Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 8 июня 2012 г. N 144-15-12 (ключевые темы: похоронное дело - защита конкуренции - ритуальные услуги - погребение - право постоянного бессрочного пользования)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю
от 8 июня 2012 г. N 144-15-12

Резолютивная часть решения оглашена на заседании Комиссии 28 мая 2012 года.

В полном объеме решение изготовлено 8 июня 2012 года.

Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - Лужбин Е.Л., заместитель руководителя управления, члены комиссии - Денк В.А., начальник отдела антимонопольного контроля, Высотина Н.О., главный специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля, рассмотрев дело N 144-15-12, возбужденное по признакам нарушения администрацией города Уяр (663920, Красноярский край, Уярский район, город Уяр, ул. Ленина, 88\3) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ "О защите конкуренции"), установила:

На основании приказа от 03.02.2012 N 39 "О проведении выездной плановой проверки" проведена плановая выездная проверка администрации города Уяр (663920, Красноярский край, Уярский район, г. Уяр, ул. Ленина, 88\3) на предмет соблюдения антимонопольного законодательства.

В рамках указанной проверки выявлены следующие факты.

1. Постановлением администрации города Уяр от 15.07.1996 N 169 утвержден государственный акт на право пользования землей, согласно которому МП "Ритуал" предоставлен земельный участок общей площадью 3,0 га в пользование для производственных целей. Согласно государственному акту указанный земельный участок предоставлен для производственных целей под городское кладбище. В соответствии с постановлением Администрации города от 07.12.2000 N 488 МП "Ритуал" предоставлен земельный участок площадью 7,9 га по адресу: г. Уяр, территория старого кладбища в бессрочное пользование.

2. На территории города Уяра действуют Правила содержания кладбищ города Уяра, утвержденные постановлением Главы города от 15.05.2006 N 205-П (в редакции от 11.12.2008 N 555-п, от 15.01.2009 N 11-п).

Согласно пункту 2.2 Правил содержания кладбищ место для погребения определяется с учетом волеизъявления умершего лицом, осуществляющим погребение и ритуальной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно пункту 2.13 Правил содержания кладбищ заказы на погребение оформляются в ритуальной службе по вопросам похоронного дела.

Глава 3 носит наименование "Посещение кладбищ. Права и обязанности граждан и ритуальной службы по вопросам похоронного дела". В соответствии с пунктом 3.5.7 на территории кладбища не допускается копать могилы без согласования с ритуальной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно пункту 3.6. Ритуальная служба по вопросам похоронного дела на территории кладбища обеспечивает:

своевременную подготовку могил в соответствии с установленными нормами и правилами;

выполнение заказов граждан и организаций на оказание ритуальных услуг;

уход за зелеными насаждениями на всей территории кладбища и их обновление;

систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора с территории;

соблюдение правил пожарной безопасности;

соблюдение санитарных норм;

исправное состояние дорог, площадок на территории кладбища и их ремонт;

оказание услуг по уходу за могилой, установке надмогильных сооружений и уходу за ними по договорам, заключенным с лицами, осуществляющими организацию погребения.

В соответствии с пунктом 3.7 Правил содержания кладбищ, возникающие имущественные и другие споры разрешаются ритуальной службой по вопросам похоронного дела, администрацией города либо в судебном порядке.

Из анализа положений Правил содержания кладбищ следует, что данным правовым актом, нормативным по своей природе, урегулирован лишь порядок деятельности ритуальной службы по вопросам похоронного дела при осуществлении погребения умерших. Понятие "ритуальная служба" тождественно понятию "специализированная служба". Права иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих (имеющих намерение осуществлять) наряду со специализированной службой деятельность в похоронной сфере, не раскрыты.

По факту не принятия мер по прекращению права постоянного (бессрочного) пользования МП "Ритуал" земельными участками, на которых расположены кладбища города Уяра, а также в части определения в постановлении от 15.05.2006 N 205-П условий порядка и механизма работы исключительно специализированной службы Красноярским УФАС России на основании Приказа от 02.05.2012 N 242 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" возбуждено дело N 144-15-12 в отношении администрации города Уяр по признакам нарушения части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции".

Определением о назначении дела N 144-15-12 от 07.12.2011 его рассмотрение было назначено на 22.05.2012.

22 мая 2012 года состоялось рассмотрение дела N 144-15-12 с участием представителя администрации города Уяр - <_> (доверенность N 7 от 22.05.2012).

В деле объявлялся перерыв до 28.05.2012.

Комиссия, исследовав материалы дела, отмечает следующее.

На территории города Уяр деятельность на рынке ритуальных услуг осуществляют три хозяйствующих субъекта: ИП Милешкин Е.А., ИП Пишикова Е.И., МУП "Ритуал".

