Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 4 июня 2015 г. N 15-01-15-03/160 (ключевые темы: утилизация отходов - природные ресурсы - вывоз ТБО - обращение с отходами - природоохранная прокуратура)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области
от 4 июня 2015 г. N 15-01-15-03/160

Резолютивная часть решения оглашена 21 мая 2015 г. г. Волгоград

В полном объеме решение изготовлено 04 июня 2015 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

Председатель Комиссии: Бурба В.В. - заместитель руководителя управления - начальник отдела контроля органов власти;

Члены Комиссии: Савинкова О.Л. - старший государственный инспектор отдела контроля органов власти,

Тибилова Э.А. - государственный инспектор отдела контроля органов власти;

рассмотрев дело N15-01-15-03/160 по признакам нарушения Комитетом природных ресурсов и экологии Волгоградской области (адрес: 400078, г. Волгоград, ул. им.В.И.Ленина, 102) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции),

при участии в заседании:

- старшего помощника Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Коваленко О.С. (удостоверение N178566 от 27.02.2015),

- представителя Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области Вавилова А.П. (доверенность от 30.01.2015),

- представителя ООО "Чистый город" Шаломеенко Ж.Б. (доверенность N36 от 20.05.2016),

- представителя ООО "Волга-Бизнес" Мухамбетовой А.О. (доверенность N35 от 18.05.2015),

- представителя ООО "Спецавтотранс" Пичугиной Ю.С. (доверенность от 21.05.2015), установила:

В Волгоградское УФАС России поступили материалы Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры (ф.N784 от 19.12.2014), а также обращение заместителя главы Дубовского муниципального района Волгоградской области Шрайнера А.Д. на действия Министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области (далее - Министерство) при проведении рабочей встречи с органами местного самоуправления Дубовского муниципального района по вопросам сбора и вывоза твердых бытовых отходов на полигоны твердых бытовых отходов г. Волжского и г. Камышина, а также о запрете размещения твердых бытовых отходов на свалках.

Из материалов, направленных Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой и обращения Главы Дубовского муниципального района Волгоградской области Шрайнера А.Д. выявлено, что Министерством природных ресурсов и экологии Волгоградской области в адрес Администрации Дубовского муниципального района направлены письма от 26.06.2014 N10-08-2-04/6915, от 21.10.2014 N10-08-2-04/12225, от 12.11.2014 N10-08-2-04/13053, содержание которых сводится к даче Министерством указаний Администрации Дубовского муниципального района о запрете размещения отходов на объектах для размещения отходов (санкционированных свалках, площадках временного накопления отходов), не являющихся лицензируемыми объектами размещения отходов и о последующей организации размещения отходов с территории Дубовского муниципального района на лицензируемые полигоны г. Волжского либо г. Камышина.

17 ноября 2014 года Министерством проведена рабочая встреча по вопросам сбора и вывоза ТБО на полигоны ТБО, расположенные на территориях г. Волжского и г. Камышина и запрете размещения ТБО на свалках. По результатам проведения рабочей встречи Министерством даны указания Администрации Дубовского муниципального района по утверждению обобщенной "дорожной карты" по организации сбора и вывоза ТБО на полигоны ТБО, предназначенные, согласно Территориальной схеме, для размещения твердых бытовых отходов Дубовского муниципального района.

Рассмотрев указанные обстоятельства, Приказом УФАС по Волгоградской области от 11.03.2015 N95 возбуждено дело N15-01-15-03/160 в отношении Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области.

В период рассмотрения материалов Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры в структуре исполнительной власти Волгоградской области произошли изменения. 24 ноября 2014 года принято Постановление Администрации Волгоградской области от N39-п "Об утверждении Положения о комитете природных ресурсов и экологии Волгоградской области", в соответствии с которым Постановление Правительства Волгоградской области от 19 ноября 2013 г. N646-п "Об утверждении Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Волгоградской области" признано утратившим силу, а органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, обеспечения экологической безопасности, недропользования, охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов, в том числе использования и охраны водных объектов, организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, государственной экологической экспертизы на территории Волгоградской области, а также уполномоченным осуществлять государственное управление в области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, охраны и воспроизводства среды их обитания на территории Волгоградской области, утвержден Комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области. Следовательно, дело подлежало возбуждению в отношении Комитета природных ресурсов и экологии, являющегося правопреемником Министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области.

