Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю N 256-15/16-13 (опубликовано 31 августа 2013 г.) (ключевые темы: земли лесного фонда - тушение лесных пожаров - государственное задание - защита конкуренции - транспортные услуги)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю
N 256-15/16-13 (опубликовано 31 августа 2013 г.)

Резолютивная часть решения объявлена "21" августа 2013 года.

В полном объеме решение изготовлено "30" августа 2013 года.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - Красноярское УФАС России) по рассмотрению дела N 256-15/16-13 о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:

Председатель Комиссии

Харченко О.П. - заместитель руководителя - начальник аналитического отдела.

Члены комиссии:

Сугорова В.В. - начальник отдела естественных монополий;

Жукова Т.Э. - главный специалист-эксперт отдела естественных монополий, рассмотрев дело N 256-15/16-13 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" (660036, г. Красноярск, ул. Академгородок, 50а, к.2) (далее - КГАУ "Лесопожарный центр"), по признакам нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" КГАУ "Лесопожарный центр", Министерством природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края (660009, г. Красноярск, ул. Ленина, 125), Агентством лесной отрасли Красноярского края (660036, г. Красноярск, ул. Академгородок, 50а), Агентством по управлению государственным имуществом Красноярского края (660009, г. Красноярск, ул. Ленина, 123а), установила следующее.

В адрес Красноярского УФАС России поступило обращение Прокуратуры Красноярского края с просьбой провести проверку действий КГАУ "Лесопожарный центр" при отборе авиакомпаний для целей авиапатрулирования и тушения лесных пожаров, обращение Западно-Сибирской транспортной прокуратуры с просьбой дать оценку действиям КГАУ "Лесопожарный центр" при заключении договоров оказания транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию и тушению пожаров земель лесного фонда Красноярского края в 2013 году.

Приказом Красноярского УФАС России от 05.06.2013 N 419 "О возбуждении дела и о создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" возбуждено дело N256-15/16-13 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" КГАУ "Лесопожарный центр", по признакам нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" КГАУ "Лесопожарный центр", Министерством природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края, Агентством лесной отрасли Красноярского края, Агентством по управлению государственным имуществом Красноярского края.

В соответствии с частью 1 статьи 42 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции) Определением о назначении дела N 256-15/16-13 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению от 17.06.2013 N10600 в качестве ответчиков привлечены - КГАУ "Лесопожарный центр", Министерство природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края (далее - Министерство), Агентство лесной отрасли Красноярского края (далее - Агентство лесной отрасли), Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края (далее - Агентство по управлению государственным имуществом).

В ходе рассмотрения Красноярским УФАС России представленных материалов, а также анализа полученной информации, было установлено следующее.

КГАУ "Лесопожарный центр" создано путем реорганизации ГП КК "Лесопожарный центр" на основании распоряжения Правительства Красноярского края от 28.12.2011 N1169-р.

В соответствии с положениями Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах; авиапатрулирование является одной из мер пожарной безопасности в лесах.

Согласно пункту 1 статьи 53.8 ЛК РФ работы по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах выполняются специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 83 ЛК РФ.

КГАУ "Лесопожарный центр" является некоммерческой организацией, созданной в целях обеспечения исполнения переданных органу исполнительной власти Красноярского края - Агентству лесной отрасли, полномочий Российской Федерации в области выполнения работ по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности.

КГАУ "Лесопожарный центр" осуществляет работы по тушению лесных пожаров и патрулированию земель лесного фонда в рамках соответствующих государственных заданий, установленных учреждению Агентством лесной отрасли.

В соответствии с частью 1 статьи 53.8 ЛК РФ, приказом Агентства лесной отрасли от 28.12.2012 N2948 для КГАУ "Лесопожарный центр" установлено Государственное задание "На выполнение работ по охране лесов от лесных пожаров на землях лесного фонда на территории Красноярского края на общей площади 158,7 млн. га. на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - Государственное задание).

Для выполнения мероприятий Государственного задания на 2013 год КГАУ "Лесопожарный центр" организовано заключение договоров на оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию и тушению лесных пожаров земель лесного фонда Красноярского края на 2013 год путем закупки у единственного поставщика.