С 1996 года в пользовании МУП "Ритуал" находится земельный участок (старое кладбище) общей площадью 88723 кв.м., переданный предприятию на основании постановления администрации города от 15.07.1996 N 169. В 2000 году МУП "Ритуал" администрацией города Уяр на основании постановления от 07.12.2000 N 488 был предоставлен в пользование земельный участок (новое кладбище) общей площадью 12769 кв.м.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Следовательно, вывод об отсутствии у лица, не обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению, противоречит нормам действующего законодательства.

Как установлено Законом о погребении и подтверждено Постановлением Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 N 12027/07 по делу N А33-9227/2006, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

В соответствии со статьей 15 Закона о погребении места погребения могут быть по принадлежности - государственные или муниципальные.

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. При этом согласно частям 1, 2 данного Федерального закона земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, отнесены к объектам собственности поселений.

В связи с этим кладбища, расположенные на территории города Уяр, должны быть отнесены к муниципальной собственности города и не могут находиться в частной собственности, а также не могут быть предоставлены на каком-либо праве любым хозяйствующим субъектам, занимающимся погребением.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что земельные участки, занятые кладбищами города Уяр, в настоящее время неправомерно находятся в постоянном (бессрочном) пользовании МУП "Ритуал", что, в свою очередь, неправомерно дает такому хозяйствующему субъекту права на использование земельных участков, предусмотренные статьями 40 и 41 Земельного кодекса Российской Федерации, ставит такого хозяйствующего субъекта в преимущественное положение по отношению к иным хозяйствующим субъектам, занимающимся, или имеющим намерение заниматься погребением умерших на кладбищах города Уяр.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Бездействие Администрации города, выразившееся в не принятии мер по прекращению права постоянного (бессрочного) пользования МУП "Ритуал" земельными участками, на которых расположены кладбища города Уяр нарушает часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Правовые акты администрации города Уяр о создании специализированной службы по вопросам похоронного дела либо о наделении существующего лица статусом такой службы в ходе рассмотрения дела N 144-15-12 не представлены. Вместе с тем, Решением Уярского городского Совета депутатов от 26.12.2011 N 74-р МУП "Ритуал" утверждена стоимость услуг по погребению, предоставляемых в соответствии со статьями 9 и 12 Закона о погребении, оказание которых гарантируется государством. Кроме того утверждены требования к качеству предоставляемых МУП "Ритуал" услуг по погребению согласно статьями 9 и 12 Закона о погребении.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, о том, что функции специализированной службы по вопросам похоронного дела, созданной органом местного самоуправления, и занимающейся погребением категорий умерших - не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего фактически выполняет МУП "Ритуал".

МУП "Ритуал" в соответствии с Уставом, утвержденным постановлением администрации города Уяр N 144 от 17.06.2006, является коммерческой организацией, осуществляющей следующее виды деятельности: оформление документов, необходимых для погребения; изготовление гроба; крестов, могилы, обивка гроба, погребение, доставка тела в морг, перевозка тела с гробом на кладбище; установка памятников; надпись на памятнике; розничная торговля товарами ритуального назначения.

Погребение и оказание ритуальных услуг может осуществляться как специализированной службой по вопросам похоронного дела, создаваемой либо определяемой органом местного самоуправления, так и иными хозяйствующими субъектами, действующими на рынке похоронных услуг.

Учитывая данные положения законодательства, администрация города Уяр обязана определить правила поведения в сфере оказания ритуальных услуг, действующие в отношении любых хозяйствующих субъектов, а не исключительно специализированной службы по вопросам похоронного дела. Бездействие Администрации города в указанной части подпадает под запрет, установленный частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

В силу положений статей 25, 29 Закона О погребении специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления. Цель ее деятельности - осуществление погребения умерших и оказание услуг по погребению, в частности: оказание гарантированных гражданам услуг по погребению на безвозмездной основе (статья 9 Закона О погребении), погребение умерших, не имеющих родственников либо личность которых не установлена (статья 12 Закона О погребении).

На основании вышеизложенного реализация положений Правил содержания кладбищ города Уяра, утвержденных постановлением Главы города от 15.05.2006 N 205-П не должна ограничивать конкуренцию на рынке ритуальных услуг, ущемлять права физических или юридических лиц, в т.ч. права организаций по оказанию ритуальных услуг, не обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, на предоставление гражданам услуг по погребению и прочих услуг на территории муниципального кладбища.

Вышеобозначенные пункты Порядка определяют, что оказание услуг по захоронению закреплено за специализированной службой - МУП "Ритуал". Права иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих (имеющих намерение осуществлять) наряду со специализированной службой деятельность в похоронной сфере, не раскрыты в Порядке.

