Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области от 3 сентября 2009 г. (ключевые темы: ритуальные услуги - конкуренция - похоронное дело - унитарное предприятие - погребение)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области
от 3 сентября 2009 г.

(решение изготовлено в полном объеме 17.09.2009)

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:

<_> при участии:

- от Администрации города Переславля-Залесского (далее - Администрация) - <_>

- от Переславль-Залесской городской Думы (далее - Дума) - <_> (по доверенности);

- от Управления муниципальной собственностью города Переславля-Залесского (далее - Управление) - <_> (по доверенности);

- от заинтересованного лица - Муниципального унитарного предприятия "Спектр" (далее - МУП "Спектр") - <_> (по доверенности).,

рассмотрев на заседаниях 04.08.2009, 03.09.2009 (дело откладывалось) дело N 06-03/29-09, возбужденное по признакам нарушения Думой и Администрацией пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции), а также Управлением пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции

у с т а н о в и л а:

дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено по инициативе Ярославского УФАС России на основании фактов, содержащих признаки нарушения пункта 1 статьи 7, пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции, установленных в ходе исполнения поручения ФАС России N ИА/33111 от 10.12.2008, выразившихся в наделении МУП "Спектр" функциями органа местного самоуправления в части организации и содержания мест захоронения путем утверждения Распоряжением начальника Управления от 25.11.2005 Устава МУП "Спектр", в передаче и закреплении на праве хозяйственного ведения Администрацией за МУП "Спектр" земельных участков, отведенных под кладбища, на основании Постановления Мэра города Переславля-Залесского от 03.04.2006 N 328 "О передаче МУП "Спектр" объектов внешнего благоустройства" (далее - Постановление N 328 "О передаче МУП "Спектр" объектов внешнего благоустройства"), а также в утверждении Решением Переславль-Залесской городской Думы от 28.09.2006 N 76 Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ в г. Переславле - Залесском, (далее - Положение о порядке деятельности муниципальных кладбищ) (пункты 1.2, 3.1, 3.5, 6.4, 6.5), что повлекло создание преимущественных условий для деятельности МУП "Спектр" как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг.

Представитель Администрации и Думы на заседании Комиссии пояснил следующее.

В соответствии с положениями статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. В соответствии Положением о порядке деятельности муниципальных кладбищ в г. Переславле - Залесском специализированной службой по вопросам похоронного дела является МУП "Спектр". Земли общественных кладбищ находятся в муниципальной собственности, о чем свидетельствуют Технический паспорт от 24.07.1983, выписка из реестра муниципальной собственности рег. N 392 от 02.09.2009.

Представитель МУП "Спектр" на заседании Комиссии пояснил следующее.

В соответствии с пунктом 3.1.1 Положения МУП "Спектр" не предоставляет земельные участки для погребения, а определяет место захоронения. Договоры с другими хозяйствующими субъектами на разрешение движения транспортных средств по территории кладбища, а также торговли цветами и предметами похоронного ритуала не заключались.

Представитель Управления на заседании Комиссии, а также в письменном отзыве (N 384 от 03.08.2009) пояснил следующее.

Управление является структурным подразделением Администрации, уполномоченным осуществлять распоряжение и управление объектами муниципальной собственности города. Постановлением Мэра г. Переславля - Залесского от 26.10.2005 N 1459 "О создании муниципального унитарного предприятия" создано МУП "Спектр". Указанным постановлением Управлению предписывалось в срок до 01.12.2005 выступить учредителем МУП "Спектр", сформировать уставный фонд, выполнить предусмотренные законом мероприятия, связанные с созданием предприятия. Утверждая Устав предприятия, а также определяя цели его деятельности Управление действовало в рамках полномочий, предусмотренных федеральным законодательством и правовыми актами г. Переславля-Залесского, по распоряжению муниципальной собственностью.

Принимая решение по делу Комиссия исходит из следующего.

В соответствии с положениями Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении. Так, одной из гарантий является создание специализированных служб, которые уполномочены оказывать услуги по погребению, включенные в гарантированный перечень услуг, на безвозмездной основе (статья 25 Закона о погребении). Институт специализированных служб введен в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Статья 25 Закона о погребении не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, а также не устанавливает, что иные хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно пункту 1 статьи 9 Закона о погребении специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, услуги по погребению согласно гарантированному перечню. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет различных фондов (пункт 3 статьи 3 Закона о погребении).

Таким образом, Закон о погребении (в частности, статьи 9,10 Закона о погребении) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, т. е. ограничиваются гражданские права последних.

На основании вышеизложенного, деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, осуществляется на конкурентном рынке. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета.

В целях повышения эффективности хозяйствования и качества выполняемых работ Постановлением Мэра г. Переславля - Залесского от 26.10.2005 N 1459 "О создании муниципального унитарного предприятия" создано МУП "Спектр". Распоряжением начальника Управления от 25.11.2005 утвержден Устав МУП "Спектр".

В соответствии с Уставом МУП "Спектр" является самостоятельным хозяйствующим субъектом, осуществляющим предпринимательскую деятельность. Согласно разделу 2 Устава целями деятельности предприятия являются оказание качественных услуг и получение прибыли. Для достижения указанных целей предприятие осуществляет виды деятельности, отвечающие целям предприятия, в том числепоорганизации и содержанию мест захоронения.

Материалами дела и пояснениями представителей Администрации, Думы, Управления и МУП "Спектр" подтверждается, что МУП "Спектр" наряду с оказанием гарантированного перечня услуг по погребению осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере оказания ритуальных услуг, а также деятельность по содержанию переданных в хозяйственное ведение кладбищ.

