Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области N 310-04-1292/2827-А/11 (опубликовано 13 января 2012 г.) (ключевые темы: ритуальные услуги - похоронное дело - полномочия органов местного самоуправления - местное самоуправление - погребение)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области
N 310-04-1292/2827-А/11 (опубликовано 13 января 2012 г.)

Дата оглашения резолютивной части решения 29 декабря 2011 г.

Дата изготовления решения в полном объеме 13 января 2012 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия),

рассмотрев дело N 310-04-2260/3018-А/11, возбужденное по признакам нарушения Администрацией МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области (188640, Ленинградская область, г. Всеволожск, Колтушское шоссе, д. 135) части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления, установила:

1. Дело о нарушении антимонопольного законодательства N 310-04-2260/3018-А/11 возбуждено Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Ленинградское УФАС России) в связи с поступлением заявления Силаева Д.В. на действия Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области (далее - Администрация), при организации похоронного дела на территории г. Всеволожска.

По мнению заявителя, Администрация наделила МП "Ритуальные услуги" административно-властными полномочиями по решению вопросов выделения земельных участков для захоронений, инвентаризации захоронений, ведение и обновление книг захоронений, контроль соблюдения порядка, установление режима работы на муниципальных кладбищах. Это, по мнению заявителя, создает препятствия жителям города выбрать этот вид услуг самостоятельно и за меньшую цену.

Ответчик считает, что в распоряжении главы Администрации от 04.10.2001 N 806 "О предоставлении ритуальных услуг населению МО "Всеволожский район Ленинградской области", которым было утверждено Положение о единой специализированной службе по вопросам похоронного дела на территории МО "Всеволожский муниципальный район" отсутствуют нормы, ограничивающие конкуренцию в сфере организации погребения и похоронного дела на территории района.

2. В результате рассмотрения Ленинградским УФАС России заявления установлено следующее.

В целях реализации прав жителей района в сфере похоронного дела, в соответствии с Распоряжением Правительства Ленинградской области от 16.01.1997 N 35-р "Вопросы предоставления ритуальных услуг населению Ленинградской области" распоряжением главы Администрации от 04.10.2001 N 806 "О предоставлении ритуальных услуг населению МО "Всеволожский район Ленинградской области" было утверждено Положение о единой специализированной службе по вопросам похоронного дела на территории МО "Всеволожский муниципальный район" (далее - Положение), с возложением обязанностей данной службы на МУП "Ритуальные услуги".

В соответствии с пунктом 2 Распоряжения N 806, Положение обязательно для исполнения всеми организациями и предприятиями по предоставлению ритуальных услуг на территории МО "Всеволожский муниципальный район", независимо от их правового статуса и форм собственности, должностным лицам, ответственным за похоронное обслуживание населения.

В соответствии с пунктом 6 Положения волостными администрациями МО "Всеволожский район Ленинградской области" вопросы, связанные с организацией похорон должны быть переданы в ведение Единой специализированной службы. Единая специализированная служба обеспечивает в соответствии с законодательными актами РФ сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов по погребению.

В соответствии с пунктом 7 Положения Единая специализированная служба может заключать договоры с юридическими или физическими лицами на проведение отдельных работ как по погребению умерших, так и по устройству и содержанию мест погребений, под методическим руководством Единой специализированной службы.

В соответствии с пунктом 8 Положения Единая специализированная служба обязана отслеживать случаи недобросовестного исполнения ритуальных услуг юридическим и физическими лицами, имеющими лицензии, и информировать об этом лицензионные центры для принятия ими действий при выдаче новых или пролонгировании срока действий ранее выданных лицензий.

В соответствии с пунктом 5 Положения на Единую специализированную службу возложено выполнение обязанности по оформлению документов на отвод земельного участка для захоронения гроба с телом.

