Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (опубликовано 28 января 2010 г.) (ключевые темы: пассажир - пассажирские перевозки - товарный рынок - защита конкуренции - перевозчик)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области
(опубликовано 28 января 2010 г.)

Резолютивная часть решения объявлена 24 декабря 2009 г.

Решение в полном объеме изготовлено 11 января 2010 г.

Комиссия Орловского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

председатель Комиссии - Юрасов В.И., руководитель управления,

члены Комиссии - Бубенцова Л.Н., зам. руководителя управления;

- Шишкина Т.М., зам. начальника отдела управления;

- Деев М.Д., зам. начальника отдела управления;

- Секачева Е.Н., специалист 1 разряда управления (в отпуске),

рассмотрев дело N 106-09/02 АЗ, возбужденное по признакам нарушения ОАО "Орелавтотранс" части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", при участии: ИП Чулыгина Д.А.; ИП Фомина С.Л., ИП Стародубцева А.А.; представителей ОРООПП "Логос" Карпухина В.А. (доверенность бн от 20.11.09г.), председателя Правления ОРООПП "Логос" ИП Терешина С.Н.,; председателя Правления НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" ИП Музалевского Д.В.; представителей ОАО "Орелавтотранс" - зам. генерального директора Васиной В.К. (доверенность NЮр/1173 от 28.09.09г.), зам. генерального директора Шквыри И.А. (доверенность NЮр/1174 от 16.09.09г.); представителя Департамента строительства, транспорта и ЖКХ Плохотникова Н.В. (доверенность от 24.12.2009 г.); представителя ОАО "Пассажирская транспортная компания" Боева А.С. (доверенность N 10 от 12.10.2009 г.), - установила:

Настоящее дело было возбуждено в соответствии с приказом Орловского УФАС России от 14.09.2009 г. N 461 на основании заявления ОРООПП "Логос", НП "Гильдия перевозчиков Орловской области", ООО "Снежана" и группы индивидуальных предпринимателей: ИП Музалевского Д.В., ИП Калинина С.А., ИП Музалевского В.П., ИП Столяровой А.В., ИП Терешина С.Н., ИП Фомина С.Л., ИП Стародубцева А.А., ИП Чулыгина Д.А., ИП Иордатия А.А., ИП Варичева А.Л. (далее - заявители).

Заявители сообщили, что осуществляют свою деятельность в сфере пассажирских перевозок в Орловской области с 1998 года по настоящее время. По результатам проведенного в апреле 2008 года областного открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок в Орловской области заявителями были заключены договоры на обслуживание маршрутной сети через кассы автовокзалов и автостанций (АВ и АС) Орловской области с ОАО "Орелавтотранс". По условиям договора процент отчислений за услуги АВ и АС составляет от 17 до 20 процентов от кассовой выручки. Как указывают заявители, за те же услуги, оказываемые ОАО "Орелавтотранс" перевозчику ОАО "Пассажирская Транспортная Компания" (далее - ОАО "ПТК") установлен процент отчислений в размере 11%; такое неравенство, по мнению заявителей, существует уже более трёх лет. Кроме того, заявители считают, что в 2009 году при смене руководства ОАО "ПТК" и Департамента строительства, транспорта и ЖКХ администрации Орловской области произошло ущемление их прав, выражающееся в создании приоритета в расписании движения, изменении утверждённых паспортов маршрутов, схем движения и т.д. для автобусов ОАО "ПТК". Заявители указывают, что распоряжением Департамента установлены тарифные остановки для автобусов междугороднего сообщения ОАО "ПТК" на пригородных маршрутах, обслуживаемых индивидуальными предпринимателями. В результате, как считают заявители, так называемые "платные пассажиры" перевозятся только автобусами ОАО "ПТК", а льготные категории - автобусами индивидуальных предпринимателей. Заявители попросили провести проверку соблюдения ОАО "Орелавтотранс" антимонопольного законодательства по изложенным в заявлении фактам.

