Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 1 февраля 2011 г. N 02-330 (ключевые темы: залог муниципального имущества - ипотека - обеспечение исполнения обязательств - обеспечение обязательств - Закон о защите конкуренции)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области
от 1 февраля 2011 г. N 02-330

Резолютивная часть решения оглашена "28" января 2011 г.

В полном объеме решение изготовлено в "01" февраля 2011 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - Амурское УФАС России) по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства в составе: **** рассмотрев 28 января 2011 года дело N А-15/125 2011 по признакам нарушения Администрацией города Шимановск пункта 7 части 1 статьи 15, части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выраженного в предоставлении муниципальной преференции ЗАО "Холдинг" путем издания мэром города Шимановск распоряжений от 30.12.2009 N 1905, от 01.02.2010 N 94, от 12.05.2010 N 555, от 31.05.2010 N 635, от 20.07.2010 N 869 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества" в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона "О защите конкуренции", УСТАНОВИЛА:

В период с 08 октября 2010 года по 05 ноября 2010 года Амурским УФАС России была проведена выездная плановая проверка Администрации города Шимановск и её структурных подразделений.

В ходе проверки было установлено, что в конце 2009 года, на протяжении 2010 года мэром города Шимановск были изданы распоряжения от 30.12.2009 N 1905, от 01.02.2010 N 94, от 12.05.2010 N 555, от 31.05.2010 N 635, от 20.07.2010 N 869 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества", в соответствии с которыми Муниципальному учреждению "Комитет по управлению муниципальной собственностью администрации города Шимановск" (далее - КУМИ г Шимановск) поручено обеспечить исполнение обязательств по кредитным договорам, заключаемым ЗАО "Холдинг" с Акционерным коммерческим Сберегательным банком РФ, "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО) путем залога муниципального недвижимого имущества, заключить с ЗАО "Холдинг" соглашение о порядке обеспечения обязательств залогом муниципального имущества, а также заключить с указанными банками договоры о залоге муниципального имущества.

КУМИ г. Шимановск во исполнение указанных распоряжений мэра города Шимановск заключены с "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО) договоры о залоге недвижимости (ипотеки) N 001-20/69.3 от 15.01.2010, N 001-20/70.3 от 04.03.2010, N 001-20/71.1 от 18.05.2010, с Акционерным коммерческим Сберегательным банком РФ договор ипотеки N 102/1 от 27.07.2010.

Приказом Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 31.12.2010 N 531 в соответствии со статьей 40 Закона о защите конкуренции возбуждено дело N А - 15/125 2010 и создана Комиссия для рассмотрения дела по признакам нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 и части 1 статьи 20 Закона о защите конкуренции.

На заседании Комиссии представитель Администрации города Шимановск пояснил, что обеспечение обязательств залогом муниципального имущества не является преференцией в понятии, данном в пункте 20 статьи 4 Закона "О защите конкуренции".

Директор ЗАО "Холдинг" пояснил, что ЗАО "Холдинг" все обязательства по заключенным кредитным договорам, в обеспечение которых передано в залог муниципальное имущество, выполняет в сроки. Кредиты были необходимы для покупки угля в целях теплоснабжения города Шимановск.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив имеющиеся в деле документы, установила следующее.

Согласно статье 19 Устава муниципального образования города Шимановск структуру органов местного самоуправления муниципального образования город Шимановск составляют представительный орган муниципального образования - Шимановкий городской Совет народных депутатов, глава муниципального образования - мэр города, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) - администрация города Шимановск.

В соответствии со статьей 46 Устава муниципального образования города Шимановск мэр города, являющийся главой администрации города, в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Амурской области, Уставом города, нормативными правовыми актами Совета депутатов, издает:

- постановления администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию федеральными законами и законами Амурской области;

- распоряжения администрации города по вопросам организации работы администрации города.

На основании обращений ЗАО "Холдинг" распоряжениями мэра города Шимановск от 30.12.2009 N 1905 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества", от 01.02.2010 N 94 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества", от 12.05.2010 N 555 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества", от 31.05.2010 N 635 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества", от 20.07.2010 N 869 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества" КУМИ г Шимановск поручено обеспечить исполнение обязательств по кредитным договорам, заключаемым ЗАО "Холдинг" с Акционерным коммерческим Сберегательным банком РФ, "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО) путем залога муниципального недвижимого имущества согласно перечню, а также заключить с ЗАО "Холдинг" соглашение о порядке обеспечения обязательств залогом муниципального имущества и заключить с указанными банками договоры о залоге муниципального имущества.