В целях отбора надлежащего исполнителя КГАУ "Лесопожарный центр" в адреса следующих организаций: ООО "АэроГео", ГП КК "КрасАвиа", ООО "ВостокАвиа", ООО "АвиаСтарт-Сибирь", ООО "Аэросервис", ЗАО "Авиакомпания "Абакан-Авиа", ООО АК "Енисей", НОУ ДПО "Красноярский авиационно-спортивный клуб ДОСААФ" России, ИК 6 ГУФСИН по Красноярскому краю направлены запросы о возможности заключения договоров оказания транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию и тушению пожаров земель лесного фонда Красноярского края с представлением сведений и подтверждающих документов о наличии воздушных судов (далее - ВС) требуемых типов, их ресурсном состоянии, стоимости летного часа и иные.

По состоянию на 11.03.2013 КГАУ "Лесопожарный центр" получены ответы от следующих авиакомпаний: ООО "АэроГео", ГП КК "КрасАвиа", ООО "ВостокАвиа", ООО "АвиаСтарт-Сибирь", ООО "Аэросервис", ЗАО "Авиакомпания "Абакан-Авиа", ООО АК "Енисей", НОУ ДПО "Красноярский авиационно-спортивный клуб ДОСААФ" России.

По результатам оценки представленных документов Комиссией по закупкам КГАУ "Лесопожарный центр", утвержденной приказом КГАУ "Лесопожарный центр" от 12.03.2012 N12, рекомендовано заключение договоров с авиакомпаниями: ООО "АэроГео", ГП КК "КрасАвиа", ООО "ВостокАвиа".

В соответствии с подпунктами 21 и 22 пункта 17.1 Положения о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Лесопожарный центр" учреждение по указанным видам услуг вправе применить способ прямой закупки у единственного поставщика.

В результате КГАУ "Лесопожарный центр" 29.03.2013 заключены договоры с ООО "ВостокАвиа" (на общую сумму 53 591 437, 55 рублей) и с ГП КК "КрасАвиа" (на общую сумму 25 435 000, 00 рублей) на оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию и тушению пожаров земель лесного фонда Красноярского края в 2013 году.

С ООО "АэроГео" договор не был заключен по причине непредставления калькуляций стоимости летного часа ВС.

Исследовав указанные выше обстоятельства, представленные в материалы дела доказательства, Комиссия пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) установлены общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями. При этом Закон о закупках не ограничивает перечень процедур, посредством которых может осуществляться закупка, и не содержит нормы, регламентирующие порядок и случаи закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Таким образом, Наблюдательным советом КГАУ "Лесопожарный центр" утверждено Положение о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Лесопожарный центр" (далее - Положение), которое введено в действие приказом КГАУ "Лесопожарный центр" от 11.02.2013 N91/1.

Пунктом 17 Положения предусмотрены случаи закупки у единственного поставщика, к которым, в том числе, относятся: оказание транспортных услуг для выполнения работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда и тушению лесных пожаров.

Учитывая изложенное, в раздел Положения, предусматривающего способ закупки без проведения торгов (закупка у единственного поставщика), включено - заключение договоров на оказание транспортных услуг для выполнения работ по авиапатрулированию и пожаротушению, что является согласно Уставу КГАУ "Лесопожарный центр" основной целью деятельности учреждения.

Финансовое обеспечение деятельности, связанной с исполнением Государственного задания, осуществляется в виде субсидий из бюджета Красноярского края.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственное задание это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Денежные средства на финансирование государственного задания в соответствии со статьей 69.1 БК РФ выделяются автономному учреждению в виде субсидии на финансовое обеспечение выполнения им государственного задания.

Порядок и условия формирования государственного задания в отношении краевых государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденный Постановлением Правительства Красноярского края от 03.02.2011 N 57-п (далее - Порядок), устанавливает порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг краевыми государственными автономными учреждениями.