В письменных объяснениях (письмо от 23.09.2009 г. N 6/1160) ОАО "Орелавтотранс" пояснило, что величина процентных отчислений от суммы средств, собираемых от реализации билетов, определялась на основании затрат автовокзалов и автостанций на оказание услуг перевозчикам с добровольного согласия перевозчиков. Для ОАО "ПТК" ещё с 2005 года плата за услуги была установлена в размере 11% отчислений от выручки собранных сумм в качестве оплаты за услуги автовокзалов. Такой размер платы был установлен по указанию Департамента строительства, транспорта и ЖКХ администрации Орловской области. В ходе рассмотрения дела ответчик признал факт нарушения антимонопольного законодательства в части создания дискриминационных условий на рынке услуг автовокзалов и автобусных станций и пояснил, что ОАО "Орелавтотранс" проведена соответствующая работа по исправлению данной ситуации, рассчитан единый для всех перевозчиков размер отчислений, перевозчикам направлены дополнительные соглашения к договорам, в которые включено условие о величине процентных отчислений за оказываемые услуги в размере 18 %.

Определением от 05.10.2009 г. к участию в рассмотрении дела в качестве заинтересованных лиц были привлечены ОАО "Пассажирская транспортная компания" и Департамент строительства, транспорта и ЖКХ Орловской области (далее - Департамент).

Представитель Департамента сообщил, что каких-либо действий, которые могли бы быть признаны незаконными и ущемляющими права добросовестных перевозчиков, Департамент строительства, транспорта и ЖКХ не совершал.

Представитель ОАО "ПТК" не согласился с требованиями заявителей и выразил мнение о том, что в договорах с ОАО "Орелавтотранс" отсутствуют дискриминационные условия, так как установленные для ОАО "ПТК" процентные отчисления в размере 11% обоснованы социальной нагрузкой по перевозке пассажиров из отдалённых населенных пунктов, обеспечением существенных поступлений (свыше 30%) в кассу автовокзалов и автостанций Орловской области денежных средств от продажи билетов и тяжёлой финансовой ситуацией в результате невыполнения бюджетом области своих финансовых обязательств перед ОАО "ПТК". По мнению ОАО "ПТК", в случае увеличения суммы отчислений свыше 11%, предприятие окажется перед угрозой банкротства.

Относительно вопроса создания приоритета в расписании движения для автобусов данного предприятия ОАО "ПТК" пояснило следующее. В паспорта маршрутов, пролегающие через п. Нарышкино, которые были утверждены и согласованы с органом государственной власти специальной компетенции Орловской области, до апреля 2008 года были включены тарифные остановки на пути следования от г. Орла до п. Нарышкино. Письмом от 18.04.2008 года N 6/272 ОАО "Орелавтотранс", которое в то время выполняло функции организатора перевозок, сообщило о выведении тарифных остановок на маршруте от АВ Орел до АС Нарышкино. Письмом от 11.04.2008 г. N 6/260 ОАО "Орелавтотранс" сообщило о выведении тарифных остановок на маршруте от АВ Орел до АС Кромы. В результате, как считает ОАО "ПТК, оно незаконно лишилось части выручки в пользу других перевозчиков. При таких обстоятельствах ОАО "ПТК" считает обоснованным решение Департамента, принятое в августе 2009 г. о внесении в паспорта маршрутов ОАО "ПТК" остановочных пунктов по требованию в населенных пунктах, расположенных по маршруту Орел-Нарышкино.

Рассмотрев представленные лицами, участвующими в рассмотрении дела, документы, информацию и объяснения, заслушав представителей этих лиц, Комиссия пришла к следующим выводам.

Приказом управления от 12.04.1996 г. N 37 ОАО "Орелавтотранс" включено в региональный раздел "Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов" по наименованию деятельности "услуги автобусных станций" в географических границах Орловской области. В ходе рассмотрения настоящего дела был осуществлен анализ товарного рынка услуг автовокзалов и автостанций на территории города Орла и Орловской области. Данный анализ показал, что в пользовании ОАО "Орелавтотранс" находятся все автовокзалы и автостанции Орловской области. ОАО "Орелавтотранс" является единственным хозяйствующим субъектом на территории Орловской области, который через систему автовокзалов и автостанций оказывает перевозчикам услуги, связанные с обеспечением регулярных пригородных и междугородних перевозок пассажиров по установленным маршрутам, подчиняющимся расписанию. Как следует из договоров, которые ОАО "Орелавтотранс" заключает с перевозчиками, эти услуги включают: сбор выручки от реализации билетов на проезд пассажиров; перечисление денежных средств, поступающих от продажи разовых проездных билетов на расчетный счет перевозчика, продажа месячных проездных билетов; утверждение расписания движения автобусов, осуществляющих перевозку пассажиров; организация предрейсовых и междурейсовых медицинских осмотров водителей; осуществление мойки автобусов перевозчика, диспетчерское руководство и другие. Перевозчики не могут отказаться от услуг, оказываемых ОАО "Орелавтотранс", в силу того, что утвержденные Департаментом автобусные маршруты пролегают на территории Орловской области через объекты транспортной инфраструктуры автовокзалов и автостанций ОАО "Орелавтотранс". Анализ указанного рынка показал, что доля ОАО "Орелавтотранс" на данном рынке составляет 100%, что свидетельствует о том, что данный хозяйствующий субъект занимает доминирующее положение на товарном рынке услуг автовокзалов и автостанций, связанных с обеспечением регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по установленным маршрутам, подчиняющихся расписанию (коды ОКДП 6322000, 6021000).

