образом, учитывая требования главы 23 АПК РФ, и распространение действие нормативного правового акта на неопределенный круг лиц, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не может ограничиться лишь установлением влияния оспариваемого акта на права самого заявителя, но обязан исследовать все доказательства, проверить полномочия органа, соответствие оспариваемого акта законам и иными нормативным правовым актам, полностью проверить оспариваемый акт на предмет обоснованности его издания.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт в соответствии с ч. 6 ст. 194 АПК РФ. При рассмотрении дела обоснованность принятия постановления от 14.05.2007 N 272 "О закрытии маршрута N 25", его соответствие указанным заявителем и прокурором нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в оспариваемой части не подтверждены.

В соответствии с п. 7 ст. 16 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения, то есть к вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и указанным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, что вытекает из положений ст. 2 названного закона.

На отнесение создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа к вопросам местного значения указано также в п. 1.7 ст. 8 Устава города Томска.

Из положений статей 34, 46 Устава города Томска следует, что Мэр города Томска издает в пределах своей компетенции правовые акты, муниципальные правовые акты принимаются единолично Мэром города Томска, иными должностными лицами местного самоуправления в порядке, установленном указанными органами и должностными лицами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.

Согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона РФ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Статьей 21 данного закона предусмотрено, что мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог в том числе и органами местного самоуправления, разработка и проведение указанных мероприятий осуществляются в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке.

Основные требования по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами на территории Российской Федерации определены нормативным правовым актом - принятым в рамках реализации ФЗ РФ "О безопасности дорожного движения" Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, зарегистрированным в Минюсте РФ 14.05.1997 N 1302 (п.1.1 Положения).

Из содержания п. 4.19 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами следует, что в случае несоответствия действующих автобусных маршрутов требованиям безопасности дорожного движения органами исполнительной власти соответствующих территорий, по которым проходят автобусные маршруты, на основе представлений комиссий по обследованию автобусных маршрутов могут приниматься решения о временном прекращении автобусного движения на этих маршрутах или закрытии маршрута. Представление рассматривается в трехдневный срок.

По смыслу данной нормы, предусматривающей именно рассмотрение органом исполнительной власти соответствующей территории представления комиссии по обследованию и возможность принятия по результатам рассмотрения решения о временном прекращении автобусного движения на маршруте или о закрытии маршрута, оснований считать, что соответствующий орган обязан руководствуясь представлением комиссии по обследованию в обязательном порядке принять решение о закрытии маршрута фактически без рассмотрения обоснованности такого представления и без какой-либо оценки проведенных комиссией мероприятий, не имеется.

Такой подход в деятельности органа местного самоуправления противоречил бы также целям и задачам, компетенции органа местного самоуправления, к числу которых относится организация транспортного обслуживания населения и создание условий для предоставления населению транспортных услуг, а также полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения самостоятельно, по принятию в пределах своей компетенции муниципальных правовых актов, определенным в указанных федеральных законах, Уставе города Томска.

В оспариваемом постановлении о закрытии маршрута N 25 имеется ссылка на представление комиссии по обследованию пассажирской транспортной (маршрутной) сети и на результаты обследования маршрута. В материалы дела в обоснование принятого постановления Администрацией г. Томска представлены акт обследования комиссией маршрута N 25 от 29.11.2006 N 4/25.06 и представление без даты, в котором комиссией со ссылкой именно на этот акт предлагается решить вопрос о закрытии маршрута (т.1 л.39-50). Каких-либо иных документов о результатах обследования данной комиссией маршрута N 25 в материалы дела не представлено. Между тем, при анализе указанных документов в совокупности с оспариваемым постановлением и иными материалами дела наличие оснований для закрытия маршрута в установленном порядке не подтверждено.

Создание комиссии по обследованию, проведение обследования регулируется Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2.

