Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю N 307-15-10 (опубликовано 13 декабря 2011 г.) (ключевые темы: лист согласований - простое товарищество - государственный пожарный надзор - предоставление земельных участков - безопасность дорожного движения)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю
N 307-15-10 (опубликовано 13 декабря 2011 г.)

Резолютивная часть решения оглашена сторонам по делу на заседании Комиссии 25 октября 2010 года. В полном объеме решение изготовлено 28 октября 2010 года.

Комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии: Захаров В.М., руководитель управления, члены Комиссии: - Деревягина О.Е. - начальник контрольного отдела, Денк В.А. - заместитель начальника отдела естественных монополий рассмотрела дело N 307-15-10, возбужденное в отношении администрации города Ачинска Красноярского края (662150, Красноярский край, г. Ачинск, ул. Свердлова, 17) по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции").

Дело рассмотрено с участием:

представителя администрации города Ачинска <_> (на основании доверенности N 01-17-029 от 27.07.2009);

<_> (на основании паспорта).

В ходе рассмотрения дела Комиссией установлено следующее.

В Красноярское УФАС России поступил запрос депутата Ачинского городского Совета депутатов <_> по факту заявления простого товарищества собственников торговых павильонов и киосков (исх. N 2010-04-006 от 14.04.2010, вх. N 4599 от 14.04.2010).

Согласно заявлению <_> направленному от имени простого товарищества собственников торговых павильонов и киосков, расположенных по адресу: Красноярский край, г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, микрорайона 3 Привокзального района, товарищи обратились в постоянную комиссию по размещению временных объектов на территории города Ачинска (далее - постоянная комиссия) с коллективным проектом устройства временного торгового ряда. Предоставление земельного участка для размещения торгового ряда по адресу: г. Ачинск, напротив жилого дома N 12 по ул. Дружбы Народов было предварительно согласовано постоянной комиссией. <_> действующему от имени простого товарищества, были выданы выписка из протокола заседания постоянной комиссии N 06 от 17.03.2010 и лист согласования. Разрешение на размещение торгового ряда простому товариществу постоянной комиссией в последующем выдано не было.

По данному факту Красноярским УФАС России приказом N 453 от 29.07.2010 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела N 307-15-10 по признакам нарушения антимонопольного законодательства" в отношении администрации города Ачинска было возбуждено дело N 307-15-10.

Рассмотрение дела в связи с необходимостью получения дополнительной информации было отложено в соответствии с определением от 27.07.2010 на 29.09.2010.

На заседании Комиссии 29.09.2010 представителем администрации города Ачинска было заявлено устное ходатайство об отложении рассмотрения дела в связи с необходимостью представления доказательств достижения соглашения между администрацией города Ачинска и участниками простого товарищества. Определением от 29.09.2010 рассмотрение дела было отложено на 25.10.2010.

На заседании Комиссии 25.10.2010 <_> заявил ходатайство, в соответствии с которым просил прекратить рассмотрение дела, поскольку разногласия между участниками договора простого товарищества и администрацией города Ачинска по вопросу строительства временного торгового ряда урегулированы. Однако каких-либо документов, подтверждающих урегулирование разногласий между простым товариществом и администрацией города Ачинска, Комиссии представлено не было.

В соответствии с приказом N 782 от 22.10.2010 "Об изменении состава Комиссии по рассмотрению дела N 307-15-10 по признакам нарушения антимонопольного законодательства" председателем Комиссии назначен Захаров В.М., руководитель управления.

В целях установления обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего дела, Комиссией была запрошена и получена дополнительная информация:

- положение о проведении конкурса на лучший проект устройства временного торгового ряда (приложение N 1 к постановлению администрации города Ачинска Красноярского края от 23.11.2009 N 293-п);

- решения, протоколы, иные документы, принятые в ходе проведения конкурса на лучший проект устройства временного торгового ряда;

- разрешение, выданное на размещение временного торгового объекта, расположенного по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, напротив жилого дома N 12;

- заключенный договор аренды земельного участка для размещения временного объекта по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, напротив жилого дома N 12.

- информация о выданных на территории города Ачинска в 2009 году и за истекший период 2010 года разрешениях на размещение временных объектов;

- информация о лицах, в отношении которых в 2009 году и за истекший период 2010 года принято решение о возможности размещения временного объекта, но разрешение на размещение временного объекта не выдано;

- обоснование положениям законодательства включения в лист согласования размещения временного объекта, выданного <_> перечня согласующих лиц.

Согласно пояснениям администрации города Ачинска, направленным в Управление 11.05.2010, а также пояснениям представителя администрации, изложенным на заседании Комиссии 25.10.2010, указанный земельный участок никому не предоставлен.

