Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области от 18 июля 2011 г. (ключевые темы: конкурсная документация - перевозка пассажиров - конкуренция - посадка и высадка пассажиров - субаренда)

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области
от 18 июля 2011 г.

(решение изготовлено в полном объеме 21.07.2011)

Комиссия Ярославского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - заместитель руководителя управленияПаутов И.Г., члены Комиссии - начальник отдела контроля органов власти Новиков Ю.К., главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти Гаврилов С.В.

с участием: от Администрации городского поселения Углич (по доверенности), начальника Управления экономики и муниципального контроля Задворновой О.В., начальника юридического отдела Родомакиной О.А. (по доверенности), заместителя начальника юридического отдела Голубевой С.В. (по доверенности),

рассмотрев дело N 06-03/13-11 о нарушении Администрацией городского поселения Углич части 1 статьи 15, частей 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установила:

настоящее дело возбуждено по результатам рассмотрения управлением конкурсной документации открытого конкурса по привлечению юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом на внутримуниципальных маршрутах на территории города Углич с правом посадки и высадки пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте (извещение о проведении конкурса от 22.06.2011) в связи с обращением индивидуального предпринимателя из г. Углича Плохова С.А. Организатором конкурса является Администрация городского поселения Углич. Предмет конкурса: право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по внутримуниципальным маршрутам регулярного сообщения на территории городского поселения Углич с правом посадки и высадки пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте. На конкурс выставлены внутригородские маршруты, объединенные в 4 лота.

Порядок организации и проведения подобных конкурсов установлен Постановлением главы городского поселения Углич от 20.11.2008 N 225 (далее Постановление N 225).

Предметом рассмотрения в настоящем деле является конкурсная документация конкурса по отбору перевозчиков. Конкурсную документацию Комиссия рассматривает с точки зрения наличия в ней не предусмотренных действующим законодательством требований к товарам и хозяйствующим субъектам, что может повлечь необоснованное ограничение в допуске к участию в конкурсе хозяйствующих субъектов. Критерии оценки заявок на участие в конкурсе рассматриваются Комиссией на предмет их обоснованности и возможности на их основе определить лицо, предложившее лучшие условия осуществления перевозок.

На основе имеющихся в деле материалов, пояснений представителей Администрации городского поселения Углич (далее Администрация) Комиссия приходит к выводу о наличии в конкурсной документации требований к претендентам, которые могут ограничить их доступ к участию в конкурсе, а также критериев оценки заявок претендентов, не обеспечивающих определение победителей конкурса.

1. Пунктом 11.2 конкурсной документации предусмотрено, что субаренда автобусов не допускается. Целью такого требования, как следует из письменного объяснения Администрации, является сокращение возможного негативного влияния третьих лиц на исполнение перевозчиками договоров об организации регулярных перевозок. Комиссия полагает, что такое требование необоснованно и противоречит действующему законодательству Российской Федерации.

В соответствии с Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637 (далее Положение о лицензировании) лицензионным требованием и условием осуществления перевозок пассажиров является наличие у лицензиата (соискателя лицензии) на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих по назначению, конструкции, внешнему и внутреннему оборудованию техническим требованиям в отношении перевозок пассажиров и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении.

В соответствии с пунктом 11 Положения о лицензировании одновременно с документом, подтверждающим наличие лицензии, на каждое транспортное средство, предполагаемое к использованию для перевозок пассажиров, лицензирующий орган выдает лицензиату выписку из этого документа (лицензионную карточку), в которой указывается номер и дата выдачи лицензии, срок ее действия, марка, модель и государственный регистрационный знак транспортного средства, лицензиат и лицензируемый вид деятельности.

Возможность субаренды транспортного средства предусмотрена статьей 647 ГК РФ.

Таким образом, по мнению Комиссии, при наличии лицензии у перевозчика, в соответствии с которой он имеет право осуществлять перевозки пассажиров автобусами, находящимися у него в субаренде, а, конкретно, лицензионных карточек на эти автобусы, участие такого перевозчика в конкурсе не может быть ограничено. В рассматриваемой ситуации содержащийся в конкурсной документации запрет для претендентов на субаренду автобусов Комиссия считает установлением не предусмотренного действующим законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам.

2. Пунктом 20.17 конкурсной документации установлено требование для акционерных обществ представлять в составе заявки выписку из реестра акционеров, содержащую сведения об акционерах, владеющих 20 (двадцатью) и более процентами акций акционерного общества, заверенную держателем реестра либо руководителем и главным бухгалтером акционерного общества (в случае, если держателем реестра акционеров является само общество.

Администрация в письменном объяснении от 15.07.2011 сообщила, что требование о представлении выписки из реестра акционеров об акционерах, владеющих 20 и более процентами акций акционерного общества, вызвано необходимостью выявления аффилированных лиц общества для последующего запроса их позиции по вопросу об участии в конкурсе.

Комиссия полагает это требование излишним и необоснованным. Информация об акционерах, владеющих 20 и более процентами акций акционерного общества, заведомо не может быть использована конкурсной комиссией ни для решения вопроса о допуске претендента к участию в конкурсе, ни для оценки заявки участника конкурса по установленным критериям.