Наделение специализированной службы исключительным правом оказывать услуги по погребению, согласно смысла Порядка, может иметь негативные последствия для осуществления предпринимательской деятельности иных хозяйствующих субъектов (потенциальных хозяйствующих субъектов), осуществляющих (имеющих намерение осуществлять) деятельность на вышеназванном рынке. Неоднозначное толкование текста Порядка может явиться результатом наличия на рынке оказания ритуальных услуг города Уяр лишь одного хозяйствующего субъекта, получившего статус специализированной службы.

В связи с созданием администрацией города Уяр преимущественных условий деятельности для специализированной службы МУП "Ритуал", нарушен принцип самостоятельности и состязательности хозяйствующих субъектов, выступающих участниками товарного рынка ритуальных услуг наряду со специализированной службой, обеспечивает службе более выгодные условия деятельности перед потенциальными хозяйствующими субъектами, имеющими намерение оказывать аналогичный комплекс услуг, ставя деятельность данных хозяйствующих субъектов в зависимость от действий специализированной службы, что является нарушением части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции".

Учитывая изложенное, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия по рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства решила:

1. Признать администрацию города Уяр Красноярского края нарушившей части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" в части бездействия, выразившегося в не принятии мер по прекращению права постоянного (бессрочного) пользования МУП "Ритуал" земельными участками, на которых расположены кладбища города Уяр.

2. Признать администрацию города Уяр Красноярского края нарушившей части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" в части определения в постановлении Главы города Уяр от 15.05.2006 N 205-П условий порядка и механизма работы отдельно взятого хозяйствующего субъекта МУП "Ритуал" - специализированной службы.

3. Выдать администрации города Уяра Красноярского края предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

4. Выдать администрации города Уяр Красноярского края предписание об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, с этой целью постановление от 15.05.2006 N 205-П привести в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства.

Примечание. Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его вынесения.

Председатель Комиссии Е.Л. Лужбин

Члены Комиссии В.А. Денк

Н.О. Высотина

Администрация города Уяр 663920, Красноярский край, Уярский район, город Уяр, ул. Ленина, 88\3

ПРЕДПИСАНИЕ N 144-15-12 О СОВЕРШЕНИИ ДЕЙСТВИЙ,

НАПРАВЛЕННЫХ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНКУРЕНЦИИ

"8" июня 2012 года г. Красноярск

Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - Лужбин Е.Л., заместитель руководителя управления, члены комиссии - Денк В.А., начальник отдела антимонопольного контроля, Высотина Н.О., главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании своего решения от 08.06.2012 по делу N 144-15-12 о нарушении администрацией города Уяр (663920, Красноярский край, Уярский район, город Уяр, ул. Ленина, 88\3) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ "О защите конкуренции") предписывает:

1. Администрации города Уяр надлежит прекратить нарушение части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в бездействии - не принятии мер по прекращению права постоянного (бессрочного) пользования МУП "Ритуал" земельными участками, на которых расположены кладбища города Уяр.

2. Администрации города Уяр в срок до 30 июля 2012 года принять меры по прекращению права постоянного (бессрочного) пользования МУП "Ритуал" земельными участками, на которых расположены кладбища города Уяр.

О выполнении настоящего Предписания сообщить в антимонопольный орган не позднее пяти дней со дня его выполнения с приложением копий документов, подтверждающих исполнение предписания.

Предписание может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его выдачи.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.

Председатель Комиссии Е.Л. Лужбин

Члены Комиссии В.А. Денк

Н.О. Высотина

Согласовано: Денк

Администрация города Уяр 663920, Красноярский край, Уярский район, город Уяр, ул. Ленина, 88\3

ПРЕДПИСАНИЕ N 144-15-12 ОБ ОТМЕНЕ ИЛИ ИЗМЕНЕНИИ АКТА, НАРУШАЮЩЕГО АНТИМОНОПОЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

"8" июня 2012 года г. Красноярск

Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - Лужбин Е.Л., заместитель руководителя управления, члены комиссии - Денк В.А., начальник отдела антимонопольного контроля, Высотина Н.О., главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании своего решения от 08.06.2012 по делу N 144-15-12 о нарушении администрацией города Уяр (663920, Красноярский край, Уярский район, город Уяр, ул. Ленина, 88\3) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ "О защите конкуренции") предписывает:

1. Администрации города Уяр надлежит прекратить нарушение части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в определении в постановлении от 15.05.2006 N 205-П условий порядка и механизма работы исключительно специализированной службы.

2. Администрации города Уяр в срок до 30 июля 2012 года постановление от 15.05.2006 N 205-П привести в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, изменив пункты 2.2, 2.13, 3.5.7, 3.6, 3.7.

О выполнении настоящего Предписания сообщить в антимонопольный орган не позднее пяти дней со дня его выполнения с приложением копий документов, подтверждающих исполнение предписания.

Предписание может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его выдачи.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.

Председатель Комиссии Е.Л. Лужбин

Члены Комиссии В.А. Денк

Н.О. Высотина

reshenie_po_no_144-15-12.doc