Определением о назначении дела N15-01-15-03/160 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению от 16.03.2015 в качестве заявителей привлечена Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура, заместитель главы Дубовского муниципального района Волгоградской области Шрайнер А.Д., в качестве ответчика привлечен Комитет природных ресурсов и экологии Волгоградской области.

Определением об отложении рассмотрения дела N15-01-15-03/160 от 07.04.2015, Определением о привлечении в качестве лица, располагающего сведениями по делу от 07.04.2015 в качестве лица, располагающего сведениями об обстоятельствах дела привлечено ООО "Чистый город".

Определением об отложении рассмотрения дела N15-01-15-03/160 от 28.04.2015 в качестве заинтересованных лиц привлечены ООО "Волга-Бизнес" и ООО "Спецавтотранс".

Представитель Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области в объяснениях пояснил, что в целях реализации на территории Волгоградской области пилотного проекта Волгоградской области "Создание системы по переработке и утилизации твердых бытовых отходов", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2011 года N 1493-р, в Волгоградской области в марте 2014 года утверждена территориальная схема размещения объектов приема ТБО, в состав которой вошли действующие лицензированные и планируемые к созданию полигоны ТБО.

Постановлением Правительства Волгоградской области N686-п от 04.12.2013 утверждена государственная программа Волгоградской области "Охрана окружающей среды на территории Волгоградской области" на 2014 - 2020 годы. В 2014 году постановлением Правительства Волгоградской области от 11.07.2014 N 329-п, в состав государственной программы включена подпрограмма "Обращение с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами на территории Волгоградской области".

Как пояснил представитель Комитета природных ресурсов, решение задач подпрограммы обеспечивается за счет строительства новых межмуниципальных полигонов ТКО с межмуниципальными мусоросортировочными комплексами и межмуниципальными мусороперегрузочными станциями, модернизации существующих объектов размещения ТКО, а также дооснащения действующих в настоящее время полигонов ТКО мусоросортировочными мощностями, достаточными для нужд всех муниципальных образований Волгоградской области.

В целях совершенствования системы обращения с отходами производства и потребления на территории Волгоградской области, а также создания благоприятных санитарных условий для проживания населения на территориях муниципальных образований Волгоградской области постановлением Губернатора Волгоградской области от 02.10.2013 N1011 утверждена рабочая группа по принятию эффективных мер в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Волгоградской области (далее - рабочая группа).

По результатам заседаний рабочей группы органам местного самоуправления выдавались подробные разъяснения и рекомендации, направленные на недопущение образования несанкционированных свалок, способствующие эффективной деятельности органов местного самоуправления по организации сбора и вывоза твердых бытовых отходов на безопасные для окружающей среды объекты, в том числе с установлением сроков исполнения принятых решений.

Представитель Комитета считает, что требования Министерства природных ресурсов по запрещению эксплуатации этих объектов в целом соответствует действующему природоохранному законодательству. Принятые на рабочих совещаниях решения (протоколы от 31.07.2014, 07.10.2014) в целом соответствуют "дорожной карте" по реализации пилотного проекта Волгоградской области "Создание системы по переработке и утилизации твердых бытовых отходов".

Исследовав имеющиеся в деле материалы, доводы и возражения лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к следующим выводам.

