Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 23 мая 2011 г. (ключевые темы: автобусный маршрут - вопросы местного значения - перевозка пассажиров - транспортная инфраструктура - защита конкуренции)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области
от 23 мая 2011 г.

Резолютивная часть решения оглашена 12 мая 2011 г. г. Волгоград

В полном объеме решение изготовлено 23 мая 2011 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:

Председатель Комиссии: Бурба В.В. - заместитель руководителя управления - начальник отдела контроля органов власти;

Члены Комиссии: Снедкова И.Ю. - заместитель начальника отдела контроля органов власти;

Иванов И.П. - старший государственный инспектор отдела контроля органов власти,

Рудаков А.С. - государственный инспектор отдела контроля органов власти,

рассмотрев дело N11-01-15-03/191 по признакам нарушения Администрацией Ленинского муниципального района Волгоградской области (404600, Волгоградская область, г. Ленинск, ул. Ленина, 209) ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции), установила:

11 апреля 2011 года в связи с обнаружением Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области признаков нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции Приказом N220 возбуждено дело в отношении Администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области.

В соответствии с п.6 ч.1 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Согласно пп.6 п.1 ст.6 Устава Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее по тексту - Устав), принятого решением Ленинской районной думы Волгоградской области от 26.05.2005 N58/264, к вопросам местного значения Ленинского муниципального района относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах Ленинского муниципального района.

По вопросам местного значения, согласно ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются нормативные акты.

Согласно п.1 ст.9 Устава по вопросам местного значения населением Ленинского муниципального района непосредственно, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Постановлением Администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области от 28.03.2011 N 168 утверждены Правила организации транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах общего пользования между поселениями в границах Ленинского муниципального района (далее по тексту - Правила).

Так как организация транспортного обслуживания населения относится к предмету ведения органов местного самоуправления, то соответственно Администрацией Ленинского муниципального района Волгоградской области правомочно принято Постановлением от 28.03.2011 N 168 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах общего пользования между поселениями в границах Ленинского муниципального района".

Организатором транспортного обслуживания населения в соответствии с п.1.3.3 Правил является Администрация Ленинского муниципального района.

Проверив положения Правил на соответствие антимонопольному законодательству, Комиссия пришла к следующим выводам:

1. Абзац 7 п.2.3 Правил предусматривает, что при организации нового автобусного маршрута или внесении изменения в схему движения действующего маршрута перевозчик представляет организатору проект маршрутного расписания, согласованный с владельцами автостанции, расположенной по маршруту следования.

Таким образом, автостанции, расположенные по маршруту следования, являются единственно возможными пунктами прибытия и отправления автобусов.

Статьей 1 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Данное требование Правил приводит или может привести к ограничению конкуренции, так как ставит перевозчиков в зависимость от воли лица - владельца автостанции, который, в свою очередь, может оказывать влияние на общие условия обращения товара на рынке по предоставлению услуг пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Таким образом, абз.7 п.2.3 Правил, устанавливает не предусмотренное законодательством РФ требование, что противоречит п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

2. Абзац 10 п.2.3 Правил предусматривает, что при организации нового автобусного маршрута или внесении изменения в схему движения действующего маршрута перевозчик представляет организатору сведения о составе и квалификации водителей.

Согласно пп. "е" п. 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 N637, установлено одно из требований для получения лицензии, а именно наличие у лицензиата (соискателя лицензии) водителей, имеющих необходимые квалификацию и стаж работы и прошедших медицинское освидетельствование. Соответственно, проверку соответствия лицензионным требованиям и условиям при осуществлении перевозок пассажиров выполняет лицензирующий орган Федеральная служба по надзору в сфере транспорта через территориальные органы - управления государственного автодорожного надзора.

Следовательно, требование Администрации Ленинского муниципального района к перевозчику представить сведения о водителях при открытии маршрута является незаконным, поскольку проверка лицензионных требований относится к полномочиям федерального органа.

Таким образом, абз.10 п.2.3 Правил, устанавливает не предусмотренное законодательством РФ требование, что противоречит п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

3. Пунктом 5.5 Правил предусмотрено наличие у водителя автобуса, осуществляющего перевозки на маршрутах регулярных перевозок, помимо предусмотренных Правилами дорожного движения, следующих документов:

- заверенной перевозчиком копии документа по форме, установленной организатором, удостоверяющего право работы на маршруте;

- рабочего маршрутного расписания (графика) движения;

- листа учета выполненных рейсов (листа регулярности);

- схемы опасных участков маршрута;

- билетно-учетной документации.

В силу п.1 ст.20 Федерального закона от 10.12.1995 N196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения.

Документы, которые водитель транспортного средства обязан иметь при себе и по требованию сотрудников милиции передавать для проверки, перечислены в п.2.1.1 Правил дорожного движения РФ. В случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством, иметь и передавать для проверки работникам Федеральной службы по надзору в сфере транспорта лицензионную карточку, путевой лист и товарно-транспортные документы.