Во исполнение указанных распоряжений КУМИ г Шимановск заключены следующие договоры:

- договор о залоге недвижимости (ипотеки) от 15.01.2010 N 001-2069.3 с "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО), предметом которого является нежилое помещение аптеки N 17, расположенное по адресу: г. Шимановск, ул. Ленина, 44, в обеспечение договора о кредитной линии N 001-2069 от 15.01.2010, заключённого между "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО) и ЗАО "Холдинг" на сумму 4 000 000 рублей на срок до 14 июня 2010 г.;

- договор о залоге недвижимости (ипотеки) от 04.03.2010 N 001-2070.3 с "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО), предметом которого являются нежилое помещение, расположенное по адресу: г. Шимановск, микрорайон, 2, д. 57, в обеспечение договора о кредитной линии N 001-2070 от 04.03.2010, заключённого между "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО) и ЗАО "Холдинг" на сумму 2 000 000 рублей на срок до 03 марта 2011 г.;

- договор о залоге недвижимости (ипотеки) от 18.05.2010 N 001-2071.1 с "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО), предметом которого является нежилые помещения, расположенные по адресам: г. Шимановск, микрорайон, 1, д. 32, г. Шимановск, ул. Комсомольская, 34. г. Шимановск, ул. Комсомольская, 36, г. Шимановск, ул. Ленина, 44, г. Шимановск, Микрорайон, 2 д. 57, в обеспечение договора о кредитной линии N 001-2070 от 04.03.2010, заключённого между "Азиатско-Тихоокеанский банк" (ОАО) и ЗАО "Холдинг" на сумму 4 700 000 рублей на срок по 30 сентября 2011 г.;

- договор ипотеки от 27.07.2010 N 1021 с Акционерным коммерческим Сберегательным банком РФ (ОАО), предметом которого являются нежилые помещения, расположенные по адресам: г. Шимановск, ул. Комсомольская, 23, г. Шимановск, микрорайон, 2, д. 57, г. Шимановск, ул. Ленина. 25. г. Шимановск, ул. Первомайская, 11, г. Шимановск, ул. Крупская, 7, в обеспечение договора об открытии возобновляемой кредитной линии N 102 от 27.07.2010, заключённого между Акционерным коммерческим Сберегательным банком РФ (ОАО) и ЗАО "Холдинг" на сумму 10 000 000 рублей на срок по 27 июля 2011 г.;

ЗАО "Холдинг" осуществляет свою деятельность на товарном рынке по производству тепловой энергии в границах города Шимановск. Помимо ЗАО "Холдинг" в границах города Шимановск на товарном рынке по производству тепловой энергии осуществляет свою деятельность ФГУП "ДРСУ".

В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона "О защите конкуренции", предоставление органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, является муниципальной преференцией, при этом данная норма не содержит исключений по видам и составу объектов гражданских прав, передача которых признается муниципальной преференцией.

Согласно части 1 статьи 19 Закона "О защите конкуренции" государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях: обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; развития образования и науки; проведения научных исследований; защиты окружающей среды; сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; развития физической культуры и спорта; обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства; производства сельскохозяйственной продукции; социальной защиты населения; охраны труда; охраны здоровья граждан; поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"; определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации целях.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Пункт 4 части 1 статьи 14 названного закона организация в границах поселения электро-, тепло- и водоснабжения населения, водоотведения отнесена к вопросам местного значения поселения.

Согласно статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В целях предоставления услуг жилищно-коммунального комплекса в частности теплоснабжения населения города Шимановска, нормативные правовые акты органа местного самоуправления города Шимановск (распоряжения мэра города Шимановск от 01.02.2010 N 94, от 12.05.2010 N 555, от 31.05.2010 N 635, от 20.07.2010 N 869 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества") о залоге имущества, находящегося в муниципальной собственности, представляют собой правовую основу передачи имущественных прав в интересах определенного хозяйствующего субъекта (ЗАО "Холдинг"), обеспечивающее ему преимущество при получении банковских кредитов перед остальными участниками товарного рынка (потенциальными участниками) в сопоставимых рыночных условиях, что в соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" является муниципальной преференцией, подлежащей контролю в порядке, установленном главой 5 данного закона.

В Амурское УФАС России Администрация города Шимановск с ходатайством о даче согласия на предоставление в залог муниципального недвижимого имущества в пользу ЗАО "Холдинг" не обращалась.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, при этом осуществление прав владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом в первую очередь должно основываться на требованиях законодательства, в том числе антимонопольного. Согласно части 3 статьи 19 Закона "О защите конкуренции" муниципальная преференция предоставляется с предварительного письменного согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, установленных данной статьей.