При этом, п. 4.15 данного Положения предусмотрено, что обследование автобусных маршрутов производится комиссией, утвержденной соответствующими органами исполнительной власти, с целью оценки соответствия технического состояния и уровня содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, их инженерного оборудования требованиям безопасности движения. Между тем, из акта обследования от 29.11.2006 N 4/25.06 следует, что комиссией сделан вывод при обследовании о том, что отсутствуют постановления Администрации г. Томска об открытии, изменении маршрута и др., что с предусмотренными в Положении целями обследования, которыми является оценка именно технического состояния дорог, улиц, сооружений на маршруте на предмет требований безопасности, не согласуется.

В соответствии с названным пунктом обследование должно производиться в процессе эксплуатации маршрута - не реже двух раз в год (к осенне-зимнему и весенне-летнему периоду) в порядке, определяемом действующими законодательными и иными нормативными правовыми документами. В силу положений п. 4.16 названного нормативного правового акта соответствие маршрутов требованиям безопасности движения определяется на основании: информации о маршруте, представляемой владельцем автобусов, осуществляющим перевозку пассажиров на обследуемом маршруте; данных о дорожных условиях на маршруте (параметрах и состоянии проезжей части, обочин, элементах плана и профиля дороги, интенсивности и составе движения, состоянии искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, наличии средств организации движения и т.п.), представляемых дорожными, коммунальными и другими организациями, в ведении которых находятся дороги, искусственные сооружения, железнодорожные переезды и т.д.; сведений о местах концентрации дорожно-транспортных происшествий, их причинах, представляемых органами Государственной автомобильной инспекции; непосредственного обследования, путем визуального осмотра и инструментальных измерений в процессе проведения контрольных проездов по маршруту.

Оспариваемое постановление вынесено на основании акта обследования, датированного ноябрем 2006 года, то есть за несколько месяцев до начала весенне-летнего сезона и вынесения в мае 2007 года постановления, при этом данных о проведении обследования применительно к периоду, непосредственно предшествующему обращению комиссии к заместителю мэра с представлением о закрытии маршрута, не имеется, в оспариваемом постановлении в качестве оснований принятия они также не указаны, причины, по которым комиссия обратилась с представлением и орган местного самоуправления решил именно в мае 2007 года вопрос о закрытии маршрута на основании акта обследования от 29.11.2006, не ясны. Между тем, в ряде постановлений Мэра г. Томска, например, в официально опубликованных для всеобщего сведения постановлениях от 05.12.2006 N 650, 649, 648, 647 об открытии новых муниципальных маршрутов предусмотрено проведение мероприятий ремонту улично-дорожной сети и по обустройству остановок общественного транспорта со сроком исполнения с мая 2007 года, при этом данные мероприятия касаются пути следования, остановок в том числе и маршрута N 25, в отношении которых выявлены нарушения актом от 29.11.2006.

Согласно п. 4.17 Положения результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности эксплуатации действующих и открытии новых автобусных маршрутов. В случае выявления их несоответствия требованиям безопасности (пункт 4.1 настоящего Положения) в акте отражаются предложения комиссии о проведении неотложных и перспективных мероприятий, направленных на улучшение условий движения и предупреждение дорожно -транспортных происшествий на маршруте. Пунктом 4.18 предусмотрено, что акты обследования передаются в соответствующие органы исполнительной власти, утвердившие состав комиссии по обследованию автобусных маршрутов, для решения вопроса об открытии или продолжении эксплуатации маршрута, принятия мер по совершенствованию организации перевозок и повышению их безопасности, организации контроля за устранением недостатков в состоянии, оборудовании и содержании автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений. Копии актов направляются в дорожные, коммунальные и другие организации, в ведении которых находятся дороги, улицы, искусственные сооружения, железнодорожные переезды, для проведения неотложных мероприятий по устранению выявленных недостатков. Копии актов передаются также владельцам автобусов, осуществляющим перевозки на обследуемых маршрутах, для обеспечения соответствия подвижного состава дорожным условиям, использования для проведения инструктажей водителей, уточнения схем опасных участков, нормирования (корректировки) скоростей движения автобусов.