Пункт 30.2 конкурсной документации предусматривает, что конкурсная комиссия вправе отклонить заявку претендента в случае ее несоответствия требованиям конкурсной документации. Поэтому Комиссия полагает, что включение в конкурсную документацию требования о представлении выписки из реестра акционеров может повлечь необоснованное ограничение доступа к участию в конкурсе.

3. Пункты 20.1.11 - 20.1.13 конкурсной документации предусматривают представление претендентами в составе заявки справки из уполномоченных на выдачу данных справок органов, подтверждающие, что Претендент не находится в процессе ликвидации (для юридических лиц), в отношении него не осуществляется процедура банкротства, имущество Претендента не арестовано, экономическая деятельность не приостановлена; справки (оригинала) из инспекции Федеральной налоговой службы по месту постановки на налоговый учёт об отсутствии задолженности по налогам и сборам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды за последний завершенный отчетный период; справки (оригинала) из ИФНС по месту постановки на налоговый учет о результатах финансово-хозяйственной деятельности (прибыль, убыток), представленной на основании налоговой отчетности налогоплательщика.

Представители Администрации пояснили, что обязательность представления указанных справок предусмотрена Постановлением N 225. Однако, как следует из приложения N 1 к Постановлению N 225 в нем установлены лишь требования к претендентам не иметь задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам, не находиться в процессе ликвидации или банкротства, не являться лицом, на имущество которого наложен арест и (или) деятельность которого приостановлена. Предоставление претендентами справок из каких-либо органов, подтверждающих соответствие указанным требованиям, не предусмотрено.

Действующее законодательство Российской Федерации, в частности Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", по аналогии с которым по пояснениям представителей Администрации были включены указанные требования, при проведении различных торгов не предусматривает обязанности подтверждения участниками торгов соответствия данным требованиям, а закон о размещении заказов это прямо запрещает.

Предъявление к претендентам в пунктах 20.1.11 - 20.1.13 конкурсной документации требований о представлении справок из различных органов Комиссия считает установлением не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.

4. Одним из критериев, указанных в приложении 3 к конкурсной документации (пункт 1.13 Перечня критериев для оценки результатов конкурса), является наличие у претендента Почетных грамот (благодарственных писем), выданных от имени глав муниципальных образований города и района за период одного года до даты объявления конкурса. Одна грамота (письмо) оценивается в 5 баллов.

Представители Администрации считают такой критерий обоснованным, наличие таких документов, по их мнению, доказывает качественность оказания услуг по перевозке пассажиров.

Комиссия полагает, что имеющаяся формулировка критерия является неопределенной. Действующие в г. Угличе и Угличском муниципальном районе положения о почетных грамотах и благодарственных письмах глав этих муниципальных образований предусматривают возможность их вручения гражданам и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в самых различных сферах. Кроме того, из пояснений представителей Администрации следует, что учету при рассмотрении заявок претендентов подлежат грамоты и благодарственные письма различных органов местного самоуправления, а не только указанных в конкурсной документации.

Отсутствие в формулировке критерия необходимой детализации создает возможность его произвольного толкования конкурсной комиссией при подведении итогов конкурса. Комиссия считает также, что данный критерий имеет репутационный, а не квалификационный характер, и его применение при отборе перевозчиков не может обеспечить выбор лица, предложившего лучшие условия для осуществления перевозок.

5. В пункте 1.14 Перечня критериев для оценки результатов конкурса значится критерий с наименованием "Оценка транспортных средств". В приложении 11 конкурсной документации содержится методика расчета критерия "Оценка транспортных средств".

В соответствии с методикой оценке подлежат: наличие и работоспособность люков для проветривания, окон и форточек; состояние покраски; внешние механические повреждения; состояние салона: пол, потолок, стены, стекла, сидения (вид, чистота); наличие и работоспособность громкоговорителей (автоинформаторов); подсветка номера маршрута или наличие светового табло; комфортность автобуса. При этом конкретные показатели в баллах, соответствующие тому или иному состоянию автобуса по каждому из подкритериев, кроме одного, отсутствуют, а указан лишь диапазон оценок в баллах:

Наличие и работоспособность люков для проветривания, окон и форточек	0-5
Состояние покраски	0-10
Внешние механические повреждения	0-6
Состояние салона: пол, потолок, стены, стекла, сидения (вид, чистота)	0-10
Наличие и работоспособность громкоговорителей (автоинформаторов)	0-3
Подсветка номера маршрута или наличие светового табло	5
Комфортность автобуса *	0-10

Администрация пояснила, что отсутствие конкретных показателей в баллах объясняется невозможностью при подготовке конкурсной документации определить балльность того или иного фактического состояния транспортного средства.

Подобная позиция организатора конкурса, по мнению Комиссии, сама по себе исключает возможность применения указанных подкритериев для оценки заявок претендентов, поскольку в этом случае определение лица, предложившего лучшие условия, объективно невозможно по причине некорректности конкурсной документации, а любые оценки в баллах в этом случае будут исключительно произвольными.