1. В соответствии с п.2.3 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Волгоградской области, утвержденного Постановлением Правительства Волгоградской области от 19.11.2013 N646-п, Министерство осуществляет следующие полномочия в сфере обращения с отходами: участвует в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории Волгоградской области; участвует в пределах своей компетенции в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами, утилизации запрещенных, пришедших в негодность (или с истекшими сроками хранения) пестицидов и агрохимикатов; осуществляет ведение регионального кадастра отходов; согласует в пределах своей компетенции порядок осуществления производственного контроля при обращении с отходами; участвует в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами; осуществляет государственный надзор в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

Постановлением Правительства Волгоградской области от 4 декабря 2013 г. N686-п утверждена государственная программа Волгоградской области "Охрана окружающей среды на территории Волгоградской области" на 2014 - 2020 годы. В состав данной государственной программы входит подпрограмма "Обращение с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами на территории Волгоградской области", задачами которой являются строительство (модернизация), дооснащение межмуниципальных объектов инфраструктуры обращения с ТКО на территории Волгоградской области (межмуниципальных полигонов ТКО, межмуниципальных мусоросортировочных комплексов, межмуниципальных мусороперегрузочных станций), соответствующих требованиям законодательства; создание условий для развития производств по использованию вторичных ресурсов на территории Волгоградской области (п. 2 Подпрограммы "Обращение с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами на территории Волгоградской области").

Правительством Волгоградской области утверждена территориальная схема размещения объектов приема твердых бытовых отходов (далее - Территориальная схема).

Согласно Территориальной схеме, размещение твердых бытовых отходов с территории Дубовского муниципального района должно быть организовано на полигон, расположенный на территории г. Волжского, либо на полигон, расположенный на территории г. Камышина.

Во исполнение целей и задач Подпрограммы "Обращение с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами на территории Волгоградской области" и руководствуясь Территориальной схемой размещения объектов приема твердых бытовых отходов в Волгоградской области, Министерством природных ресурсов экологии Волгоградской области в адрес Администрации Дубовского муниципального района направлены письма от 26.06.2014 N10-08-2-04/6915, от 21.10.2014 N10-08-2-04/12225, от 12.11.2014 N10-08-2-04/13053, содержание которых сводится к даче Министерством указаний Администрации Дубовского муниципального района о запрете размещения отходов на объектах для размещения отходов (санкционированных свалках, площадках временного накопления отходов), не являющихся лицензируемыми объектами размещения отходов и о последующей организации размещения отходов с территории Дубовского муниципального района на лицензируемые полигоны г. Волжского либо г. Камышина.

В соответствии с Приложением к Приказу Росприроднадзора от 25.09.2014 N592 "О включении объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов" эксплуатирующей организацией на территории г.Волжского является ООО "Волга-Бизнес", на территории г.Камышина - ООО "Спецавтотранс".

17.11.2014 проведена рабочая встреча с органами местного самоуправления Дубовского муниципального района по вопросам сбора и вывоза ТБО на полигоны ТБО Волжского и Камышина и запрете размещения ТБО на свалках.

Согласно итогам проведенной рабочей встречи, которые закреплены Протоколом от 17.11.2014, Министерством даны указания Администрации Дубовского муниципального района по разработке и утверждению "дорожной карты" (плана мероприятий) по организации сбора и вывоза твердых бытовых отходов до лицензируемого полигона ТБО ООО "Волга-Бизнес", либо полигона ООО "Спецавтотранс".

Таким образом, организация Администрацией Дубовского района размещения отходов на полигонах г. Волжского либо г. Камышина подразумевает заключение договоров на размещение отходов с ООО "Волга-Бизнес" либо ООО "Спецавтотранс", поскольку эксплуатирующими организациями на указанных полигонах являются данные хозяйствующие субъекты.

В силу части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5).

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 названного закона, к числу которых относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с Законом о защите конкуренции одним из основных принципов защиты конкуренции является обеспечение равного доступа на рынок для хозяйствующих субъектов.

Из статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом, достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Действиями по даче Администрации Дубовского муниципального района указаний по организации размещения твердых бытовых отходов на полигоне ООО "Волга-Бизнес", либо ООО "Спецавтотранс", исключает возможность и ограничивает право Администрации Дубовского муниципального района выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего аналогичные услуги.

