Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области от 6 апреля 2010 г. (ключевые темы: городская дума - похоронное дело - защита конкуренции - ритуальные услуги - погребение)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области
от 6 апреля 2010 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия Ивановского УФАС России, Комиссия) в составе: <_>

в присутствии представителя ответчика городской Думы городского округа Вичуга - <_>

рассмотрев дело N 02-30/010, возбужденное по признакам нарушения городской Думой г.о. Вичуга (<_>) статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции),

установила:

Во исполнение поручения Федеральной антимонопольной службы России от 10.12.2008 NЦА 33111 Ивановским УФАС России проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства при взаимодействии органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке ритуальных услуг.

При исполнении поручения выявлено Решение городской Думы г.о. Вичуга от 27.04.2005 N 284 "О погребении и похоронном деле на территории городского округа Вичуга" (далее - Решение городской Думы г.о. Вичуга от 27.04.2005), содержащее признаки нарушения статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.

В связи с изложенным, Приказом Руководителя Ивановского УФАС России от 12.03.2010 N 33 возбуждено дело N02-30/010 и создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства городской Думой г.о. Вичуга статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.

В своих письменных пояснениях (письмо от 29.03.2010 N 717) городская Дума г.о. Вичуга сообщила, что подготовлен проект решения Думы о внесении изменений в решение городской Думы г.о. Вичуга от 18.12.2008 N 362 и в решение городской Думы г.о. Вичуга от 27.04.2005 N 284 и в приложения к данным решениям (в Правила работы муниципальных кладбищ, Правила предоставления услуг по погребению на территории г.о. Вичуга).

На заседании Комиссии представитель городской Думы г.о. Вичуга признал факт нарушения антимонопольного законодательства, просил приобщить проект решения Совета г.о. Вичуга о внесении изменений в решение городской Думы г. Вичуга от 18.12.2008 N 362 "Об утверждении положения о порядке осуществления в 2009 году погребения, личность которых не установлена, и лиц, не имеющих родственников, умерших на территории городского округа Вичуга"

На основании частей 3, 4, 5 6 статьи 45 Федерального закона о защите конкуренции проект решения приобщен к материалам дела.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы представителя лица, участвующего в деле, Комиссия Ивановского УФАС России установила следующее.

Решение городской Думы г.о. Вичуга от 27.04.2005 утверждает Правила предоставления услуг по погребению, Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, Правила работы муниципальных кладбищ на территории городского округа Вичуга.

Положения Правил предусматривают, что на территории городского округа Вичуга услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. Кладбища города Вичуга находятся в ведении специализированной службы. Прием заказов на ритуальные услуги осуществляется специализированной службой. Заказы на захоронение на кладбищах оформляются только через приемные пункты специализированной службы. Специализированная служба может заключать договоры с юридическими и физическими лицами на проведение отдельных работ как по погребению умерших, так и по устройству и содержанию кладбищ.

Согласно пункту 2 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела городского округа Вичуга специализированная служба создается в форме муниципального предприятия, либо отдельного структурного подразделения муниципального предприятия.

Согласно статье 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

Пункт 5 статьи 4 Федерального закона о защите конкуренции предусматривает, что хозяйствующим субъектом является индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Следовательно, муниципальные унитарные предприятия являются хозяйствующими субъектами.

Решением городской Думы г.о. Вичуга от 18.12.2008 N 362 "Об утверждении положения о порядке осуществления в 2009 году погребения лиц, личность которых не установлена, и лиц, не имеющих родственников, умерших на территории городского округа Вичуга" специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории г.о. Вичуга определено МУП "Комбинат коммунальных предприятий" г. Вичуга.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

Согласно пунктам 1, 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

Часть 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" предусматривает, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

В Постановлении Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 23.09.2008 N 1202/07 разъяснено, что возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" не предусмотрена. Также Суд признал, что передача в ведение общественных кладбищ предприятию и наделение его функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, установления режима работы кладбищ, создает преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

В упомянутых Правилах предусмотрено также, что специализированная служба обеспечивает в соответствии с действующим законодательством РФ формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению и документов, отражающих захоронение умерших на муниципальных кладбищах и установку надмогильных сооружений. Каждое захоронение регистрируется специализированной службой в книге регистрации захоронений. Перерегистрация захоронения на другое ответственное за захоронение лицо производится специализированной службой по заявлению заинтересованного лица. Установка памятников и других надмогильных сооружений подлежит обязательной регистрации специализированной службой. Книга должна находиться в административном помещении кладбища, ответственность за ее сохранность возлагается на специализированную службу.

