Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю N 73-16-13 (опубликовано 16 мая 2013 г.) (ключевые темы: предоставление субсидий - конкуренция - возмещение расходов - благоустройство - субсидии)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю
N 73-16-13 (опубликовано 16 мая 2013 г.)

Резолютивная часть решения оглашена 24 апреля 2013 года.

В полном объеме решение изготовлено 14 мая 2013 года.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю, в составе: Председатель Комиссии - Лужбин Е.Л., заместитель руководителя управления, члены Комиссии - Денк В.А., начальник отдела антимонопольного контроля, Анциферов А.Н., специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля, рассмотрела дело N 73-16-13, возбуждённое в отношении администрации с. Ванавара Эвенкийского муниципального района и МКУП "Ванаваракомсервис" по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции".

Дело рассмотрено с участием представителя администрации с. Ванавара, МКУП "Ванаваракомсервис" Анучиной М.А. до принятия решения Комиссией, на оглашении резолютивной части решения представитель ответчиков не участвовал. установила:

Красноярским УФАС России ранее было рассмотрено дело N 311-15-12, возбужденное в отношении администрации с. Ванавара. Решением от 26.10.2012 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в принятии постановления N 39-п от 30.03.2012 "О порядке предоставления субсидий на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства на территории сельского поселения с. Ванавара", ограничивающего конкуренцию в сфере содержания объектов благоустройства территории поселения", которым исключена возможность размещения соответствующего муниципального заказа.

В ходе рассмотрения дела N 311-15-12 установлено, что 03.05.2012 между администрацией с. Ванавара и МКУП "Ванаваракомсервис" было заключено соглашение о предоставлении субсидий на возмещение затрат по благоустройству. Согласно пункту 1.3 данного соглашения субсидия предоставляется в соответствии с постановлением администрации села Ванавара от 30.03.2012 N 39.

В силу статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. В пункте 4 статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещены соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Учитывая выявление новых признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях администрации села Ванавара и МКУП "Ванаваракомсервис", выразившихся в заключении 03.05.2012 соглашения о предоставлении субсидии N 03/05-2012, на основании приказа N 172 от 12.03.2013 возбуждено настоящее дело в отношении администрации села Ванавара и МКУП "Ванаваракомсервис" по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции".

В ходе рассмотрения дела N 311-15-12 Комиссией установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

Решением Ванаварского сельского Совета депутатов от 28.02.2012 N 531 "О внесении изменений в Решение Ванаварского сельского Совета депутатов от 01.12.2011 N 507 "О бюджете сельского поселения с. Ванавара на 2012 год и плановый период 2012-2014 годов" предусмотрено выделение МКУП "Ванаваракомсервис" субсидии на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства на территории сельского поселения с. Ванавра в сумме 3 325 627 руб.

30.03.2012 администрацией с. Ванавара было издано постановление N 39-п от 30.03.2012 "О порядке предоставления субсидий на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства на территории сельского поселения с. Ванавара".

03.05.2012 между администрацией с. Ванавара и МКУП "Ванаваракомсервис" было заключено соглашение о предоставлении субсидий на возмещение затрат по благоустройству, целевая статья расходов 6000500. В соответствии с приложением N 1 к соглашению о предоставлении субсидии N 03/05-2012 от 03.05.2012 "Расчет субсидии на выполнение работ по содержанию объектов благоустройства на территории сельского поселения села Ванавара" конкретизированы виды работ по содержание объектов благоустройства.

Согласно приложению N 2 к соглашению о предоставлении субсидии N 03/05-2012 от 03.05.2012 определен перечень объектов благоустройства, расположенных на территории сельского поселения села Ванавара.

Прокуратурой Эвенкийского района Красноярского края на постановление администрации с. Ванавара от 30.03.2012 N 39-п "О порядке предоставления субсидий на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства на территории сельского поселения с. Ванавара" был вынесен протест с требованием отменить вышеуказанное постановление как несоответствующее федеральному законодательству.

Администрация по результатам рассмотрения протеста направила ответ, в котором выражала несогласие с вынесенным прокуратурой протестом.

В последующем заместитель прокурора Эвенкийского муниципального района Красноярского края обратился в Тунгусско-Чунский районный суд с заявлением, о признании противоречащим федеральному законодательству недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в законную силу вышеуказанного постановления администрации с. Ванавара.

Решением Тунгусско-Чунского районного суда Красноярского края от 04.06.2012 по делу N 2-105/2012 постановление администрации с. Ванавара было признано противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в законную силу.

Заместитель прокурора Эвенкийского района Красноярского края обратился в Тунгусско-Чунский районный суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу пунктов 18, 19, 20, 21, 22 решения Ванаварского сельского Совета депутатов от 01.12.2011 N 507 "О бюджете сельского поселения с. Ванавара на 2012 и плановый период 2013-2014 годов" (в редакции решений от 28.02.2012 N 531, от 27.04.2012 N 542).