6. Пунктом 1.11 Перечня критериев установлен критерий "Контроль за работой автобусов на регулярных маршрутах", показателем по которому является наличие спутниковой навигационной системы контроля за работой автобусов на регулярных маршрутах, оцениваемое в 10 баллов.

Комиссия считает включение требования о наличии средств навигации в конкурсную документацию в качестве критерия необоснованным.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 14.02.2009 "О навигационной деятельности" N 22-ФЗ транспортные средства, перечень которых определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами. Данная норма вступила в силу с 1 января 2011 года. Приказом Минтранса РФ от 09.03.2010 N 55 утвержден перечень автомобильных транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров и грузов, подлежащих оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS. В него включены транспортные средства "М2" и "М3", то есть транспортные средства, которые используются для перевозки пассажиров и имеют помимо места водителя более 8 мест для сидения.

С учетом обязательности оснащения средствами навигации транспортных средств, участвующих в перевозках пассажиров, оснащенность автобусов претендентов такими средствами не может быть критерием для оценки их заявок на участие в конкурсе. В указанных обстоятельствах оснащенность средствами навигации может быть обязательным требованием для допуска претендента к участию в конкурсе, которое не подлежит оценке в баллах.

С учетом вышеизложенного Комиссия полагает, что при проведении конкурса Администрацией города Углича имели место нарушения антимонопольного законодательства, которые выразились в установлении в конкурсной документации излишних, необоснованных и не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, а также в применении критериев, не обеспечивающих определение лица, предложившего лучшие условия. В первом случае негативные последствия для конкуренции могут выразиться в необоснованном ограничении доступа к участию в торгах. Во втором - определение победителя конкурса может иметь произвольный характер и не быть результатом состязательности хозяйствующих субъектов.

В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Сама по себе конкурсная процедура предусматривает состязательность хозяйствующих субъектов, то есть их конкуренцию при проведении конкурса. Однако лишь при условии проведения конкурса в соответствии с действующим законодательством конкуренция может быть обеспечена.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Администрация городского поселения Углич - исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления городского поселения в форме муниципального учреждения, наделенный согласно Уставу городского поселения полномочиями по решению вопросов местного значения.

Комиссия полагает, что действиями Администрации городского поселения Углич, нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, являются включение в конкурсную документацию открытого конкурса по привлечению юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом на внутримуниципальных маршрутах на территории города Углич с правом посадки и высадки пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте указанных в настоящем решении излишних, необоснованных и не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, которые могут повлечь ограничение доступа к участию в конкурсе хозяйствующих субъектов и устранить конкуренцию, а также установление критериев оценки заявок на участие в конкурсе, не обеспечивающих состязательность хозяйствующих субъектов по причине их необоснованности и невозможности на их основе определить лицо, предложившее лучшие условия, что также может устранить конкуренцию при проведении конкурса.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Часть 2 данной статьи запрещает организаторам торгов, в том числе органам местного самоуправления не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

Комиссия полагает, что указанные действия Администрации городского поселения Углич образуют также состав нарушения части 1 и части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, поскольку могут привести к устранению конкуренции при проведении конкурса.

Комиссия считает, что при наличии выявленных при рассмотрении настоящего дела нарушений при организации конкурса его проведение на условиях существующей конкурсной документации невозможно и поэтому имеется необходимость выдачи Администрации городского поселения Углич предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции при проведении конкурса.

В действиях должностного лица Администрации городского поселения Углич, утвердившего конкурсную документацию, усматриваются признаки правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия решила:

1. Признать Администрацию городского поселения Углич нарушившей часть 1 статьи 15, части 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Выдать Администрации городского поселения Углич предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

3. Направить материалы дела уполномоченному должностному лицу Ярославского УФАС России для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии И.Г. Паутов

Члены Комиссии: Ю.К. Новиков

С.В. Гаврилов

ПРЕДПИСАНИЕ

по делу N 06-03/13-11

21 июля 2011 года г. Ярославль

Комиссия Ярославского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии - заместитель руководителя управления Паутов И.Г.; члены Комиссии - начальник отдела контроля органов власти Новиков Ю.К., главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти Гаврилов С.В.,

руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании своего решения от 21 июля 2011 года по делу N 06-03/13-11 о нарушении Администрацией городского поселения Углич части 1 статьи 15, части 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07. 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", предписывает:

1. Администрации городского поселения Углич в срок до 10.08.2011 внести изменения в конкурсную документацию открытого конкурса по привлечению юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом на внутримуниципальных маршрутах на территории города Углич с правом посадки и высадки пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте, исключив необоснованные требования к конкурсантам, и критерии, не обеспечивающие возможность на их основе определить лицо, предложившее лучшие условия, продлив срок подачи заявок на участие в конкурсе.

2. Об исполнении предписания сообщить в управление до 20.08.2011.

Председатель Комиссии И.Г. Паутов

Члены Комиссии: Ю.К. Новиков

С.В. Гаврилов