Статьей 3 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" к полномочиям муниципального образования в области архивного дела отнесены, в том числе, хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек.

Статья 4 названного Закона предусматривает, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 06.10.3003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Действующее законодательство не предусматривает каких-либо исключений из общего правила, либо случаев делегирования предусмотренного в названном Законе полномочия органов местного самоуправления в области архивного дела коммерческим организациям.

То есть, городская Дума г.о. Вичуга своим Решением от 27.04.2005 наделила хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, передав в ведение специализированной службы по вопросам похоронного дела - муниципального предприятия, (на момент возбуждения дела N 02-30/010 МУП "Комбинат коммунальных предприятий" г. Вичуга) общественные муниципальные кладбища и возложив на него обязанности по осуществлению контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, формированию и сохранности архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению и документов, отражающих захоронение умерших на муниципальных кладбищах и установку надмогильных сооружений.

Такие действия органа местного самоуправления нарушают запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, установленный частью 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции (часть 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", действовавшего в период принятия Решения городской Думы г.о. Вичуга от 27.04.2005).

Кроме того, в Решении городской Думы г.о. Вичуга от 27.04.2005 содержатся и иные положения, указывающие на признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.

Из пункта 1 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела следует, что погребение умерших на территории г.о. Вичуга осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела.

Однако, деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, осуществляется на конкурентном рынке. При этом товаром, на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета.

Статья 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, а также не устанавливает, что иные хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

Гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, предусматривающей создание специализированных служб, обязанных оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе, не предусматривают, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, создаваемыми органами местного самоуправления, и что иные лица лишены права заниматься этой деятельностью (толкование названного Закона, содержащееся в Постановлении Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 23.09.2008 N 1202/07).

Статьей 49 Гражданского кодекса РФ установлено право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Таким образом, городская Дума г.о. Вичуга своим Решением от 27.04.2005 способствует недопущению на рынок ритуальных услуг хозяйствующих субъектов, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела и желающих осуществлять услуги по погребению.

Такие действия органа местного самоуправления нарушают запрет, установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции (пункт 2 части 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", действовавшего в период принятия Решения городской Думы г.о. Вичуга от 27.04.2005) на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе, путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Решением Вичугской городской Думы от 18.02.2009 N 384 "О внесении изменений в Устав городского округа Вичуга" изменены структура и полномочия Совета городского округа Вичуга, Главы городского округа Вичуга, администрации городского округа Вичуга, главы администрации городского округа Вичуга. Ввиду изложенного, учитывая пожелания лица, участвующего в деле, Комиссией признается возможность устранения выявленного нарушения Советом городского округа Вичуга как представительным органом местного самоуправления.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия

РЕШИЛА:

1. Признать действия городской Думы г.о. Вичуга по принятию Решения от 27.04.2005 N 284 "О погребении и похоронном деле на территории городского округа Вичуга", выразившиеся: в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; в наделении хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, нарушением пункта 2 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Выдать Совету городского округа Вичуга предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Подписи членов Комиссии

Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Ивановской области в течение трех месяцев со дня его принятия.

ПРЕДПИСАНИЕ N 02-30/010

7 апреля 2010 года г. Иваново

Комиссия Ивановского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:<_>, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании своего решения от 6 апреля 2010 года по делу N 02-30/010 о нарушении Советом городского округа Вичуга (<_>) пункта 2 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",

ПРЕДПИСЫВАЕТ:

1. Совету городского округа Вичуга прекратить нарушение пункта 2 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", для чего совершить действия, отменяющие либо изменяющие пункты Приложений 1, 2, 3 к Решению городской Думы г.о. Вичуга от 27.04.2005 N 284 в соответствии с антимонопольным законодательством: пункт 13 Правил предоставления услуг по погребению на территории городского округа Вичуга Ивановской области; пункты 1, 7, 10, подпункт 8 пункта 16 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, пункт 3, 17, 29, 37 Правил работы муниципальных кладбищ в срок до 18.06.2010.

2. О выполнении настоящего Предписания Совету городского округа Вичуга сообщить в Ивановское УФАС России в срок до 25.06.2010.

Подписи членов Комиссии

Предписание может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его выдачи.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа частью 2.2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.