Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 15 мая 2009 г. (ключевые темы: транспорт - автобусный маршрут - пассажир - перевозка пассажиров - защита конкуренции)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области
от 15 мая 2009 г.

Резолютивная часть Решения объявлена 29 апреля 2009 года

Полный текст Решения изготовлен 15 мая 2009 года г. Волгоград

Комиссия Управления ФАС по Волгоградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

Председатель Комиссии: Бурба В.В. - заместитель руководителя управления - на-чальник отдела контроля органов власти;

Члены Комиссии: Снедкова И.Ю. - заместитель начальника отдела контроля органов власти;

Иванов И.П. - государственный инспектор отдела кон-троля органов власти;

Ячменева О.И. - государственный инспектор отдела кон-троля органов власти;

с участием:

директора ООО "Трансфер;

представителей Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоград-ской области;

представителей Министерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области;

рассмотрев дело N 09-01-15-03/114-ВО, возбужденное по заявлению ООО "Транс-фер" в отношении Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области (400074, Волгоград, ул. Козловская, 32-а) по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции), установила:

ООО "Трансфер" зарегистрировано в качестве юридического лица в Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России N4 по Астраханской области.

Согласно выписки из Единого государственного реестра юридических лиц от 27.03.2008 N78 основным видом деятельности ООО "Трансфер" является деятельность, по предоставлению услуг прочего пассажирского сухопутного транспорта, подчиняющегося расписанию (код ОКВЭД 60.21).

В соответствии с Лицензией, выданной Федеральной службой по надзору в сфере транспорта Министерства транспорта РФ, ООО "Трансфер" имеет право осуществлять пере-возки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 чело-век.

Для осуществления междугородних перевозок пассажиров ООО "Трансфер" приобре-тены 4 комфортабельных микроавтобуса европейского класса.

В декабре 2008 года ООО "Трансфер" инициировало обслуживание регулярного меж-дугороднего автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации: г. Ахтубинск (Астраханская область) - г. Волгоград (Волгоградская область).

При организации обслуживания пассажиров по маршруту "Ахтубинск - Волгоград" ООО "Трансфер" руководствовалось Порядком формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ, утвержденным Приказом Министерства транспорта РФ от 14 августа 2003 г. N 178, и Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Министерства транспорта РФ от 8 января 1997 г. N 2.

Исходя из требований указанных нормативных актов, ООО "Трансфер" разработало необходимую маршрутную документацию и обратилось с заявкой на открытие маршрута в Министерство промышленности, транспорта и связи Астраханской области, как орган, с тер-ритории которого начинается маршрут.

Министерство промышленности, транспорта и связи Астраханской области согласо-вало маршрутную документацию, заявленную ООО "Трансфер" для обслуживания маршру-та "Ахтубинск - Волгоград", что подтверждается наличием подписи должностного лица - заместителя министра промышленности, транспорта и связи - начальника департамента транспорта и связи Астраханской области, скрепленной печатью, на титульном листе пас-порта маршрута и расписаниях движения автобусов, а также ходатайством Министерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области с просьбой о согласовании от-крытия маршрута для ООО "Трансфер" в адрес Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области.

Расписание движения автобусов согласовано с объектами инфраструктуры в началь-ном и конечном пункте маршрута, находящимися в ведении Казенного предприятия Астра-ханской области "Астраханьтрансавто" и ГУП "Волгоградское областное предприятие "Во-кзал-Авто".

14 января 2009 года ООО "Трансфер" обратилось в Управление транспорта и комму-никаций Администрации Волгоградской области, как орган, на территории которого закан-чивается маршрут, с заявлением о согласовании расписания регулярного автобусного мар-шрута "Ахтубинск - Волгоград", с приложением паспорта маршрута, расписания движения автобусов и ходатайства Министерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области о согласовании открытия маршрута.

20 января 2009 года ООО "Трансфер" обратилось в Управление транспорта и комму-никаций Администрации Волгоградской области с просьбой после рассмотрения заявления, передать маршрутную документацию, представленную на согласование, лично в руки дирек-тору ООО "Трансфер".