В соответствии с пунктом 15 Порядка предоставление краевому государственному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания (далее - Соглашение), заключаемого краевым государственным автономным учреждением и органом исполнительной власти края, осуществляющим функции и полномочия учредителя автономного учреждения.

Между Агентством лесной отрасли и КГАУ "Лесопожарный центр" заключено Соглашение от 28.12.2012 на 2013 год. Законом Красноярского края от 11.12.2012 N 3-811 "О краевом бюджете на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов" предусмотрено финансирование Агентству лесной отрасли на осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров на землях лесного фонда на территории Красноярского края в 2013 году в сумме 92164,8 тысяч рублей.

Таким образом, в целях эффективного использования средств бюджетов, направленных на осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров на землях лесного фонда на территории Красноярского края, КГАУ "Лесопожарный центр" при выборе способа определения исполнителя транспортных услуг для выполнения работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда и тушению лесных пожаров следует применять такие способы закупки как конкурс, аукцион, запрос котировок и запрос предложений.

Из пояснений КГАУ "Лесопожарный центр" следует, что закупка услуг авиакомпаний способом закупки у единственного исполнителя позволяет учреждению применять в качестве основных критериев выбора контрагента не стоимость услуг и условия исполнения договора, а наличие реальной возможности обеспечения безопасности предоставляемой услуги и непрерывности выполнения работ.

Разделом 7 Положения предусмотрен способ закупки путем проведения запроса предложений, позволяющий без проведения торгов в короткие сроки путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса предложений получить неограниченный круг предложений от исполнителей, и на основании установленных заказчиком критериев и оценки определить участника закупки, предложившего наилучшие условия исполнения договора.

С помощью указанного способа закупки выбор КГАУ "Лесопожарный центр" исполнителя транспортных услуг для выполнения работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда и тушению лесных пожаров возможен на основании нескольких критериев отбора.

На основании вышеизложенного, учитывая основные принципы и цели Закона о закупках, КГАУ "Лесопожарный центр" в целях осуществления основного вида деятельности в качестве специализированного учреждения для обеспечения исполнения переданных органу государственной власти Красноярского края полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, не должен допускать бесконкурентный способ выбора исполнителя указанных работ.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает создание дискриминационных условий.

Под дискриминационными условиями в соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами. Под товаром - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Так как КГАУ "Лесопожарный центр" учреждено Агентством лесной отрасли Красноярского края в качестве специализированного учреждения для обеспечения исполнения переданных органу государственной власти Красноярского края полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, КГАУ "Лесопожарный центр" является организацией, осуществляющей функции органа исполнительной власти Красноярского края (Агентства лесной отрасли Красноярского края) в области осуществления тушения лесных пожаров и отдельных мер пожарной безопасности в лесах на территории Красноярского края.

Таким образом, КГАУ "Лесопожарный центр" в результате издания приказа от 11.02.2013 N91/1, которым введено в действие Положение о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Лесопожарный центр", созданы дискриминационные условия доступа на указанный товарный рынок его потенциальным участникам. Следовательно, действия КГАУ "Лесопожарный центр" образуют состав нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к ограничению доступа на товарный рынок.

В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласно Протоколу от 11.02.2013 N3 Положение утверждено Наблюдательным советом КГАУ "Лесопожарный центр". Уставом КГАУ "Лесопожарный центр" определен состав Наблюдательного совета - представитель Министерства природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края; представители Агентства лесной отрасли Красноярского края (2 человека); представитель Агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края; представитель общественности; представители КГАУ "Лесопожарный центр" (2 человека).

Приказом Агентства лесной отрасли Красноярского края от 12.03.2012 N397 назначены члены Наблюдательного совета: Борискина О.В. - начальник отдела лесного комплекса министерства природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края; Семенчук С.М. - начальник отдела учета государственной собственности агентства по управлению государственным имуществом Красноярского края; Подгорнов В.Н. - заместитель руководителя агентства лесной отрасли Красноярского края; Иль Ю.А. - заместитель руководителя-главный бухгалтер агентства лесной отрасли Красноярского края; Иванов В.В. - старший научный сотрудник института им. В.Н. Сукачева СОРАН, к.б.н.; Князев А.М. - начальник экономического отдела КГАУ "Лесопожарный центр"; Мухина Е.М. - инженер по охране и защите леса КГАУ "Лесопожарный центр".

