Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области N 6-15/15 (опубликовано 10 июня 2015 г.) (ключевые темы: контейнерная площадка - утилизация отходов - сбор отходов - отходы производства и потребления - многоквартирный дом)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области
N 6-15/15 (опубликовано 10 июня 2015 г.)

Резолютивная часть решения оглашена 28 мая 2015 года

В полном объеме решение изготовлено 8 июня 2015 года

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

Анпилов Денис Сергеевич - и.о. зам. руководителя управления - начальника отдела контроля закупок, председатель Комиссии;

Тихомирова Татьяна Борисовна - начальник отдела контроля органов государственной власти, член Комиссии;

Нестерова Людмила Владимировна - государственный инспектор отдела контроля органов государственной власти, член Комиссии;

Шишкин Егор Станиславович - специалист-эксперт отдела контроля органов государственной власти, член Комиссии;

рассмотрев дело N 6-15/15 по признакам нарушения администрацией г. Вологды, расположенной по адресу: г. Вологда, Каменный мост, 4, Департаментом градостроительства и инфраструктуры администрации г. Вологды, расположенным по адресу: г. Вологда, ул. М.Ульяновой, 6а, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установила:

В Управление ФАС по Вологодской области (далее - Управление) поступило заявление ООО "Жилсервис" на создание преимущественных условий ЗАО "Вторресурсы" на рынке сбора и транспортировке отходов в г. Вологде, путем предоставления ему земельных участков (постановления администрации г. Вологды NN 10017, 10018 от 17.12.2014 г.), на которых расположены контейнерные площадки, обслуживаемые ООО "Жилсервис" по договорам с собственниками помещений многоквартирных домов, а также в установлении для последнего ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услуги по сбору и транспортировке отходов.

Администрация г. Вологды в своих объяснениях указывает, что земельные участки предоставлены ЗАО "Вторресурсы" в аренду в соответствии с действующим законодательством по заявлению общества, в связи с чем нарушение антимонопольного законодательства отсутствует.

В ходе рассмотрения дела Комиссией установлено следующее.

Согласно Положению о Департаменте градостроительства и инфраструктуры администрации г. Вологды, утвержденному решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 г. N 512, Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации г. Вологды (далее - Департамент) осуществляет функции по управлению и распоряжению земельными ресурсами государственная собственность на которые не разграничена (пункты 2.5, 3.5, 3.28.1). В связи с изложенным действия Департамента в части рассмотрения заявления ЗАО "Вторресурсы" и обеспечения предоставления ЗАО "Вторресурсы" спорных земельных участков (постановления администрации г. Вологды NN 10017, 10018 от 17.12.2014 г.) ведут к созданию дискриминационных условий на рынке услуг по сбору и транспортировке отходов в городе Вологда. Следовательно, в действиях Департамента имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции"). На основании указанного Департамент привлечен к участию в деле в качестве ответчика.

Администрацией г. Вологды постановлением N 10017 от 17.12.2014 г. на основании заявления ЗАО "Вторресурсы" обществу предоставлены в аренду на пять лет в с. Молочное восемь земельных участков для размещения контейнеров по сбору мусора (ул. Набережная, 4, ул. Советская, 1, ул. Пролетарская, 3, ул. Маяковская, ул. Ленина, 12 два участка, ул. Емельянова, 14, ул. Подлесная, 2б).

Также, администрацией г. Вологды постановлением N 10018 от 17.12.2014 г. на основании заявления ЗАО "Вторресурсы" обществу предоставлены в аренду на пять лет в с. Молочное два земельных участка для размещения контейнеров по сбору мусора (ул. Парковая, 10, ул. Парковая, 6).

Заявитель оказывает услуги по управлению многоквартирными домами, в т.ч. и в отношении многоквартирных домов, отходы, образуемые жильцами которых, собираются в контейнеры, расположенные на контейнерных площадках по указанным в спорных постановлениях адресам.

Заявителем представлены документы, подтверждающие использование денежных средств собственников жилья в многоквартирном доме на обустройство контейнерных площадок, в т.ч. контейнерных площадок, земельные участки под которыми переданы ЗАО "Вторресурсы". Заказчиком работ по обустройству (ремонту) контейнерных площадок выступало ООО "Жилсервис".