Согласно имеющемуся в деле акту обследования от 29.11.2006 N 4/25.06 маршрута N 25 в его результате помимо нарушения порядка открытия и изменения маршрута выявлены нарушение требований безопасности, в частности применительно к местам размещения 93 автобусных остановок по ходу следования маршрута N 25, которые, главным образом, касаются отсутствия в районе остановок дорожных знаков "место остановки автобуса", "пешеходный переход", указателей остановочных пунктов со сведениями о маршруте и интервалах движения, нарушений требования обустройства остановок (отсутствие остановочного павильона либо остановочной площадки, недостаточная высота посадочной площадки для пассажиров), тротуаров, дополнительно по остановкам "Главпочтамт", "Дом радио" указано на несоответствие нормам коолейности, по остановке "пер. 1905 года" указано на неровности в покрытии межрельсового пространства на трамвайном переезде, по остановке "ДКиТ Авангард" указано, что ведется строительство комплекса, ограждением от строительных (ремонтных) работ закрыт дорожный знак, заужена посадочная площадка для пассажиров.

При этом никаких предложений комиссии о проведении неотложных и перспективных мероприятий, направленных на улучшение условий движения, для проведения которых акты обследования должны направляться в дорожные, коммунальные и другие организации, в ведении которых находятся дороги, улицы, искусственные сооружения, в данном акте от 29.11.2006 N 4/25.06 не содержится, что, не смотря на требования п.п. 4.17, 4.18 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, не было принято во внимание органом местного самоуправления при рассмотрении представления, основанного на акте от 29.11.2006 N 4/25.06.

Каких-либо выводов о возможности либо невозможности принятия мер по совершенствованию организации перевозок и повышению их безопасности, организации контроля за устранением недостатков в состоянии, оборудовании и содержании автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений не изложено, при этом причины, по которым комиссия при наличии указанных выше нарушений в местах размещения автобусных остановок по ходу следования маршрута пришла к заключению о необходимости именно закрытия маршрута N 25, к полной невозможности его эксплуатации, а не временного прекращения движения, либо изменения маршрута ни в акте проверки маршрута N 25, ни в представлении не указано. В ходе рассмотрения дела необходимость именно закрытия маршрута N 25 в связи с указанными в акте нарушениями также не подтверждена, как и невозможность организации контроля за устранением недостатков в состоянии, оборудовании и содержании автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, а также улучшение состояния безопасности дорожного движения, в том числе при перевозках автобусами, в случае закрытия маршрута N 25.

Из объяснений заявителя, прокурора следует, что все автобусные остановки, применительно к местам размещения которых выявлены изложенные в акте нарушения требований безопасности, являются остановками и для других маршрутных автобусов, действующих в г.Томске, что Администрацией г.Томска не оспаривается. При этом комиссией сделан вывод о необходимости полного закрытия именно маршрута N 25, но не всех иных автобусных маршрутов, путь следования которых совпадает с маршрутом N 25 на участках, указанных в акте от 29.11.2006 N 4/25.06.

Так, в частности в материалах дела имеется акт обследования N 8/52.06 (т.2 л.35-40) той же комиссией в том же составе маршрута N 52, открытого постановлением Мэра г. Томска в декабре 2006 года за несколько месяцев до закрытия маршрута N 25. В акте обследования маршрута N 52, проведенного в тот же день, что и обследование маршрута N 25, также выявлены нарушения установленных требований в местах размещения остановок маршрута N 52, при этом значительная часть пути следования по маршрутам 52 и 25, остановок и выявленных несоответствий требованиям безопасности совпадает (например, в актах указаны нарушения в местах размещения более 60 одних и тех же остановок). Тем не менее, в акте обследования маршрута N 52 от 29.11.2006 комиссия пришла к выводу о возможности и целесообразности открытия нового маршрута N 52, следующего также через остановки, на которых нарушаются требования безопасности, внесла предложения об утверждении плана мероприятий по улучшению движения и предупреждения дорожно-транспортных происшествий на маршруте. Постановлением Мэра г.Томска от 05.12.2006 N 650 на основании именно этих результатов обследования открыт муниципальный маршрут N 52, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Томской области по делу А67-1479/07 между теми же лицами данное постановление признано соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, при этом установлено, что акт комиссии от 29.11.2006 N 8/52.06 вынесен в соответствии с требованиями п. 4.17 Положения об обеспечении перевозок пассажиров автобусами, указание в акте обследования на наличие недостатков улично-дорожной сети не может являться безусловным основанием для открытия маршрута N 52 незаконным.