Со слов Огрина О.Н., директора ООО "Трансфер", что не отрицается представителя-ми Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области, по его инициативе для сокращения времени открытия для ООО "Трансфер" маршрута "Ахтубинск - Волгоград" им велись устные переговоры с должностными лицами Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области.

Несмотря на письменные и устные обращения ООО "Трансфер", Управление транс-порта и коммуникаций Администрации Волгоградской области не согласованные документы с предложением об изменении расписания движения автобусов направило в адрес Мини-стерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области.

Документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами РФ с отметкой о согласовании или аргументированный письменный отказ с указанием конкрет-ных причин Управлением транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской об-ласти перевозчику, т.е. ООО "Трансфер", направлены не были.

В соответствии с информацией, представленной ГУП "Волгоградское областное предприятие "Вокзал-Авто", на маршруте "Волгоград - Ахтубинск" действуют следующие перевозчики:

- муниципальное предприятие "Ахтубинское АТП" с расписанием движения из Ах-тубинска: 07-00, 08-00, 09-00, 10-00, 11-00; из Волгограда: 14-00, 15-00, 16-00, 17-00, 18-00;

- ГУП "Волгоградское областное ПАТП N2" с расписанием движения из Волгогра-да: 07-00, 08-00, 11-30; из Ахтубинска: 13-30, 15-00, 17-35;

- ИП с расписанием движения из Волгограда: 12-15; из Ахтубинска: 18-30.

Согласно выписки из Реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ по данным сайта Российского транспортного союза на данном маршруте также в качест-ве обслуживающего перевозчика зарегистрирована Волжская автоколонна N1732.

ООО "Трансфер" предложило осуществлять перевозки пассажиров по следующему расписанию движения автобусов:

- из Ахтубинска: 06-40, 08-00, 11-15, 13-40, 15-20, 17-45;

- из Волгограда: 06-15, 08-45, 10-45, 13-20, 16-15, 17-45.

При этом, согласно расписаниям, 4 микроавтобуса ООО "Трансфер" предполагалось задействовать в оптимальном режиме - в течение дня каждый из них совершает три рейса между начальным и конечным пунктами. Следовательно, рассчитывая, что 2 автобуса будут выполнять рейс "Волгоград - Ахтубинск - Волгоград" и 2 автобуса рейс "Ахтубинск - Волго-град - Ахтубинск", ООО "Трансфер" намеривается эффективно использовать транспортный парк и сократить период ожидания автобусов для пассажиров.

ООО "Трансфер" считает выгодным и экономически обоснованным обслуживание автобусного маршрута "Ахтубинск - Волгоград", в том числе микроавтобусами, с сокраще-нием интервала движения между рейсами. Фактором, формирующим пассажиропоток из Ах-тубинска в Волгоград, является расстояние до г. Волгограда, который располагается ближе, чем областной центр г. Астрахань, и более выгодное расположение волгоградских транс-портных терминалов (аэропорта, ж/д вокзала). Также жители г. Ахтубинска активно пользу-ются услугами волгоградских медицинских, учебных и торговых центров.

Управление транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области по-лагает, что должно было направить представленные на согласование документы в адрес Министерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области на основании то-го, что считает представленные документы приложением к ходатайству Министерства про-мышленности, транспорта и связи Астраханской области, а не к заявлению инициатора от-крытия маршрута ООО "Трансфер".

В ответе Министерству промышленности, транспорта и связи Астраханской области Управление транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области считает не целесообразным организацию дополнительных рейсов, согласно расписанию движения ав-тобусов ООО "Трансфер" и предложило свое время отправления автобусов.

Министерство промышленности, транспорта и связи Астраханской области, согласно письму, направленному в адрес ООО "Трансфер", считает, что с учетом замечаний Управ-ления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области "проекты распи-сания дополнительных отправлений пассажирских автобусов подлежат корректировки" и рекомендует согласовать "введение дополнительных отправлений с администрацией МО "Ахтубинский район". На основании этого Министерство промышленности, транспорта и связи Астраханской области отзывает утверждающую подпись на расписаниях движения ав-тобусов до момента устранения указанных недостатков.