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон "О защите конкуренции") запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

В соответствии с договорами, которые ОАО "Орелавтотранс" заключило с перевозчиками, в качестве платы за оказание услуг автовокзалов и автостанций установлен процент отчислений от суммы средств, собираемых от реализации билетов. Для заявителей величина отчислений была установлена в размере от 17 до 20 процентов. Для ОАО "ПТК" эта величина составляет 11 процентов. Как пояснило ОАО "Орелавтотранс", этот процент отчислений, в размере ниже сложившихся затрат, установлен по указанию Департамента. Как свидетельствуют представленные ОАО "Орелавтотранс" и заявителями документы (паспорта маршрутов, схемы маршрутов, расписание выполнения автобусных рейсов), заявители и ОАО "ПТК" осуществляют деятельность, как на пригородных, так и на междугородных маршрутах. Ряд маршрутов включает остановочные пункты, на которых останавливаются как автобусы заявителей, так и автобусы ОАО "ПТК", то есть на этих маршрутах заявители и ОАО "ПТК" осуществляют деятельность в одних и тех же географических границах рынков пригородных и междугородных автобусных пассажирских перевозок, подчиняющихся расписанию (коды ОКВЭД 60.21.12, 60.21.13). Таким образом, установив для ОАО "ПТК" величину процентных отчислений в значительно меньшем размере, чем для заявителей, ОАО "Орелавтотранс" поставило заявителей в неравное положение по сравнению с ОАО "ПТК", то есть создало дискриминационные условия деятельности для заявителей. Из представленных ОАО "ПТК" документов следует, что затруднительное финансовое положение ОАО "ПТК" сложилось в результате недостаточности выделения ОАО "ПТК" финансовых средств в целях компенсации убытков на нерентабельных маршрутах области. Между ОАО "ПТК" и Департаментом заключен государственный контракт N 2 от 16.03.2009 г., предметом которого является оказание транспортных услуг населению на нерентабельных автобусных маршрутах в сельской местности. В соответствии с пунктом 4.1.2. контракта государственный заказчик (Департамент) осуществляет компенсацию убытков "Исполнителю" (ОАО "ПТК"), связанных с работой на нерентабельных социально-значимых маршрутах. Следовательно, проблемы, связанные с компенсацией убытков ОАО "ПТК", не могут быть возложены на других перевозчиков. В силу пункта 8 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" "дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами". Согласно пункту 8 части 1 статьи 10 Закона "О защите конкуренции" хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение на товарном рынке запрещается совершать действия по созданию дискриминационных условий.

Таким образом, действия ОАО "Орелавтотранс" по включению в договор условий о различных значениях процентных отчислений за оказанные услуги, которые создали дискриминационные условия деятельности заявителей, являются нарушением требований пункта 8 части 1 статьи 10 Закона "О защите конкуренции".

Что касается размера платы за услуги автовокзалов и автостанций, Комиссия исследовала документы и объяснения, представленные ОАО "Орелавтотранс" по данному вопросу, а также копии договоров, заключенных заявителями с хозяйствующими субъектами других регионов на оказание аналогичных услуг. Было установлено, что величина отчислений за оказание услуг автовокзалов и автостанций в других регионах Центрального округа варьируется от 15 до 20 процентов. Товарные рынки услуг автовокзалов и автостанций в этих регионах не являются сопоставимыми по составу продавцов и покупателей с товарным рынком данных услуг в Орловской области. Однако Комиссия отмечает, что ОАО "Орелавтотранс" при установлении платы за оказание услуг автовокзалов и автостанций необходимо учитывать, что эта плата должна быть экономически обоснованной, то есть должна быть соотносима с затратами на оказание этих услуг и не может быть дифференцирована в зависимости от условий осуществления хозяйственной деятельности перевозчиков.