Остановки маршрута N 25 являются также остановками иных автобусных маршрутов, включенных в пассажирскую транспортную сеть г. Томска, утвержденную постановлением Мэра г. Томска от 2005 N 399, которые не закрыты и действуют, а в официально опубликованных для всеобщего сведения постановлениях от 05.12.2006 N 650, 649, 648, 647 со ссылкой на результаты обследования схемы движения предусмотрено открытие даже новых муниципальных маршрутов, в том числе имеющих общие остановки и путь следования на определенных участках с маршрутом N 25, и проведение мероприятий по ремонту улично-дорожной сети и по обустройству остановок общественного транспорта со сроком исполнения с мая 2007 года, при этом данные мероприятия касаются пути следования, мест размещения остановок в том числе и маршрута N 25, в отношении которых выявлены нарушения актом от 29.11.2006 N 4/25.06.

При изложенных выше обстоятельствах, с учетом того, что ни в акте обследования от 29.11.2006 N 4/25.06, ни в представлении о закрытии маршрута, ни в самом оспариваемом постановлении от 14.05.2007 N 272 необходимость именно закрытия маршрута N 25 в связи с указанными в акте несоответствиями требований безопасности, выявленными в местах размещения остановок маршрута, не мотивирована, в ходе рассмотрения дела доказательств необходимости закрытия маршрута в связи с данными несоответствиями, а не принятия иных указанных в Положении об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, мер не подтверждена, оснований для вывода о соответствии оспариваемого постановления о закрытии маршрута N 25 требованиям Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, не имеется.

Причины закрытия именно этого маршрута в связи с несоответствием требованиям безопасности движения, тогда как выявленные несоответствия требованиям безопасности касаются общих условий улично-дорожной сети г. Томска и пути следования множества маршрутов транспорта общего пользования как привлеченного, так и муниципального, не подтверждены. Доводы о нецелесообразности существования маршрута не соответствуют содержанию оспариваемого постановления, согласно которому данные обстоятельства основаниями для его принятия не являлись, также отклоняются как не подтвержденные в установленном порядке соответствующими доказательствами, опровергаются материалами дела, в том числе поступившими от заявителя копиями подписных листов граждан. Объяснения Администрации г. Томска о том, что всегда кто-то из граждан будет недоволен, судом отклоняются с учетом того, что органом местного самоуправления документов, указывающих на анализ пассажиропотока и обоснованность выводов о том, что транспортные потребности населения удовлетворены и целесообразность существования маршрута N 25 отсутствует, не представлено, само по себе существование маршрутов транспорта, совпадающих на определенных этапах, с другими маршрутами, в том числе маршрутом N 25, не свидетельствует о его нецелесообразности и об удовлетворении потребностей населения. Ссылки на наличие на пути следования очагов аварийности судом отклоняются с учетом того, что данные обстоятельства комиссией по обследованию установлены не были и в качестве оснований для закрытия маршрута не указаны ни в представлении, ни в постановлении о закрытии маршрута, кроме того, наибольшая аварийность маршрута N 25 по сравнению с иными фактически действующими в г. Томске маршрутами не подтверждена.