Порядок сбора, вывоза и утилизации отходов на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержден постановлением главы города Вологды от 26.01.2010 N 309 (далее - Порядок сбора отходов).

Порядком сбора отходов установлены требования к сбору, вывозу и утилизации отходов, направленные на предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье населения и окружающую природную среду путем минимизации объема их размещения в природной среде, увеличения количества перерабатываемых отходов, а также вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (пункт 1.2).

Требования названного Порядка распространяются на всех юридических и физических лиц (в том числе занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица), осуществляющих любые виды деятельности на территории муниципального образования "Город Вологда", в процессе которой образуются, используются, обезвреживаются отходы производства и потребления (за исключением радиоактивных отходов, биологических отходов, отходов лечебно-профилактических учреждений, отходов, связанных с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты) (пункт 1.3 Порядка).

В силу пункта 2.3 Порядка сбора отходов все виды твердых бытовых отходов должны собираться в специальные мусоросборники, устанавливаемые на специально оборудованных площадках, места размещения которых определяются утвержденной проектной документацией.

Сбор отходов на городской территории независимо от владельцев этой территории производится: в контейнеры для твердых несортируемых бытовых отходов; в контейнеры для раздельного сбора отходов: макулатура, пластик, стекло, текстиль, полиэтилен, полиэтиленовая тара, пищевые отходы; в контейнеры или на специальные площадки для крупногабаритных бытовых отходов; в контейнеры-накопители мусоропроводов; в оборудованные выгребы для жидких отходов в неканализованных зданиях; в урны; в специальный автотранспорт; на площадки для бесконтейнерного сбора; в специальные емкости и контейнеры в зависимости от класса опасности отходов (промышленные отходы).

За техническое состояние площадок и контейнеров ответственными являются управляющие организации, товарищества собственников жилья, собственники помещений - при непосредственном управлении многоквартирным домом, юридические и физические лица, владеющие и (или) эксплуатирующие контейнерные площадки и отдельно стоящие контейнеры.

За своевременный сбор образующихся отходов в контейнеры, а также уборку контейнерных площадок и прилегающих к ним территорий на расстоянии 5 метров по периметру контейнерной площадки или отдельно стоящих контейнеров ответственными являются управляющие организации, юридические и физические лица, в том числе осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, являющиеся собственниками помещений, владеющие и (или) эксплуатирующие контейнерные площадки и отдельно стоящие контейнеры.

Постановлением администрации города Вологды от 28.12.2011 N 8042 утверждена Генеральная схема санитарной очистки территории города Вологды (далее - Генсхема), согласно приложению N 5 к которой дома, обслуживаемые управляющей компанией ООО "Жилсервис":

- NN12, 14 по ул. Емельяново, N 13 по ул. Студенческая, отнесены к месту размещения отходов по реестру за N 498,

- NN 1, 3 по ул. Советской, отнесены к месту размещения отходов по реестру за N 485,

- NN 12, 15 по ул. Ленина, отнесены к месту размещения отходов по реестру за N 495,

- NN 5, 10, 12, 14 по ул. Парковой, отнесены к месту размещения отходов по реестру за N 502,

- NN 6, 6А, 8 по ул. Парковой, отнесены к месту размещения отходов по реестру за N 503,

- N 2Б по ул. Подлесной, отнесен к месту размещения отходов по реестру за N 508.

ООО "Жилсервис" является организацией, эксплуатирующей данные объекты, на него возложена обязанность по содержанию указанных контейнерных площадок.

В соответствии с Жилищным кодексом РФ, Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170, Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 N 491, СанПиНом 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления" СанПиНом 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" СП 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" эксплуатация контейнерных площадок заключается в сборе и вывозе накапливаемых в них ТБО, ремонте и содержании самих контейнеров.

Согласно пункту 3.7 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда организации по обслуживанию жилищного фонда обязаны обеспечивать установку на обслуживаемой территории сборников для твердых отходов; своевременную уборку территории и систематическое наблюдение за ее санитарным состоянием; организацию вывоза отходов и контроль за выполнением графика удаления отходов; свободный подъезд и освещение около площадок под установку контейнеров и мусоросборников; содержание в исправном состоянии контейнеров для отходов (кроме контейнеров и бункеров, находящихся на балансе других организаций) без переполнения и загрязнения территории.