При рассмотрении настоящего дела поднимался вопрос о законности деятельности заявителей по осуществлению пассажирских перевозок. В связи с этим у заявителей были запрошены соответствующие документы. В подтверждение законности своей деятельности заявители представили копии лицензий на перевозку пассажиров автотранспортом, копии паспортов автобусных маршрутов и иных документов, связанных с осуществлением деятельности по перевозке

Признаки нарушения антимонопольного законодательства в части создания приоритета в расписании движения для автобусов ОАО "ПТК" не нашли своего подтверждения при рассмотрении настоящего дела. В 2008 году ОАО "Орелавтотранс" исключило тарифные остановки на пути следования от автовокзала "Орел" до автостанции "Нарышкино" для маршрутов ОАО "ПТК". Однако при этом ОАО "Орелавтотранс" не были учтены положения пунктов 4 и 5 статьи 19 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (Федеральный закон от 08.11.2007 г. N 259-ФЗ) и пунктам 11 и 12 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (Постановление Правительства РФ от 14.02.2009 г. N112). Данные положения федерального законодательства обосновывают правомочия перевозчика производить остановку по требованию пассажира в местах, остановка в которых не нарушает Правила дорожного движения и не создает помех для безопасности дорожного движения. При данных обстоятельствах на основании письменного заявления ОАО "ПТК" Департаментом законно были согласованы изменения в паспорта маршрутов "Орел-Сосково", "Орел-Шаблыкино", "Орел-Брянск", "Орел-Муравельник", "Орел-Хотынец", "Орел-Глыбочки", "Орел-Столбище", "Орел-Новогнездилово", Орел-Должонки", "Орел-Парамоново" и включены остановочные пункты по требованию в населённых пунктах, расположенных по маршруту Орел-Нарышкино, которые в 2008 году были выведены из паспортов по инициативе ОАО "Орелавтотранс".

Доказательств совершения ОАО "ПТК" действий, содержащих признаки недобросовестной конкуренции, в части посадки на указанных тарифных остановках только платных пассажиров, представлено не было. В связи с отсутствием соответствующих доказательств не был также установлен факт сговора ОАО "ПТК" и Правительства Орловской области, о котором говорится в заявлении перевозчиков. Однако при этом Комиссия отмечает следующее. В соответствии с пунктами 4.10 - 4.19. Положения о Департаменте строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30 апреля 2009 г. N 26, Департамент наделен рядом полномочий по организации пассажирских перевозок на маршрутах межмуниципального и пригородного сообщений. В связи с этим в случае непринятия Департаментом в рамках своей компетенции должных мер по урегулированию правоотношений между перевозчиками, включая ОАО "ПТК", и ОАО "Орелавтотранс", в части соблюдения условий договоров, расписания движения, паспортов автобусных маршрутов, в таких действиях (бездействии) могут быть усмотрены признаки нарушения статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

На основании изложенного, руководствуясь частью 1 статьи 23, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального Закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия РЕШИЛА:

1. Признать факт нарушения ОАО "Орелавтотранс" пункта 8 части 1 статьи 10 Федерального Закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Выдать ОАО "Орелавтотранс" предписание о прекращении злоупотребления доминирующим положением и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

3. Рекомендовать Департаменту строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области организовать работу перевозчиков согласно расписанию и паспортов маршрутов, в целях обеспечения равных условий ведения предпринимательской деятельности, а также предупреждения и пресечения действий перевозчиков, которые могут повлечь за собой недобросовестную конкуренцию. О принятых мерах проинформировать Орловское УФАС России в срок до 15 марта 2010 г.

4. Рассмотреть вопрос о возбуждении в отношении ОАО "Орелавтотранс" дела об административном правонарушении в установленном порядке.

Председатель Комиссии В.И. Юрасов

Члены Комиссии Л.Н. Бубенцова

Т.М. Шишкина

М.Д. Деев

Е.Н. Секачева (в отпуске)