Кроме того, в соответствии с п.2.3.6. Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N2, владельцы автобусов обязаны обеспечить водителей необходимыми путевыми и иными документами, предусмотренными действующими нормативными правовыми актами. Также согласно п.5.2.3 указанного Положения владелец автобуса, выполняющего регулярные автобусные перевозки, обязан обеспечить водителя графиком движения на маршруте и схемой маршрута с указанием опасных участков (в случае рейсов большой протяженности).

Из системного анализа Правил в его взаимосвязи с положениями федерального законодательства не усматривается смысл документов, дополнительно поименованных в п.5.5. Правил.

Таким образом, требования п.5.5 Правил из-за правовой неопределенности нормы и возможности неограниченного усмотрения в процессе ее правоприменения могут повлечь необоснованное препятствование осуществлению предпринимательской деятельности перевозчиков.

Соответственно п.5.5 Правил необоснованно устанавливает не предусмотренные законодательством РФ требования к перевозчикам и оказываемым ими услугам, что запрещается п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

4. Пунктом 6.2 Правил предусмотрено, что пользование дорожными коммуникациями, расположенными на маршруте регулярных перевозок, осуществляется на основе договора, заключенного между их владельцем и перевозчиком.

Исходя из п.1.3.9 Правил под дорожными коммуникациями (объектами транспортной инфраструктуры) понимается система специально оборудованных объектов улично-дорожной сети, предназначенных для обеспечения движения маршрутных транспортных средств и обслуживания пассажиров на маршрутах общего пользования (автопавильоны, билетные кассы, автобусные остановки, площадки для разворота и отстоя автобусов, системы диспетчерского регулирования, связи и информации).

В соответствии с п.1 ст.3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее по тексту - Закон об автомобильных дорогах) к объектам транспортной инфраструктуры отнесена автомобильная дорога (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы, а также дорожные сооружения, являющиеся технологической частью дороги).

Под пользователями автомобильных дорог понимаются физические и юридические лица, использующие автомобильные дороги в качестве участников дорожного движения (ч.1 ст.27 Закона об автомобильных дорогах).

В силу п.1 ст.28 Закона об автомобильных дорогах пользователи автомобильными дорогами имеют право свободно и бесплатно осуществлять проезд транспортных средств, перевозки пассажиров, грузов по автомобильным дорогам общего пользования в пределах РФ, за исключением случаев использования платных автомобильных дорог и случаев временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в соответствии с указанным Федеральным законом. Также о праве участников дорожного движения свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил говорится и в п.3 ст.24 Закона о безопасности дорожного движения.

Под владельцами автомобильных дорог понимаются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ (ст.3 Закона об автомобильных дорогах).

В соответствии с п.1 ст.421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Таким образом, п.6.2. устанавливает изъятие из общего права свободного и беспрепятственного пользования объектами транспортной инфраструктуры. Так как данная норма не может быть установлена нормативным актом органа местного самоуправления, то она незаконна. Кроме того, данной нормой органа местного самоуправления не соблюдена гарантия государственной защиты свободы в заключении договора, предусмотренная ст.421 ГК РФ.

Следовательно, пункт 6.2. Правил противоречит п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, которая запрещает органам местного самоуправления необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, устанавливая не предусмотренные законодательством РФ требования к хозяйствующим субъектам.

Таким образом, абз.7, абз.10 п.2.3, п.5.5, п.6.2 Правил установлены требования к услугам по перевозке пассажиров и к хозяйствующим субъектам (перевозчикам) не предусмотренные законодательством РФ, что противоречит п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Исходя из смысла антимонопольного законодательства, акты органов местного самоуправления не должны вступать в противоречие с федеральным законодательством, ущемлять права и интересы участников гражданского оборота, поэтому Постановление Администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области от 28.03.2011 N168 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах общего пользования между поселениями в границах Ленинского муниципального района", не может противоречить актам, имеющим большую юридическую силу.

В ходе рассмотрения дела Постановлением Администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области от 21.04.2011 N269 "О внесении изменений в Правила организации транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах общего пользования между поселениями в границах Ленинского муниципального района, утвержденных постановлением Администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области от 28.03.2011 N168" абз.7, абз.10 п.2.3, п.5.5, п.6.2 Правил исключены.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", решила:

1. Признать факт нарушения Администрацией Ленинского муниципального района Волгоградской области ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии Постановления Администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области от 28.03.2011 N168, которым утверждены абз.7, абз.10 п.2.3, п.5.5, п.6.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах общего пользования между поселениями в границах Ленинского муниципального района, противоречащие п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

2. Прекратить рассмотрение дела в связи с добровольным устранением нарушения Администрацией Ленинского муниципального района Волгоградской области, предписание не выдавать.