Кроме того, указаниями по организации размещения твердых бытовых отходов только на полигоне ООО "Волга-Бизнес" или ООО "Спецавтотранс", органом исполнительной власти Волгоградской области, Министерством природных ресурсов и экологии Волгоградской области, создаются дискриминационные условия доступа на товарный рынок хозяйствующим субъектам, а также предоставляются льготы конкретным хозяйствующим субъектам, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, оказывающим аналогичные услуги на территории Волгоградской области. В связи с чем, данными действиями Министерством создается реальная угроза наступления негативных последствий для конкуренции на рынке оказания услуг по размещению отходов. Поскольку, согласно Приложению к Приказу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.09.2014 N592 "Объекты размещения отходов, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов", Приложению к Приказу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.09.2014 N592 "Объекты размещения отходов, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов" от 01.08.2014 N 479 на территории Волгоградской области помимо ООО "Волга-Бизнес" и ООО "Спецавтотранс", деятельность по размещению твердых бытовых отходов также осуществляют, ООО "ЭкоМастер" (адрес полигона: Волгоградская область, Городищенский район, х.Овражный), ООО "КОМУС" (Волгоградская область, Светлоярский район, п. Кирова), ООО "Еврохим-ВолгаКалий" (Волгоградская область, Котельниковский район, Пимено-Чернянское сельское поселение), ОАО "Каустик" (адрес полигона: г. Волгоград).

Таким образом, действия Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области (правопреемника Министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области) по проведению 17.11.2014 рабочей встречи с органами местного самоуправления Дубовского муниципального района по вопросам сбора и вывоза ТБО на полигоны ТБО Волжского и Камышина и запрете размещения ТБО на свалках и направлению писем от 26.06.2014 N10-08-2-04/6915, от 21.10.2014 N10-08-2-04/12225, от 12.11.2014 N10-08-2-04/13053, в соответствии с которыми Администрации Дубовского муниципального района даются указания по размещению ТБО на полигоне ООО "Волга-Бизнес", либо полигоне ООО "Спецавтотранс", содержат нарушение п.5 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

2. В соответствии с ч.1 ст.41 Закона о защите конкуренции Комиссия принимает предупреждения, определения, решения, предписания.

На основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии (ч.4 ст.41 Закона о защите конкуренции).

На основании п.3 ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания.

В связи с тем, что в действиях Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области (правопреемника Министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области) установлено нарушение п.5 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, Комиссия решила выдать Комитету природных ресурсов и экологии Волгоградской области обязательное для исполнения предписание.

3. Оснований для прекращения рассмотрения дела, предусмотренных ч.1 ст.48 Закона о защите конкуренции, не имеется.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", решила:

1. Признать действия Комитета природных ресурсов и экологии Волгоградской области (правопреемника Министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области) по направлению писем от 26.06.2014 N10-08-2-04/6915, от 21.10.2014 N10-08-2-04/12225, от 12.11.2014 N10-08-2-04/13053, по проведению 17.11.2014 рабочей встречи с органами местного самоуправления Дубовского муниципального района по вопросам сбора и вывоза ТБО на полигоны ТБО г. Волжского и г. Камышина и запрете размещения ТБО на свалках, в соответствии с которыми Администрации Дубовского муниципального района даются указания по размещению твердых бытовых отходов на полигоне ООО "Волга-Бизнес", либо полигоне ООО "Спецавтотранс", нарушившими п.5 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Выдать Комитету природных ресурсов и экологии Волгоградской области (правопреемнику Министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области) обязательное для исполнения предписание об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, а именно: информировать Администрацию Дубовского муниципального района Волгоградской области (путем направления письма, либо проведения совещания, иными способами) о том, что при исполнении "дорожной карты" (плана мероприятий) по организации сбора и вывоза ТБО и КГО она самостоятельно принимает решение в рамках полномочий, установленных законом.