Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 25 июня 2012 г. N 48 (ключевые темы: коммунальные услуги - субсидии - бюджетные средства - защита конкуренции - безвозмездное пользование)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области
от 25 июня 2012 г. N 48

Резолютивная часть решения оглашена 22 июня 2012 г.

В полном объёме решение изготовлено 25 июня 2012 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (Новосибирское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

Ельчанинов А.А.	- заместитель руководителя управления, председатель Комиссии;
Камнева Н.П.	- начальник отдела контроля органов власти, член Комиссии,
Лаптева Н.П.	- ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти, член Комиссии,

рассмотрев дело N 48 от 22.05.2012 г., возбуждённое в отношении администрации Алабугинского сельсовета Каргатского района Новосибирской области (ул. Центральная, д. 7, с. Мамонтовое, Каргатский район, Новосибирская область, 632433) и ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" (ул. Ленина, д. 4, г. Каргат, Новосибирская область, 632402) по признакам нарушения ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в присутствии от администрации Алабугинского сельсовета Каргатского района Новосибирской области "_", от ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" "_" установила:

На основании приказа Новосибирского УФАС России от 19.03.2012 г. N 43 была проведена плановая проверка соблюдения антимонопольного законодательства администрацией Каргатского района Новосибирской области. В ходе проверки установлено (акт от 23.04.2012 г. N 05-08), что распоряжением администрации Каргатского района Новосибирской области от 29.11.2011 г. N 658-р "О финансировании мероприятий по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства Каргатского района Новосибирской области к работе в осенне-зимний период 2011-2012 года" администрацией Каргатского района перечислены субсидии администрации Алабугинского сельсовета в сумме 275369 рублей, что подтверждается платежным поручением от 29.11.2011 г. N 2623.

Между администрацией Алабугинского сельсовета Каргатского района и ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" заключено соглашение о предоставлении субсидии от 12.10.2011 г. N 24, согласно которому администрация на основании распоряжения главы от 11.10.2011 г. N 68 предоставляет субсидию на безвозмездной и безвозвратной основе в сумме 256 631 рубль на строительство резервного питания для котельной с. Мамонтовое, что подтверждается платежным поручением от 06.12.2011 г. N 2658301.

20.12.2011 г. между ОАО "Служба заказчика ЖКУ" и ООО "ФинКом" заключен договор, предметом которого являются строительно-монтажные работы по строительству высоковольтной линии в формате 0,4 кВт по адресу: НСО, Каргатский район, с. Мамонтовое.

Согласно п. 2.1 договора цена договора составляет 256 630 руб. 81 коп.

Платежным поручением от 26.12.2011 г. N 853 ОАО "Служба заказчика ЖКУ" перечислила ООО "ФинКом" 256 631 руб.

Руководствуясь п. 1 ч. 8 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Новосибирским УФАС России в отношении администрации Алабугинского сельсовета Каргатского района Новосибирской области и ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" возбуждено дело (приказ от 22.05.2012 г. N 128) по признакам нарушения ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В объяснении по существу дела администрация Алабугинского сельсовета Каргатского района Новосибирской области (письмо от 13.06.2012 г. N 518, от 13.06.2012 г. N 517) сообщила следующее.

Положения Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не применимы для выделения из местного бюджета средств на строительство резервного питания для котельной с. Мамонтовое, находящейся в безвозмездном пользовании ОАО "Служба заказчика ЖКУ". Строительство резервного питания для котельной с. Мамонтовое является - модернизацией котельной на основании Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговой кодекс Российской Федерации относит к модернизации работы, по усовершенствованию, улучшению, обновлению объекта основных средств, приведение его в соответствие с новыми требованиями и нормами, техническими условиями, показателями качества.