Законом "О защите конкуренции" установлено, что передача муниципального имущества органом местного самоуправления хозяйствующему субъекту возможна посредством трех основных способов:

- через решение представительного органа власти (решение о бюджете);

- через торги (в соответствии с действующим законодательством);

- через согласование с антимонопольным органом (в соответствии с главой 5 Закона "О защите конкуренции").

Все три способа исключают единоличное принятие решения, в той или иной степени являются публичными и конкурентными.

Часть 1 статьи 20 Закона "О защите конкуренции" установлено, что орган местного самоуправления, имеющий намерение предоставить муниципальную преференцию, подает в антимонопольный орган заявление о даче письменного согласия на предоставление такой преференции.

Установленный порядок предоставления муниципальной преференции направлен на обеспечение контроля состояния конкурентной среды и последствий передачи органами местного самоуправления имущества и иных объектов гражданских прав хозяйствующим субъектам для состояния конкурентной среды соответствующего товарного рынка.

Учитывая, что передача хозяйствующему субъекту прав на имущество обусловлена проведением торгов на право заключения соответствующего договора, либо предоставлением муниципальной преференции, в установленном законом порядке, Администрация города Шимановск, в зависимости от выбранного способа передачи такого имущества, должна была соблюсти определенные процедуры (согласование муниципальной преференции в антимонопольном органе, проведение торгов).

Таким образом, действия Администрации города Шимановск в части передачи муниципального имущества в залог банкам в счет обеспечения кредитных обязательств ЗАО "Холдинг" на основании распоряжений мэра города Шимановск от 01.02.2010 N 94, от 12.05.2010 N 555, от 31.05.2010 N 635, от 20.07.2010 N 869 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества", без проведения публичных процедур (торгов), а также без получения предварительного письменного согласия антимонопольного органа на предоставление названному хозяйствующему субъекту муниципальной преференции, являются нарушением установленного порядка предоставления муниципальной преференции, предусмотренного частью 1 статьи 20 Закона "О защите конкуренции".

Вместе с тем, необходимо отметить, что решением Шимановского городского Совета народных депутатов от 21.07.2010 N 5/5 принято Положение "О порядке передачи в залог муниципального имущества города Шимановска". В соответствии с пункт 1.5 указанного Положения залог муниципального имущества в обеспечение обязательств третьих лиц предоставляется на платной основе по результатам проведенного аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1.6. настоящего Положения. Пунктом 1.6. Положения предусмотрены случаи залога муниципального имущества без проведения аукциона, в том числе на безвозмездной основе, в обеспечение обязательств лиц, осуществляющих деятельность по оказанию услуг по сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов, услуг теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, передачи электрической энергии, если доля услуг, оказываемых такими лицами, в общем объеме услуг данного вида на территории города Шимановска, составляет не менее чем 85%. При этом пункт 1.6. Положения не предусматривает получение предварительного согласия антимонопольного органа на залог муниципального имущества в обеспечение обязательств указанных третьих лиц.

На момент рассмотрения настоящего дела распоряжения мэра города Шимановск от 30.12.2009 N 1905, от 12.05.2010 N 555 и от 31.05.2010 N 635 утратили силу в связи с окончанием действия договоров о залоге недвижимого имущества (ипотеки).

Передача в приоритетном порядке имущественных прав в интересах ЗАО "Холдинг" обеспечивающее ему преимущество при получении банковских кредитов в сопоставимых рыночных условиях необоснованно ограничивает право иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичный вид деятельности, при получении банковских кредитов, следовательно, препятствует развитию конкуренции на соответствующем товарном рынке. В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

В соответствии с вышеизложенным, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия Амурского УФАС России решила:

1. Признать действия Администрации города Шимановск, выразившегося в предоставлении муниципальной преференции ЗАО "Холдинг" путем принятия распоряжений мэра г. Шимановск от 30.12.2009 N 1905, от 01.02.2010 N 94, от 12.05.2010 N 555, от 31.05.2010 N 635, от 20.07.2010 N 869 "Об обеспечении исполнения обязательств путем залога муниципального имущества" в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона "О защите конкуренции", нарушающими пункт 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 20 Закона "О защите конкуренции",

2. Выдать Администрации города Шимановск предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Амурской области в течение 3-х месяцев со дня принятия решения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Председатель Комиссии ***

Члены Комиссии: ***