Исследовав представленные материалы, заслушав пояснения сторон, Комиссия установила следующие обстоятельства.

1 марта 2009 года в г. Ачинске между 12 участниками был заключен договор N 1 простого товарищества (далее - договор N 1, договор простого товарищества). Целью указанного договора является извлечение прибыли (п. 1.1). В качестве основных этапов совместной деятельности участники договора простого товарищества определили следующие: подача коллективной заявки для рассмотрения проекта устройства торгового ряда; заключение договора строительного подряда на проведение строительных работ торгового ряда; заключение договора оказания услуг по изготовлению наружной рекламы торгового ряда; осуществление расчетов с кредиторами (подрядчиками, исполнителями); совместная эксплуатация торгового ряда и извлечение прибыли. Ведение общих дел товарищества в соответствии с п. 3.1 договора N 1 возложено на <_>

02.03.2009 участники договора простого товарищества представили к рассмотрению постоянной комиссии коллективный проект устройства временного торгового ряда. 13.03.2010 товарищи обратились в постоянную комиссию с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения временного объекта по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, напротив жилого дома N 12.

Предоставление земельного участка под размещение торгового ряда по адресу: г. Ачинск, напротив ж/д N 12 по ул. Дружбы Народов согласно выписке из протокола N 06 заседания постоянной комиссии от 17.03.2009 было предварительно согласовано <_>

В листе согласования предоставления земельного участка для размещения торгового ряда, выданном <_> были указаны:

- ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае";

- ОГИБДД по г. Ачинску и Ачинскому району;

- ГПН ГУ МЧС России по г. Ачинску и Ачинскому району;

- МУП "Ачинские коммунальные системы";

- АФ ООО "КСК-Сервис";

- ООО "Сибирьтелеком";

- муниципальный инспектор администрации г. Ачинска;

- главный архитектор города Ачинска;

- отдел развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Администрации города.

29 октября 2009 года один из участников договора простого товарищества <_> обратился к первому заместителю Главы администрации города Ачинска Аникееву В.И. с просьбой выдать разрешение на строительство торгового ряда, поскольку были получены согласования всех необходимых инстанций.

В ответе первого заместителя Главы города Аникеева В.И. (N 01-24-1019 от 12.11.2009) на данное обращение указано, что обозначенный вопрос решается на заседании постоянной комиссии, своевременной подачи заявления в постоянную комиссию от товарищей не было. Кроме того товарищам было предложено принять участие в конкурсе.

Постановлением администрации города Ачинска от 23.11.2009 N 293-п утверждено положение о проведении конкурса на лучший проект устройства временного торгового ряда на земельном участке, расположенном по адресу: г. Ачинск, ул. Дружбы Народов, западнее жилого дома N 7 (далее - положение о конкурсе), а также утвержден состав конкурсной комиссии. В соответствии с положением о конкурсе его целью является улучшение архитектурного облика города. Организатором конкурса выступает администрация города Ачинска. В конкурсе могут принимать участие юридические и физические лица, предоставившие эскизный проект. Конкурсная комиссия определяет победителя путем голосования. Реализация проекта (размещение его на согласованном земельном участке) осуществляется в соответствии с Правилами размещения временных объектов на территории города Ачинска.

Указанный конкурс был проведен 25.02.2010 года. Согласно протоколу заседания конкурсной комиссии от 25.02.2010 тремя участниками - <_> ООО "Континент", ИП <_> представлены проекты устройства временного торгового ряда, по результатам рассмотрения которых победителем был признан ООО "Континент".

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы сторон, Комиссия пришла к следующим выводам.

Конституцией Российской Федерации (статьи 2, 9) в качестве основ конституционного строя закреплено что, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Согласно статье 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Согласно статье 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15 Конституции РФ).

В соответствии с установленным в статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) порядком предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах его компетенции.

В соответствии со статьей 11 ЗК РФ к компетенции органов местного самоуправления отнесены управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Кроме того согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Администрация города Ачинска в соответствии со статьями 47, 49 Устава города Ачинска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, в компетенцию которого входит предоставление и изъятие земельных участков.

Решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 31.05.2007 N 25-168р утверждены Правила благоустройства города Ачинска, согласно статье 19 которых установка объектов мелкорозничных нестационарных торговых точек (павильонов, киосков) осуществляется в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Ачинска и Правилами размещения временных объектов на территории города Ачинска.

Правила размещения временных объектов на территории города Ачинска утверждены решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 22.06.2005 N 4-11р.