Муниципальный заказ на выполнение строительно-монтажных работ может быть сформирован только относительно тех объектов муниципальной собственности, которые находятся в муниципальной казне и не переданы во владение на вещном праве (право хозяйственного ведения, оперативного управления, собственности, аренды, безвозмездного пользования) иным лицам.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" муниципальный заказ формируется только в муниципальных нуждах, под которыми понимаются потребности муниципального образования в конкретных товарах, работах, услугах. Модернизация же объектов, имеющих владельцев, относится к нуждам таких владельцев, а не к нуждам муниципального образования. Данная позиция подтверждена постановлением Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям п. 2 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении за казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в котором рассмотрены отношения по обеспечению деятельности бюджетных учреждений, из чего можно установить аналогию подобных отношений относительно коммерческих организаций.

Права собственника на имущество, переданное в безвозмездное пользование ОАО, равно как и права на определение порядка его содержания, ремонт и восстановление до нормативных требований, ограничены. Согласно ст. 689 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором. Т.е., передавая имущество в безвозмездное пользование ОАО, собственник возлагает на него обязанности по эксплуатации и содержанию этого имущества. Согласно п. 14.2. СНиП II 35-76 "Котельные установки" и п. 1.2.20. Правил устройства электроустановок, изд. 6, угольная котельная с. Мамонтовое является электроприемником второй категории и должна обеспечиваться электроэнергией от двух независимых взаимно резервирующих источников питания. На момент передачи котельной она была оборудована только одним источником питания, обеспеченным при строительстве в 70-х годах 20 века, что является нарушением вышеуказанным норм и подтверждается предписанием NОЭН18п/0217-25/11 от 24.08.2011 г. государственного инспектора Западно-Сибирского управления Ростехнадзора вынесенным ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг". Этим же предписанием установлен конечный срок устройства резервного питания котельной с. Мамонтовое - 31.12.2011 г. Не имея второго источника питания котельной, ОАО не могло обеспечить сохранность объекта, переданного в безвозмездное пользование.

В отношениях, связанных с модернизацией котельной, принадлежащей ОАО, подрядные работы выполняются не для муниципального заказчика, а для ОАО - владельца объекта на праве безвозмездного пользования, который и является последующим пользователем результатов работ.

Формы выделения бюджетных средств установлены в ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой предоставление бюджетных средств может осуществляться по разным формам включая:

- средства на оплату товаров, работ, услуг по муниципальным контрактам,

- субвенции и субсидии юридическим лицам.

Согласно ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции и субсидии могут быть предоставлены юридическим лицам в случаях, предусмотренных решениями представительных органов местного самоуправления, либо на осуществление определенных целевых расходов (субвенции), или на условиях долевого финансирования (субсидии). Выделение субвенций и субсидий из бюджета - отдельная форма предоставления бюджетных средств ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации т.е., это самостоятельная форма, не связанная с оплатой товаров, работ, услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам. Следовательно, при выделении юридическому лицу из бюджета субвенций и субсидий в случаях, указанных в ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не требуется использовать положения Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Целью выделения бюджетных средств на ремонт, модернизацию объекта, находящегося во владении какого-либо юридического лица, является оказание финансовой помощи такому юридическому лицу ввиду отсутствия у него собственных финансовых возможностей на осуществление необходимых действий, связанных с обеспечением сохранности принадлежащих ему объектов. Минфин России установил Правила учета таких средств юридическими лицами, утвердив их приказом от 25.11.2011 г. N 160н "Учет государственных субсидий и раскрытие информации о государственной помощи". Данными правилами рассматривается учет всех видов бюджетного финансирования, имеющего целевой характер и отражаемого как финансовая помощь из бюджета конкретному юридическому лицу в связи с увеличением или сохранением его активов.

Таким образом, если бюджетные средства выделяются с целью обеспечения сохранности объектов, принадлежащих на вещном праве или ином праве конкретным юридическим лицам (права хозяйственного ведения, оперативного управления, собственности, аренды, безвозмездного пользования), то такие средства носят характер финансовой помощи и должны выделяться юридическому лицу - владельцу такого объекта в форме субсидии. Согласно п. 3 письма Минфина РФ от 29.08.2008 г. N02-01-04/3523 "_предоставление субсидий юридическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат и (или) недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг может осуществляться как до их возникновения, так и по факту их возникновения".