Решением Тунгусско-Чунского районного суда от 04.06.2012 по делу N 2-102/2012, вступившим в законную силу 08.08.2012, заявленные требования удовлетворены частично. Пункты 19, 20, 21 (благоустройство), 22 решения Совета депутатов от 01.12.2011 N 507 "О бюджете сельского поселения с. Ванавара на 2012 и плановый период 2013-2014 годов" (в редакции решений от 28.02.2012 N 531, от 27.04.2012 N 542) признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с 02.03.2012.

Администрация с. Ванавара представила письменные пояснения, согласно которым считает, что заключение договоров субсидирования в целях возмещения затрат МКУП "Ванаваракомсервис", понесенных в связи с осуществлением уставной деятельности по благоустройству, соответствует бюджетному и гражданскому законодательству. Органу местного самоуправления было предоставлено право на предоставление субсидий из местного бюджета. Договоры о субсидировании не направлены на обеспечение муниципальной нужды, а заключены во исполнение решения Ванаварского сельского Совета депутатов о бюджете на 2012 год.

Соглашение на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства N 03/05-2012 от 03.05.2012 расторгнуто 05.10.2012.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы сторон, оценив представленные в материалы дела письменные пояснения лиц, участвующих в деле, Комиссия приходит к следующим выводам.

В силу статьи 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15 Конституции РФ).

Полномочия и компетенция органов местного самоуправления установлены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципального района наделены полномочием формировать и размещать муниципальный заказ (статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ).

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, регулирует Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94) в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (статья 1).

Согласно статье 2 Федерального закона N 94-ФЗ законодательство о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, услуг для муниципальных нужд относится согласно статье 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям.

При этом использование бюджетных средств должно осуществляться с соблюдением принципа результативности и эффективности, который означает, что при исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (статья 34 БК РФ).

В соответствии пунктом 7 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" конкуренция представляет собой соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке

Положениями статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции" установлен запрет на соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно пункту 18 части 4 Федерального закона "О защите конкуренции" соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Таким образом, для установления факта нарушения статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции" необходимо установить, что между ответчиками заключено соглашение, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Соглашение N 03/05-12 о предоставлении субсидий от 03.05.2012 является двусторонним письменным договором, что позволяет оценить его в качестве документа и соглашения в понимании статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции".

Администрация с. Ванавара в соответствии с соглашением предоставляет субсидии из бюджета села Ванавара на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства, обязуется своевременно производить оплату выполненных работ, по окончании выполнения работ производить их приемку.

МКУП "Ванаваракомсервис" обязуется в соответствии с соглашением выполнять работы по благоустройству из своих материалов, на своем оборудовании в соответствии с графиком выполнения работ. В случае обнаружения администрацией с. Ванавара некачественных работ МКУП "Ванаваракомсервис" обязуется устранить недостатки и дефекты.

Учитывая данные обстоятельства, Комиссия приходит к выводу о том, что заключенное между органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом соглашение N 03/05-12 от 03.05.2012 привело к устранению конкуренции по следующим причинам.

В соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Согласно абзацу 18 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131 под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Согласно 4 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся, в частности, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона N 94 под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Положения вышеуказанных норм, указывают на то, что деятельность по благоустройству территории поселения является муниципальной нуждой.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 БК РФ отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям, регулируемым бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Согласно статьям 69, 69.1, 72 БК РФ бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, и ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд являются самостоятельными видами бюджетных ассигнований, каждый из которых имеет собственную цель использования.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом N 94.

Субсидии же имеют цель возместить физическим или юридическим лицам затраты или выпадающие доходы в связи с их самостоятельной производственной деятельностью.

В соответствии с частью 1 статьи БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть с ФЗ N 94. Согласно части 1 статьи 10 указанного закона размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Таким образом, положения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей порядок предоставления субсидий, не могут быть применены к возникающим правоотношениям по благоустройству территории села Ванавара, поскольку они возникли по вопросу оказания услуг (выполнения работ) для муниципальных нужд и соответственно подлежат регулированию статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Из статьи 2 Федерального закона N 94 следует, что нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Предоставление субсидий на возмещение затрат в связи с осуществлением деятельности по решению отдельных вопросов местного значения нарушает принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, а также принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, заложенные в статьях 34, 38 БК РФ.

Несоблюдение указанного в Федеральном законе N 94 порядка оказания услуг для муниципальных нужд, является нарушением названного Федерального закона, а также и норм Федерального закона "О защите конкуренции", так как устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

Администрация с. Ванавара в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 33 Устава сельского поселения село Ванавара выступает заказчиком работ по благоустройству и озеленению территории поселения, строительству и реконструкции объектов социальной инфраструктуры, муниципального жилья, производству товаров и оказанию услуг для населения сельского поселения.

МКУП "Ванаваракомсервис" является коммерческой организацией, целью которой является извлечение коммерческой выгоды, получило доступ к выполнению работ по благоустройству без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены муниципального контракта, тем самым было поставлено в неравное преимущественное положение с любым другим хозяйствующим субъектов, имеющим желание оказывать работы и получить доступ к их выполнению.