С 4 марта 2010 правила размещения временных объектов на территории города Ачинска (далее - Правила) признаны утратившими силу решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 19.02.2010 N 63-474р.

Таким образом, учитывая правила действия нормативного правового акта во времени, Комиссия приходит к выводу о том, что к отношениям, связанным с обращением <_> в постоянную комиссию, с выдачей предварительного разрешения предоставления земельного участка для размещения временного объекта, с проведением конкурса на лучший эскизный проект, применялись положения Правил.

Согласно положениям раздела 3 Правил земельные участки для размещения временных объектов предоставляются физическим и юридическим лицам по их заявлениям с прилагающимися документами. По результатам рассмотрения данных заявлений постоянная комиссия выносит решение о возможности размещения временного объекта и выдает заявителю выписку из протокола заседания комиссии и лист согласования с исчерпывающим перечнем контролирующих и надзорных служб, организаций - владельцев сетей, согласование которых необходимо для оформления земельного участка и установки (возведения) временного объекта. Срок сбора согласований не должен превышать 2-х месяцев с момента выдачи листа согласования. При наличии положительных согласований секретарем постоянной комиссии выдается разрешение на размещение временного объекта.

При этом в пункте 3.6 Правил установлен перечень согласований для размещения временного объекта, которыми являются:

- заключения государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;

- заключение управления государственного пожарного надзора и его территориальных органов;

- согласование государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;

- заключение специального уполномоченного государственного органа управления по использованию и охране водного фонда - при размещении объектов в водоохранных зонах.

Указанный перечень носит закрытый характер.

Комиссия отклоняет довод администрации города Ачинска о том, что пункт 3.6 Правил устанавливает лишь перечень согласований государственных органов, в дополнение к которым в листе согласования указываются организации, являющиеся владельцами коммунальных сетей и сетей связи.

Данный довод опровергается положениями Правил. Пункты 3.5 и 3.6 Правил находятся в системной взаимосвязи и определяют такие элементы порядка предоставления земельных участков как согласования размещения временных объектов, их оформление в виде листа согласования и заключений об отказе, срок сбора согласований, основание для отказа в разрешении.

Для оформления земельного участка необходимы согласно пункту 3.5 согласования контролирующих и надзорных служб, организаций - владельцев сетей. А согласованиями являются лишь указанные в пункте 3.6 заключения (согласования) четырех органов.

Комиссия приходит к выводу, что включение в лист согласования, выданный <_> иных лиц, помимо ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае", ОГИБДД по г. Ачинску и Ачинскому району, ГПН ГУ МЧС России по г. Ачинску и Ачинскому району, не основано на указанных положениях Правил и носит усмотрительный, произвольный (дискреционный) и системный характер. Данный вывод подтверждается материалами дела.

В следующих листах согласования размещения временных объектов отсутствуют согласования органов, указанных в пункте 3.6 Правил:

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;

В листе согласования, выданном ООО "Камелот" - отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствует согласование государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора, государственного органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения, управления государственного пожарного надзора;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;

В листе согласования, выданном ООО "Магистраль" - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора;

В листе согласования, выданном <_> - отсутствуют согласования управления государственного пожарного надзора, государственного органа санитарно-эпидимиологического надзора.

При этом Правила не устанавливают возможность и случаи не включения в лист согласования тех или иных органов, перечисленных в пункте 3.6.

Согласно объяснениям ведущего специалиста отдела развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Администрации г. Ачинск, секретаря постоянной комиссии <_> от 04.06.2010 в каждом конкретном случае предоставления земельных участков для размещения временных объектов учитывается площадь объекта, его место расположения, специализация, в связи с чем в листе согласования, выданном <_> был определен полный перечень надзорных служб.

Комиссия не находит подтверждения наличия правовых оснований для указанных действий постоянной комиссии, поскольку в Правилах отсутствует данный порядок действий постоянной комиссии, равно как и отсутствуют бланкетные нормы о компетенции постоянной комиссии самостоятельно определять таковой.

Комиссия установила, что с 29 апреля 2010 года действует Положение о порядке размещения временных объектов на территории города Ачинска, утвержденное постановлением администрации города Ачинска от 26.04.2010 N 125-п. В соответствии с порядком предоставления земельных участков утвержден лист согласований с исчерпывающим перечнем контролирующих и надзорных служб и организаций, заключения и согласования которых необходимы при размещении временного объекта (приложение 1 к Положению). В листе согласований обязательным являются:

- согласование главного архитектора города;

- согласование отдела развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Администрации города;

- согласование владельцев коммунальных инженерных сетей или организаций, обслуживающих данные сети;

- согласование владельцев сетей связи;

- согласование муниципального инспектора Админи