Таким образом, выделение бюджетных средств на ремонт, модернизацию объекта, принадлежащего какой-либо организации на вещном или ином праве, не подпадает под процедуру размещения муниципального заказа для муниципальных нужд по следующим причинам:

- ремонт, модернизация объекта, переданного во владение организации, относится к собственным нуждам такой организации и не относится к нуждам муниципального образования (несоответствие положениям п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд");

- муниципальный заказчик не может определять порядок проведения ремонтных работ или строительно-монтажных работ на объекте, принадлежащем конкретной организации, а следовательно, выступать заказчиком таких работ (несоответствие положением ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд");

- договор на ремонт, модернизацию объекта, находящегося во владении конкретной организации, может заключить только руководитель этой организации в силу прав владения таким объектом, что не признает подобные договоры муниципальными контрактами (несоответствие положениям ст. 763-768 ГК РФ и п. 2 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд");

- определить подрядную организацию на проведение ремонтных или строительно-монтажных работ и необходимость этого вправе руководитель организации, что исключает право органа власти определять какие-либо подрядные организации на проведение таких работ (несоответствие положением ст. 5 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд").

Выделение бюджетных средств на ремонт, модернизацию объектов, находящихся во владении какой-либо организации, должно осуществляться в соответствии со ст. 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации по форме расходов бюджета в виде субсидий в адрес только той организации, которая учитывает такие средства с учетом их эффективного использования по Правилам бюджетной финансовой помощи, установленным приказом Минфина РФ от 25.11.2011 г. N 160н.

Приказом департамента по тарифам Новосибирской области от 01.11.2011 г. N122-ТЭ установлен тариф на тепловую энергию (мощность), поставляемую ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" потребителям, т.е. предприятие оказывает услуги теплоснабжения потребителям. Производство тепловой энергии предполагает несение предприятием затрат на: электроэнергию, заработную плату, налоги, приобретение потлива, выполнение работ по содержанию и эксплуатации оборудования (в том числе ремонт и модернизацию объектов). Причем работы эти могут осуществляться предприятием как самостоятельно, так и с привлечением подрядных организаций, что и было сделано при строительстве резервного питания котельной с. Мамонтовое. Таким образом, строительство резервного питания к котельной с. Мамонтовое, непосредственно связано с деятельностью предприятия и предприятие имело законное право получить субсидию из бюджета в связи с увеличением и сохранением его активов, что соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Аналогичные письменные пояснения предоставлены ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" (письмо от 13.06.2012 г. N 261) с приложением письма Министерства финансов Российской Федерации N02-01-04/2523 и Министерства экономического развития Российской Федерации N 12064-АП/Д05 от 29.08.2008 г., Международного стандарта финансовой отчетности (IAS) 20 "Учет государственных субсидий и раскрытие информации о государственной помощи" (введен в действие на территории Российской Федерации приказом Минфина РФ от 25.11.2011 г. N 160н).

На заседании Комиссии Новосибирского УФАС России представитель администрации Алабугинского сельсовета Каргатского района Новосибирской области признал допущенное нарушение.

На заседании Комиссии Новосибирского УФАС России представитель ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" поддвердил доводы, изложенные в письме ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" от 13.06.2012 г. N 261.

Рассмотрев материалы дела и выслушав доводы представителей ответчика, Комиссия Новосибирского УФАС России установила следующее.

Распоряжением администрации Каргатского района Новосибирской области от 29.11.2011 г. N 658-р "О финансировании мероприятий по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства Каргатского района Новосибирской области к работе в осенне-зимний период 2011-2012 года" администрацией Каргатского района перечислены субсидии администрации Алабугинского сельсовета в сумме 275369 рублей, что подтверждается платежным поручением от 29.11.2011 г. N 2623.