Федеральным законом РФ "О защите конкуренции" определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

С учетом целей данного федерального закона, к которым относится защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а также запретов, установленных в ст. 15 для органов местного самоуправления на принятие актов и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, постановление Мэра г. Томска от 14.05.2007 N 272 "О закрытии маршрута" в оспариваемой части не может быть признано соответствующим нормам указанного закона. Закрытие одного из маршрутов в связи с несоответствиями в местах размещения остановок (отсутствие дорожных знаков, остановочных павильонов, указателей и др.), являющимися общими для других маршрутов не отвечает требованиям ст. 15 ФЗ РФ "О защите конкуренции" о запрете актов и действий, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности по перевозкам по маршруту, которые с учетом того, что предусмотренные в Положении об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, основания для закрытия маршрута не подтверждены, являются необоснованными.

При этом суд исходит и из того, что оспариваемое постановления создает препятствия не только для осуществления предпринимательской деятельности заявителя по осуществлению перевозок пассажиров по маршруту N 25, но и препятствует потенциальному осуществлению деятельности по перевозкам пассажиров по этому маршруту иными субъектами предпринимательской деятельности, которые обладают правами на осуществление перевозок по маршруту либо могут получить их впоследствии в результате объявления конкурсов на право осуществления перевозок по маршруту.

С учетом данных обстоятельств, характера оспариваемого акта, доводы о ничтожности заключенных договоров, об отсутствии паспорта маршрута, окончании сроков действия графиков (расписания) движения, а также о том, что в случае работы одного водителя без замены при следовании автобуса до конечной остановки и обратно будет нарушен режим труда и отдыха, не могут быть приняты во внимание и положены судом в основу выводов по делу об оспаривании нормативного правового акта, по которому судом в соответствии со ст. 195 АПК РФ должно быть принято решение о признании его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и об отказе в удовлетворении требований, либо о признании его несоответствующим данным актам и недействующим. Указанные Администрацией г. Томска обстоятельства касаются собственно порядка осуществления предпринимателем деятельности, соблюдения им при ее осуществлении лицензионных требований и условий, непосредственно к предмету рассмотрения по настоящему делу, которым является признание недействующими постановления о закрытии маршрута в части пунктов 1, 2, отношения не имеют, в связи с чем установлению в рамках данного дела не подлежат.

Из оспариваемого постановления, объяснений представителей Администрации г. Томска следует также, что при закрытии маршрута N 25 орган местного самоуправления руководствовался также ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. Приказом Минавтотранса РСФСР 31.12.1981 N 200, на несоответствие которым постановления указано в письменных объяснениях заявителя и прокурора Томской области.

В указанных актах содержатся нормы об открытии автобусных маршрутов. Так, статьей 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, применяемого в части, не противоречащей гл. 40 ГК РФ, предусмотрено, что для выполнения городских перевозок пассажиров организуются городские автобусные маршруты, организация новых городских маршрутов производится территориальными объединениями автомобильного транспорта по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов, новые маршруты могут быть организованы, если состояние дорог и их обустройство соответствуют требованиям безопасности движения. В соответствии с Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. Приказом Минавтотранса РСФСР 31.12.1981 N 200, организация новых автобусных маршрутов производится в порядке, установленном ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, городских, пригородных - транспортными управлениями (управлениями пассажирского автомобильного транспорта) по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов (п. 13.1), перед открытием автобусного маршрута предприятия и организации, указанные в п. 13 Правил, создают по согласованию с местными Советами народных депутатов комиссии с участием представителей дорожных органов и Государственной автомобильной инспекции. Комиссии обследуют условия организации перевозок на маршруте и составляют акт о готовности маршрута к началу автобусного движения. При наличии недостатков комиссия определяет в акте меры по их устранению с указанием сроков и ответственных лиц. Маршрут открывается после устранения недостатков, отмеченных в акте (п. 25). Фактическое осуществление регулярных перевозок пассажиров по маршруту N 25, существование такого маршрута в течение длительного времени является в г. Томске общеизвестным обстоятельством, в доказывании не нуждается, согласно объяснениям представителей орган местного самоуправления при закрытии маршрута исходил из того, что маршрут фактически есть, тем не менее, каких-либо документов об открытии маршрута N 25, свидетельствующих о соблюдении при его открытии указанных выше требований, участвующими в деле лицами не представлено, в деле не имеется, не смотря на все предпринятые судом меры.