По мнению Комиссии представленные Администрацией документы (технический паспорт от 24.07.1983, выписка из реестра муниципальной собственности рег. N 392 от 02.09.2009) не являются подтверждением того, что земли, отведенные под кладбища, не передавались МУП "Спектр" на праве хозяйственного ведения.

Согласно постановлению N 328 "О передаче МУП "Спектр" объектов внешнего благоустройства", участки земли, отведенные под кладбища, входят в состав внешнего благоустройства предприятия и переданы МУП "Спектр" на праве хозяйственного ведения. Вместе с тем, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона о погребении).Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта (на условиях передачи в хозяйственное ведение или в аренду), в том числе обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена. Постановлением Президиума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 120027/27 (далее - Постановление) передача общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта признана противоречащей нормам Закона о погребении и Закона о конкуренции.

На переданных в хозяйственное ведение кладбищах МУП "Спектр" обеспечивает предоставление участков для погребения (пункт 3.1. Положения).

В соответствии с пунктом 1.2 Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ специализированной службой по вопросам похоронного дела является МУП "Спектр". Согласно указанному пункту правом на оказание услуг в области похоронного дела, кроме находящихся в исключительной компетенции МУП "Спектр", обладают юридические лица и индивидуальные предприниматели. К исключительной компетенции специализированной службы относится выделение земельного участка и копка могилы (пункт 3.5 Положения). По смыслу указанной правовой нормы данные услуги может оказывать только МУП "Спектр" как единственное предприятие в городе Переславле-Залесском, наделенное статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Кроме того, в соответствии с пунктом 5.1 Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ все работы на кладбищах, связанные с установкой и заменой надмогильных сооружений, ограждением выделенного участка для захоронения, могут производиться только с письменного разрешения специализированной службы. В силу пункта 6.4 Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ движение транспортных средств по территории кладбища юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги населению, допускается при заключении договора со специализированной службой. Пунктом 6.5 указанного Положения установлено, что торговля цветами, предметами похоронного ритуала на кладбищах и в санитарно-защитной зоне осуществляется только на основании договора со специализированной службой. Исходя из вышеизложенного, в отсутствие указанных письменного разрешения и договора специализированная служба вправе закрыть ритуальным организациям и гражданам, оказывающим ритуальные услуги, доступ на территорию кладбища и санитарно-защитную зону. Указанных неблагоприятных для ведения предпринимательской деятельности последствий не возникает у МУП "Спектр".

Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг. Следовательно, МУП "Спектр", имеющее в хозяйственном ведении территории муниципальных кладбищ с правом осуществления всего комплекса ритуальных услуг, имеет преимущественные права по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг. Таким образом, иные хозяйствующие субъекты, действующие на рынке оказания ритуальных услуг, могут быть ограничены в возможностях самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг.

Поскольку Постановление N 328 "О передаче МУП "Спектр" объектов внешнего благоустройства" и Положение о порядке деятельности муниципальных кладбищ, нарушающие антимонопольное законодательство, были утверждены до введения в действие Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", то действия Администрации и Думы подлежат квалификации по Закону РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Однако Комиссия учитывает, что и в действующем в настоящее время Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" также содержатся аналогичные нормы, содержащие запрет на принятие органом местного самоуправления актов, которые приводят или могут перевести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, утверждение Думой Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ, а также Администрацией Постановления N 328 "О передаче МУП "Спектр" объектов внешнего благоустройства" нарушают установленный пунктом 1 статьи 7 Закона о конкуренции запрет на принятие органами местного самоуправления актов и (или) совершение действий, которые могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в частности, путем создания преимущественных условий для деятельности хозяйствующему субъекту МУП "Спектр", являющемуся специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По мнению Комиссии в действиях Управления по утверждению Устава МУП "Спектр" отсутствуют признаки нарушения пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, пунктом 1 частью 1 статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия

р е ш и л а:

1. Признать Администрацию нарушившей пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

2. Выдать Администрации предписание об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

3. Признать Думу нарушившей пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

4. Выдать Думе предписание об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

5. Производство по делу в части нарушения Управлением пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" прекратить.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

П Р Е Д П И С А Н И Е по делу N 06-03/29-09

03 сентября 2009 года г. Ярославль

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - заместитель руководителя управления Паутов И.Г., члены Комиссии - начальник отдела контроля органов власти Гудкевич Е.В., специалист-эксперт Карамшук А.Г., руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании своего решения от 03 сентября 2009 года по делу N 06-03/29-09 о нарушении Думой и Администрацией пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",

ПРЕДПИСЫВАЕТ:

1. Думе в срок до 15 ноября 2009 года внести измененияв Положение о порядке деятельности муниципальных кладбищ в г. Переславле - Залесском в частиизменения или исключения пунктов, влекущих создание преимущественных условии для деятельности МУП "Спектр", а именно пункты: 1.2 (в части: право на оказание услуг в области похоронного дела, кроме находящихся в исключительной компетенции специализированной службы - МУП "Спектр", имеют юридические лица и индивидуальные предприниматели); 3.1.1; 3.5; 5.1;6.4;6.5.

2. Администрации в срок до 15 ноября 2009 года отменить пункт 3 Постановления Мэра города Переславля-Залесского от 03.04.2006 N 328 "О передаче МУП "Спектр" объектов внешнего благоустройства" в части передачи на праве хозяйственного ведения МУП "Спектр" объектов внешнего благоустройства (Новое кладбище, Кладбище старое, Кладбище старое). 3. О выполнении настоящего предписания сообщить в Ярославское УФАС в срок до 25 ноября 2009 года.