Заключение соглашения о предоставлении субсидии фактически исключило проведение публичной процедуры торгов, в рамках которой является открытой и доступной информация о предмете муниципального контракта, об условиях участия в торгах. Это полностью исключило какую-либо конкуренцию, другие хозяйствующие субъекты не имели возможности подать заявки для участия в установленном порядке в торгах. Отсутствие процедуры торгов исключило и возможность подачи ценовых предложений, что позволило бы сократить расходы бюджета.

Более того заключение соглашения N 03/05-12 о предоставлении субсидии от 03.05.2012 исключило проведение процедуры рассмотрения заявок, в рамках которой определяется соответствие участников размещения заказа - лиц, претендующих на заключение муниципального контракта, требованиям, которые предъявляются к ним законодательством.

Согласно статьям 10, 11, 12 Федерального закона N 94 установлены требования и условия допуска хозяйствующих субъектов к торгам. При этом помимо обязательных требований, установленных в соответствии с законодательством РФ, к участникам размещения заказа могут предъявляться дополнительные требования.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 78 БК РФ одним из признаков субсидии является ее безвозмездный характер, который означает отсутствие для публичного образования, из бюджета которого выделяются бюджетные ассигнования, результата выполненных работ, оказанных услуг, или поступление товара. Такой положительный результат возникает у получателя субсидии. Согласно статье 423 ГК РФ возмездность означает получение стороной платы или иного встречного предоставления за исполнение своих обязанностей.

Буквальное толкование положений заключенного соглашения о предоставлении субсидий на возмещение затрат по содержанию объектов благоустройства указывают на то, что возникшие правоотношения носят возмездный характер. Осуществление работ по содержанию объектов благоустройства, на которые выделена субсидия, означают получение конкретного материального результата для муниципального образования с. Ванавара в виде выполненных работ по содержанию объектов благоустройства.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, отбора котировочных заявок, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов, отбора в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставить товары, работы, услуги.

Выявленные договоры подряда, заключенные в 2012 году администрацией села Ванавара как с МКУП "Ванаваракомсервис", так и с иными хозяйствующими субъектами, указывают на наличие хозяйствующих субъектов, оказывающих на территории муниципального образования данный вид работ и возможность размещения муниципального заказа и проведения торгов в соответствии с Федеральным законом N 94.

Признание решением Тунгусско-Чунского суда постановления N 39, на основании которого заключено соглашение, противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу постановления исключает возможность заключения соглашения о предоставлении субсидии. Однако администрация с. Ванавара и МКУП "Ванаваркомсервис" продолжали применять недействительный нормативный акт, продолжая исполнять незаконно заключенное соглашение о предоставлении субсидии.

Материалами дела доказана как вина администрации с. Ванавара, так и вина МКУП "Ванаваракомсервис" в заключении органичивающего конкуренцию соглашения. Администрация с. Ванавара как орган местного самоуправления, обязанный формировать муниципальный заказ на выполнение работ по благоустройству поселения, выполнять функции уполномоченного органа при размещении муниципального заказа, при решении вопросов местного значения по содержанию объектов муниципальной собственности, должны были исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности и эффективности использования бюджетных средств). Данная задача, в свою очередь, могла быть решена путем обеспечения условий для добросовестной конкуренции потенциальных участников торгов. В нарушение требований статьи 15 Конституции РФ, положений Федерального закона "О защите конкуренции", бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов. Администрация с. Ванавара не приняла мер для размещения муниципального заказа, а устранила такую возможность путем заключения соглашения о предоставлении субсидий.

Конституцией РФ установлено не только право на свободу осуществления экономической деятельности, но и установлены запреты при осуществлении таковой. В соответствии со статьей 34 не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Вина в нарушении антимонопольного законодательства со стороны МКУП "Ванаваракомсервис" выражается в фактических действиях по заключению и исполнению соглашения N 03/05-12 от 03.05.2012. Разумность и добросовестность, которые в силу статьи 10 ГК РФ должно было проявить предприятие, предполагали получение дохода за работы по содержанию объектов благоустройства на основании муниципального контракта, заключенного по результатам размещенного муниципального заказа. В нарушение требований статьи 34 Конституции РФ, положений Федерального закона "О защите конкуренции" и законодательства о размещении заказов путем заключения соглашения о предоставлении субсидии предприятие полностью устранило конкуренцию за право выполнения работ по содержанию объектов благоустройства. Доказательства принятия МКУП "Ванаваракомсервис" всех необходимых мер для соблюдения запретов отсутствуют.

На основании изложенного, Комиссия приходит к выводу о нарушении администрацией с. Ванавара и МКУП "Ванаваракомсервис" пункта 4 статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившемся в заключении и исполнении соглашения N 03/05-12 от 03.05.2012 о предоставлении субсидии. Учитывая, что соглашение расторгнуто сторонами, основания для выдачи предписания отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 47.1, статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия решила:

Признать администрацию с. Ванавара и МКУП "Ванаваракомсервис" нарушившими пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Красноярского края в течение трех месяцев с момента вынесения решения.

Председатель Комиссии Е.Л. Лужбин

Члены Комиссии В.А. Денк

А.Н. Анциферов