Между администрацией Алабугинского сельсовета Каргатского района и ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" заключено соглашение о предоставлении субсидии от 12.10.2011 г. N 24, согласно которому администрация на основании распоряжения главы от 11.10.2011 г. N 68 предоставляет субсидию на безвозмездной и безвозвратной основе в сумме 256 631 рубль на строительство резервного питания для котельной с. Мамонтовое, что подтверждается платежным поручением от 06.12.2011 г. N 2658301.

20.12.2011 г. между ОАО "Служба заказчика ЖКУ" и ООО "ФинКом" заключен договор, предметом которого являются строительно-монтажные работы по строительству высоковольтной линии в формате 0,4 кВт по адресу: НСО, Каргатский район, с. Мамонтовое.

Согласно п. 2.1 договора цена договора составляет 256 630 руб. 81 коп.

Платежным поручением от 26.12.2011 г. N 853 ОАО "Служба заказчика ЖКУ" перечислила ООО "ФинКом" 256 631 руб.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Таким образом, строительство объектов системы теплоснабжения за счет бюджетных средств является муниципальными нуждами.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Согласно ч. 1 ст. 10 вышеуказанного закона размещение муниципального заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах.

В нарушение ч. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" администрация Алабугинского сельсовета Каргатского района решила произвести размещение заказов для муниципальных нужд без проведения торгов, путем заключения соглашения от 12.10.2011 г. N 24 с ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" и предоставления, в соответствии с указанным соглашением субсидии указанному предприятию.

В силу п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Исходя из требований, установленных ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субсидии могут быть предоставлены только производителям услуг, к которым ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" не относится, поскольку непосредственное строительство источника резервного питания не осуществляло, следовательно, у него не могло возникнуть затрат, связанных со строительством.

Размещение заказа для муниципальных нужд без проведения торгов приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по строительству резервного питания для котельной с. Мамонтовое, так как иные хозяйствующие субъекты, выполняющие подобные работы, не могли принять участие в размещении муниципального заказа.

Согласно ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются соглашения между органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, действия администрации Алабугинского сельсовета Каргатского района (органа местного самоуправления) и ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" (хозяйствующего субъекта) по заключению соглашения о предоставлении субсидии от 12.10.2011 г. N 24 позволили ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" заключить договор от 20.12.2011 г. с ООО "ФинКом", устранив иные хозяйствующие субъекты от возможности выполнения заказа на строительство резервного питания для котельной с. Мамонтовое (высоковольтной линии в формате 0,4 кВт по адресу: НСО, Каргатский район, с. Мамонтовое), что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по строительству резервного питания для котельной с. Мамонтовое.

Учитывая изложенные обстоятельства и руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч. 1-4 ст. 41, ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия Новосибирского УФАС России решила:

1. Признать администрацию Алабугинского сельсовета Каргатского района Новосибирской области и ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" нарушившими ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N135-ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в заключении соглашения о предоставлении субсидии от 12.10.2011 г. N 24, что позволило ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" заключить договор от 20.12.2011 г. с ООО "ФинКом", устранив иные хозяйствующие субъекты от возможности выполнения заказа на строительство резервного питания для котельной с. Мамонтовое (высоковольтной линии в формате 0,4 кВт по адресу: НСО, Каргатский район, с. Мамонтовое), что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по строительству резервного питания для котельной с. Мамонтовое.

2. В связи с исполнением сторонами обязательств по соглашению от 12.10.2012 г. N 24 о предоставлении субсидии предписание администрации Алабугинского сельсовета Каргасткого района Новосибирской области и ОАО "Служба заказчика жилищно-коммунальных услуг" не выдавать.

3. Признать, что основания для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий антимонопольного законодательства отсутствуют.

Решение Комиссии может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.

За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Председатель Комиссии Члены Комиссии

А.А. Ельчанинов Н.П. Камнева Н.П. Лаптева