Исследовав имеющиеся в деле материалы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к следующим выводам:

Часть 1 статьи 34 Конституции РФ развивает принцип свободы экономической дея-тельности, провозглашенный в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, закрепляя субъективное право на свободное осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательской является са-мостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематиче-ское получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве, в установленном законом порядке.

Обеспечение свободы экономической деятельности в РФ является целью Федерального закона N135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (ч.2 ст.1).

Один из способов обеспечения свободы экономической деятельности закреплен в ст.15 Закона о защите конкуренции, а именно, запрет органам государственной власти субъ-ектов РФ осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ог-раничению, устранению конкуренции.

Согласно п.5 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ (далее - Порядок) к перевозкам пассажиров по регулярным маршрутам меж-ду субъектами РФ допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие соответствующие лицензии.

После получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта РФ оформляется паспорт маршрута, после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъ-екты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут (п. 9 Порядка).

Согласованные документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами РФ или аргументированный отказ с указанием конкретных причин направляются перевозчику (п. 10 Порядка).

Указанный порядок разработан в целях обеспечения безопасности перевозок, повы-шения культуры и качества обслуживания пассажиров, создания цивилизованного рынка транспортных услуг и предназначен для упорядочения процедуры открытия регулярных ав-тобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации (межобластных, межкрае-вых, межреспубликанских), установления единых подходов, процедур взаимодействия, по-следовательности и сроков выполнения работ, связанных с открытием этих маршрутов.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 30.07.2004 N 395, полномочие Мин-транса РФ по формированию сети межобластных автобусных маршрутов отменено, таким образом Минтранс РФ не участвует в отношениях по организации маршрутов исходя из дей-ствующего Положения о Минтрансе РФ.

В соответствии с п. 5.2. Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажи-ров автобусами владельцы автобусов обязаны составлять и утверждать на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков, и разрабатывать графики (расписания) движения - на основе определения нормативных зна-чений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остано-вочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламенти-руемых действующими нормативными документами.

Таким образом, из системного толкования действующего порядка согласования мар-шрутной документации для межобластных перевозок пассажиров следует, что перевозчик, как инициатор и заинтересованное лицо, при организации автобусного маршрута осуществ-ляет подготовку необходимых документов и обращается с заявлением об их согласовании в соответствующие инстанции с правом получения согласованных документов и ответов на свои обращения.

Следовательно, ООО "Трансфер", как инициатор и заинтересованное лицо, имело ос-нования требовать от Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоград-ской области рассмотрения его обращения по существу. Такие действия Управления транс-порта и коммуникаций Администрации Волгоградской области не основаны на положениях Приказа Министерства транспорта РФ от 14 августа 2003 г. N178.

Управление транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области при рассмотрении маршрутной документации, приложенной к обращению ООО "Трансфер", сформировало позицию в отношении допуска нового перевозчика на маршрут "Ахтубинск - Волгоград", но не довела её в письменном виде до ООО "Трансфер", а направила письмом в Министерство промышленности, транспорта и связи Астраханской области. Тем самым Управление транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области не только уклоняется от разрешения возникших вопросов, касающихся предпринимательской деятель-ности, с самим перевозчиком ООО "Трансфер", но и необоснованно увеличивает время вы-хода ООО "Трансфер" на рынок межобластных перевозок, от которого зависит доход хозяй-ствующего субъекта.

Из данного письма следует, что Управление транспорта и коммуникаций Администра-ции Волгоградской области указывает Министерству промышленности, транспорта и ком-муникаций Астраханской области на то, что согласованные министерством проекты распи-саний не учитывают сложившуюся практику паритетного обслуживания маршрута, то есть равную защиту интересов перевозчиков, зарегистрированных в Волгоградской и Астрахан-ской областях. Также Управление транспорта и коммуникаций Администрации Волгоград-ской области считает нецелесообразным организацию дополнительных рейсов со временем отправления, указанным в расписаниях ООО "Трансфер".