Вместе с тем, основания для закрытия маршрутов в указанных актах не предусмотрены, закрытие маршрутов на федеральном уровне регулируется Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, которым предусмотрена возможность закрытия маршрута либо временного прекращения автобусного движения органами исполнительной власти соответствующих территорий в установленном порядке только лишь в случае несоответствия действующих автобусных маршрутов требованиям безопасности дорожного движения (п. 4.19). Таким образом, несоблюдение порядка открытия маршрута непосредственно к основаниям для его закрытия не отнесено, само по себе таким основанием являться не может, при этом несоответствие маршрута N 25 требованиям безопасности дорожного движения с учетом изложенного выше не подтверждено. В этой связи доводы Администрации г. Томска о нарушении порядка открытия маршрута не принимаются судом в качестве доказательств наличия предусмотренных нормативными правовыми актами оснований для закрытия маршрута N 25, фактически действующего в г. Томске с 90-х годов, то есть длительное время (в течение которого должно было производиться неоднократное обследование маршрута), внесенного на момент закрытия постановлением Мэра г. Томска от 07.07.2005 N 399 в пассажирскую транспортную (маршрутную) сеть, о перевозках по которому соответствующими муниципальными предприятиями, а затем уполномоченным Департаментом Администрации г.Томска регулярно заключались с предпринимателями договоры на право осуществления перевозок по маршруту. Ссылки на п. 29 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, положения которого не касаются ни закрытия, ни открытия автобусных маршрутов, и которыми Администрация г. Томска не руководствовалась при принятии оспариваемого постановления, судом отклоняются.

С учетом этого, постановление о закрытии маршрута, при принятии которого были применены нормы Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. Приказом Минавтотранса РСФСР 31.12.1981 N 200, касающиеся организации, порядка открытия маршрутов и непосредственно не содержащее оснований для их закрытия, не может быть признано соответствующим данным Правилам, а также с учетом того, что наличие оснований для закрытия маршрута N 25 не подтверждено, и нормам Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, ФЗ РФ "О защите конкуренции" в совокупности со ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, предусматривающей полномочия по организации маршрутов, и ст. 46 Устава города Томска, предусматривающей принятие муниципальных правовых актов в установленном порядке в соответствии с действующим законодательством.

В связи с изложенным, постановление Мэра г.Томска от 14.05.2007 N 272 "О закрытии маршрута N 25" в оспариваемой заявителем части подлежит признанию не соответствующими Положению о безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, Уставу города Томска, Уставу автомобильного транспорта РСФСР, Федеральному закону РФ "О защите конкуренции" и недействующим.

Понесенные заявителем обоснованные расходы на уплату государственной пошлины по заявлению в размере 100 руб. на основании ст. 110 АПК РФ, с учетом разъяснений, изложенных в Информационном письме ВАС РФ от 13.03.2007 N 117 "Об отдельных вопросах практики применения Главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации", взыскиваются с Администрации г. Томска как со стороны по делу.

Руководствуясь статьями 110, 167-176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Решил:

Признать пункты 1, 2 Постановления Мэра г. Томска от 14.05.2007 N 272 "О закрытии маршрута N 25" не соответствующими Положению о безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденному Приказом Минтранса РФ от 08.01.1992 N 2, Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденным Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200, Уставу города Томска, Уставу автомобильного транспорта РСФСР, Федеральному закону РФ "О защите конкуренции" и недействующими.

Взыскать с Администрации г. Томска, расположенной в г. Томске, пр. Ленина, 73, в пользу предпринимателя Е.А. Колмакова судебные расходы на уплату государственной пошлины в размере 100 руб.

Решение вступает в законную силу немедленно после принятия и может быть обжаловано в течение месяца со дня вступления в законную силу в арбитражный суд кассационной инстанции - Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.