Учитывая специфику работы КГАУ "Лесопожарный центр", при утверждении Положения члены Наблюдательного совета осуществляли функции как специалисты в области лесных отношений, а не уполномоченные представители определенного органа исполнительной власти либо организации.

Учитывая вышеизложенное, в действиях Наблюдательного совета КГАУ "Лесопожарный центр", выразившихся в утверждении Положения, отсутствуют признаки нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания. В целях устранения КГАУ "Лесопожарный центр" нарушения, выразившегося во включении в Положение условий, исключающих проведение конкурсных процедур при определении контрагента на оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию и тушению пожаров земель лесного фонда Красноярского края в 2013 год, учреждению необходимо выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю по рассмотрению дела N 256-15/16-13 о нарушении антимонопольного законодательства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49, частью 1 статьи 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", решила:

Признать КГАУ "Лесопожарный центр" нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", по факту издания приказа от 11.02.2013 N91/1 "О введении в действие Положения о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Лесопожарный центр" в редакции от 11.02.2013 N4, которым включены положения, исключающие проведение конкурсных процедур при определении контрагента на оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию и тушению пожаров земель лесного фонда Красноярского края в 2013 году.

Прекратить производство по делу N 256-15/16-13 в части нарушения КГАУ "Лесопожарный центр", Министерством природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края, Агентством лесной отрасли Красноярского края, Агентством по управлению государственным имуществом Красноярского края статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с отсутствием в рассматриваемых Комиссией действиях нарушения антимонопольного законодательства.

Выдать КГАУ "Лесопожарный центр" предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Передать материалы дела N 256-15/16-13 о нарушении антимонопольного законодательства должностному лицу Красноярского УФАС России для рассмотрения вопроса о применении мер административной ответственности.

Председатель Комиссии О.П. Харченко

Члены Комиссии В.В. Сугорова

Т.Э. Жукова

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.

КГАУ "Лесопожарный центр" 660036, г. Красноярск, ул. Академгородок, 50а, к.2

ПРЕДПИСАНИЕ N 256-15/16-13

"30" августа 2013 года г. Красноярск

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - Красноярское УФАС России) по рассмотрению дела N 256-15/16-13 о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе: председатель Комиссии: Харченко О.П., заместитель руководителя управления - начальник аналитического отдела, члены Комиссии: Сугорова В.В. - начальник отдела естественных монополий; Жукова Т.Э. - главный специалист-эксперт отдела естественных монополий, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, частью 1 статьи 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании решения от "28" августа 2013 года по делу N 256-15/16-13 о нарушении КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" (660036, г. Красноярск, ул. Академгородок, 50а, к.2) (далее - КГАУ "Лесопожарный центр") части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", КГАУ "Лесопожарный центр", предписывает:

КГАУ "Лесопожарный центр" в течение месяца с момента получения настоящего предписания прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в принятии акта (Приказа от 11.02.2013 N91/1 "О введении в действие Положения о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Лесопожарный центр" в редакции от 11.02.2013 N4), которым включены положения, исключающие проведение конкурсных процедур при определении контрагента на оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию и тушению пожаров земель лесного фонда Красноярского края, а именно: исключить подпункты 21 и 22 пункта 17.1 Положения о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Лесопожарный центр", предусматривающие закупку услуг авиакомпаний для выполнения авиалесоохранных работ, оказание транспортных услуг для выполнения работ по тушению лесных пожаров и выполнение авиационного патрулирования земель лесного фонда.

О выполнении настоящего предписания сообщить в адрес Красноярского УФАС России не позднее пяти дней со дня его выполнения, представить копии подтверждающих документов.

Председатель Комиссии О.П. Харченко

Члены Комиссии В.В. Сугорова

Т.Э. Жукова

Предписание может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его (предписания) выдачи.

За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.