В соответствии с пунктом 4 Положения источниками финансирования Единой специализированной службы являются средства местного бюджета

3. В ходе рассмотрения дела Комиссия пришла к следующим выводам.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 12.01.1996 "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, следующий перечень услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

В соответствии со статьей 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Также в данной статье закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб. Однако данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается специализированными службами, и что иные хозяйствующие субъекты лишены права заниматься этой деятельностью. Таким образом, статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг на территории Всеволожского района Ленинградской области, а также передачи отдельных полномочий органа местного самоуправления. Форма специализированной службы законодательством не установлена. В соответствии с Положением специализированная служба на территории МО "Всеволожский муниципальный район" создана в форме муниципального унитарного предприятия.

В соответствии с пунктом 2.1 Устава МП "Ритуальные услуги", утвержденного Распоряжением Главы Администрации от 29.05.2006 N 364 (далее - Устав) предприятие создано с целью получения прибыли и удовлетворения общественных потребностей в продукции, работах, услугах путем осуществления следующих видов деятельности: благоустройство существующих и обустройство новых кладбищ; выделение мест под захоронение, само захоронение; содержание мест захоронений, их обустройство.

В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход. Таким образом, как следует из Устава, МП "Ритуальные услуги" является хозяйствующим субъектом.

В соответствии с пунктом 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно пунктам 1,4 статьи 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Таким образом, предоставление мест под захоронение на кладбищах, организация ритуальных услуг относится исключительно к компетенции органа местного самоуправления и не могут быть делегированы хозяйствующему субъекту. Администрация, в нарушение указанных норм, наделила МП "Ритуальные услуги" полномочиями по оформлению документов под отвод земельного участка для захоронения гроба с телом (пункт 5 Положения, пункт 2.1 Устава).

В нарушение пункта 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" МП "Ритуальные услуги" переданы вопросы, связанные с организацией похорон (пункт 6 Положения) и функция по содержанию мест захоронения (пункт 2.1 Устава).

Наделение МП "Ритуальные услуги" правом методического руководства по предоставлению ритуальных услуг иными хозяйствующими субъектами (пункт 7 Положения), является передачей полномочий органа местного самоуправления по организации похоронного дела, в нарушение Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" деятельность по государственному контролю, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации осуществляется уполномоченными органами государственной власти (федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

В связи с тем, что Положение является действующим на сегодняшний день, обязанность специализированной службы по отслеживанию случаев недобросовестного исполнения ритуальных услуг юридическими и физическими лицами, имеющими лицензии, и информирование об этом лицензионных центров для принятия ими действий при выдаче новых или пролонгировании срока действий ранее выданных лицензий (пункт 8 Положения) является нарушением Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также является наделением МП "Ритуальные услуги" функцией органа местного самоуправления.

В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов относится к полномочиям муниципального образования в области архивного дела.

Поэтому, наделение специализированной службы полномочием по обеспечению в соответствии с законодательными актами РФ сохранности архивного фонда документов является нарушением Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что Администрация неправомерно наделила специализированную службу по вопросам похоронного дела в лице МП "Ритуальные услуги" полномочиями органа местного самоуправления.

Указанные действия Администрацией осуществлены в нарушение ст.ст. 18, 25 Закона о погребении и статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что приводит к нарушению части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. решила:

1. Признать в действиях Администрации МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области по изданию муниципальных правовых актов (Положение о единой специализированной службе по вопросам похоронного дела на территории МО "Всеволожский муниципальный район", утвержденное Распоряжением Администрации МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 04.10.2001 N 806; Устав МП "Ритуальные услуги", утвержденный Распоряжением Главы Администрации от 29.05.2006 N 364) нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Выдать Администрации МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем приведения муниципальных правовых актов (Положение о единой специализированной службе по вопросам похоронного дела на территории МО "Всеволожский муниципальный район", утвержденное Распоряжением Администрации МО "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 04.10.2001 N 806; Устав МП "Ритуальные услуги", утвержденный Распоряжением Главы Администрации от 29.05.2006 N 364) в соответствие с антимонопольным законодательством.

3. Направить должностному лицу материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии со статьей 14.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.