Данная позиция Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоград-ской области доведена до ООО "Трансфер" письмом Министерства промышленности, транс-порта и коммуникаций Астраханской области. Кроме того, Министерством Астраханской области предложено ООО "Трансфер" внести корректировку в расписания движения в соот-ветствии с замечаниями Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волго-градской области.

Таким образом, Управление транспорта и коммуникаций Администрации Волгоград-ской области, не направившее ответ на обращение ООО "Трансфер", сформировало позицию на отказ ООО "Трансфер" в организации перевозок по маршруту по предложенным расписа-ниям, составленным без учета интересов "паритетных" перевозчиков.

Внесение Управлением транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области предложений об изменении расписания движения автобусов, направленные в адрес Министерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области, является вмеша-тельством в экономическую деятельность ООО "Трансфер". Так как из предложенного Управлением расписания следует, что ООО "Трансфер" должен использовать 3 автобуса в день для обслуживания 3-х рейсов "Ахтубинск - Волгоград - Ахтубинск", сократив при этом объем транспортных услуг в 2 раза и не задействовав 4-й автобус, что соответственно приво-дит к уменьшению доходов ООО "Трансфер". Тем самым Управление транспорта и комму-никаций Администрации Волгоградской области регулирует административно количество транспортных средств на маршруте, не допуская возможности его установления в результате конкурентных отношений между действующими и потенциальными перевозчиками. При этом предложенное изменение расписания создает преимущества для осуществления дея-тельности на данном маршруте ГУП "Волгоградское областное ПАТП N2".

Требование Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области о соблюдении паритета интересов перевозчиков, зарегистрированных на разных тер-риториях, приводит к ограничению свободного перемещения транспортных услуг в Россий-ской Федерации и ограничивает права ООО "Трансфер" на организацию перевозки пассажи-ров по межобластным маршрутам.

Соответственно предложение Управления транспорта и коммуникаций Администра-ции Волгоградской области о внесении изменений в расписание движения автобусов ООО "Трансфер" по маршруту "Ахтубинск - Волгоград" на основании того, что в настоя-щий момент на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом уже действуют перевозчики, осуществляющие деятельность на аналогичных маршрутах и обеспечивающие потребность населения в перевозках по данным маршрутам, является не обоснованным.

Результатом действий Управления транспорта и коммуникаций Администрации Вол-гоградской области, выразившимся:

- в не направлении ответа по существу перевозчику ООО "Трансфер", обратившемуся за согласованием маршрутной документации по межобластному маршруту "Ахтубинск - Волгоград";

- во вступлении в переписку с Министерством промышленности, транспорта и связи Астраханской области, в результате которой Министерство промышленности, транспорта и связи Астраханской области отозвало свою подпись в ранее согласованных документах на открытие регулярного автобусного маршрута "Ахтубинск - Волгоград";

- в позиции, изложенной в адрес Министерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области и основанной на отказе ООО "Трансфер" в организации перевозок по маршруту "Ахтубинск - Волгоград" по предложенным обществом расписаниям;

является ограничение конкуренции среди перевозчиков межобластного маршрута "Ахтубинск - Волгоград", ограничение доступа ООО "Трансфер" на рынок междугородних перевозок и введение ограничений в отношении свободного перемещения услуг по перевозке пассажиров между субъектами Российской Федерации.

Такие действия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации за-прещаются частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", решила:

1. Признать факт нарушения Управлением транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", при рассмотрении обращения ООО "Трансфер" о согласовании маршрутной документации, необходимой для осуществления пассажирских перевозок по межобластному маршруту "Ахтубинск - Волгоград", приведшего к ограничению доступа ООО "Трансфер" на рынок пассажирских перевозок по межобластному маршруту "Ахтубинск - Волгоград".

2. Выдать Управлению транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, посредством согласования маршрутной документации, необходимой ООО "Трансфер" для обслуживания межобластного автобусного маршрута "Ахтубинск - Волгоград".