Таким образом, сбор и вывоз ТБО, образующихся в результате деятельности жильцов многоквартирного дома, являются составной частью содержания общего имущества многоквартирного дома.

В соответствии с указанными нормативными правовыми актами ответственность за эксплуатацию контейнерных площадок несут:

- при непосредственном управлении собственниками помещений в многоквартирном доме ответственность несут лица, выполняющие работу по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с заключенными договорами, а также в соответствии с установленными Правительством РФ соответствующими правилами;

- при управлении товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом ответственность несут данные лица. В случае заключения ТСЖ, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией ответственность будет нести управляющая компания;

- при заключении договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией ответственность несет она.

В соответствии с СанПиНом 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" ответственность за содержание мусоросборника и территории, прилегающей к месту выгрузки отходов из камеры, несет организация, в ведении которой находится дом.

С учетом положений норм Жилищного кодекса Российской Федерации данными организациями являются товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы либо управляющие компании.

Аналогичные выводы содержит пункт 6.6 Генсхемы.

В соответствии с пунктом 6.6 Генсхемы (в ред., действующей на момент издания спорных постановлений) согласно реестру мест размещения твердых бытовых отходов на территории города Вологды контейнерные площадки используются не только жильцами домов, но иными физическими и юридическими лицами, расположенными в этих домах. Юридическим и физическим лицам, находящимся в жилом доме с целью ведения коммерческой или некоммерческой деятельности, необходимо заключить гражданско-правовые договоры с одной из вышеуказанных организаций, обслуживающей конкретный жилой дом. Т.е. с тем адресом дома, по которому закреплена контейнерная площадка в соответствии с реестром мест размещения отходов.

ЗАО "Вторресурсы" в отличии от ООО "Жилсервис" не является управляющей компанией, следовательно, не имеет права по эксплуатации указанных контейнерных площадок.

Согласно части 3 статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Пунктом 1.4 Порядка сбора отходов предусмотрено, что основным принципом, определяющим содержание требований настоящего Порядка, является обязательность соблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических норм при сборе, вывозе и утилизации отходов, в том числе установленных СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", СП 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов", СанПиН 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления", СП 4607-88 "Санитарные правила при работе со ртутью, ее соединениями и приборами с ртутным заполнением", постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года N 170 "Об утверждении правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда".

В соответствии с пунктом 1.2 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 N 4690-88 (далее - СанПиН 42-128-4690-88) система санитарной очистки и уборки территорий населенных мест должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов (хозяйственно-бытовых, в том числе пищевых отходов из жилых и общественных зданий, предприятий торговли, общественного питания и культурно-бытового назначения; жидких из неканализованных зданий; уличного мусора и смета и других бытовых отходов, скапливающихся на территории населенного пункта) в соответствии с Генеральной схемой очистки населенного пункта, утвержденной решением Исполкома местного Совета народных депутатов.

Пунктом 2.2.3 СанПиН 42-128-4690-88 предусмотрено, что площадки для установки контейнеров должны быть удалены от жилых домов, детских учреждений, спортивных площадок и от мест отдыха населения на расстояние не менее 20 м, но не более 100 м. Размер площадок должен быть рассчитан на установку необходимого числа контейнеров, но не более 5 (см. Альбом площадок под контейнеры для сбора бытовых отходов, Свердловск, УНИИ, АКХ, 1977). Размещение мест временного хранения отходов, особенно на жилой территории, необходимо согласовать с районным архитектором и районными санэпидстанциями. В исключительных случаях, в районах сложившейся застройки, где нет возможности соблюдения установленных разрывов от дворовых туалетов, мест временного хранения отходов, эти расстояния устанавливаются комиссиионно (с участием районного архитектора, жилищно-эксплуатационной организации, квартального комитета, санитарного врача). Акты комиссий должны утверждаться исполкомами местных Советов народных депутатов.

Следовательно, места сбора отходов, являются местами общего пользования, могут находиться не в границах земельного участка, входящего в состав общего имущества собственником многоквартирного дома, а на территории земель общего пользования.

Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, относятся к землям общего пользования.

Исходя из пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации названные выше объекты, перечень которых не является закрытым, представляют собой территории общего пользования; в их состав входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки либо земли, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного доступа на них и использования имеющихся на этих участках и землях объектов в пределах, допускаемых законом, иными правовыми актами и собственником соответствующего земельного участка.

При названных обстоятельствах отсутствуют основания для выделения земельных участков, на которых установлены контейнерные площадки, относящиеся к землям (территориям) общего пользования, и предоставления их в пользование конкретному лицу (ЗАО "Вторресурсы").

Данная правовая позиция подтверждается постановлением Президиума ВАС РФ от 12.04.2011 г. N 15248/10.

На основании изложенного, передача указанных земельных участков, занимаемых контейнерными площадками, ЗАО "Вторресурсы" в аренду является неправомерной и ущемляет интересы неопределенного круга лиц, в т.ч. жильцов многоквартирных домов, отнесенных к данным контейнерным площадкам, и ООО "Жилсервис" как управляющей компании, обслуживающей данные дома.

Таким образом, администрация г. Вологды неправомерно предоставила постановлениями NN 10017, 10018 от 17 декабря 2014 года в аренду ЗАО "Вторресурсы" перечисленные в них земельные участки, занятые контейнерными площадками, в т.ч. контейнерными площадками, эксплуатируемыми заявителем. Департамент, рассматривая заявление ЗАО "Вторресурсы" о предоставлении указанных земельных участков, занимаемых контейнерными площадками, в нарушение действующего законодательства дал положительное заключение (предложение) о предоставлении данных земельных участков ЗАО "Вторресурсы".

Указанные неправомерные действия ответчиков предоставляют ЗАО "Вторресурсы" преимущественные условия на рынке услуг по сбору и транспортировке отходов, дискриминируя его конкурентов на данном рынке, в частности предпринимателя Щапина А.Н., который оказывает услуги по вывозу отходов по договору с ООО "Жилсервис". Кроме того, данные действия ответчиков устанавливают для ООО "Жилсервис" ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услуги по сбору и транспортировке отходов, т.к. заявитель лишается возможности свободного определения выбора контрагента по договору на вывоз отходов, в виду отсутствия возможности использовать контейнерные площадки и, следовательно, собирать мусор, образуемый жильцами обслуживаемых им домов. В результате указанных действий ответчиков заявитель вынужден будет заключить договор на вывоз мусора с ЗАО "Вторресурсы" либо с лицом, которое ЗАО "Вторресурсы" укажет в качестве контрагента.

Доказательств того, что ООО "Жилсервис", действуя в качестве управляющей организации по указанным выше домам, имеет возможность эксплуатировать иные контейнерные площадки, место расположения которых соответствует установленным нормативам, ответчиком не предоставлено.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещено установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. Пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещено создание органами власти дискриминационных условий.

Установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции (постановление Президиума ВАС РФ от 05.04.2011 г. N 14686/10).

В случаях, когда в законодательстве сформулированы определенные правила, направленные на защиту конкурентной среды, при нарушении таких норм дополнительного доказывания возможности наступления негативных последствий для конкуренции не требуется. Данная позиция также отражена в пункте 1 рекомендаций Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа по итогам заседания 6-7 октября 2011 года в г. Вологде.

Следовательно, создание дискриминационных условий и установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары действиями администрации г. Вологды и Департамента является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, т.к. данные действия, однозначно, в силу законодательного определения, могут повлечь негативные последствия для конкуренции.

Учитывая изложенное, действия администрации г. Вологды и Департамента по предоставлению ЗАО "Вторресурсы" в аренду земельных участков, занимаемых контейнерными площадками (постановления администрации г. Вологды NN 10017, 10018 от 17.12.2014 г.), являются нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции"

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона "О защите конкуренции", комиссия решила:

1. Признать администрацию г. Вологды, нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

2. Признать Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации г. Вологды, нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

3. Выдать администрации г. Вологды предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе отменить постановления администрации г. Вологды NN 10017, 10018 от 17.12.2014 г.

Настоящее решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Вологодской области.