Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 20 декабря 2004 г. N 069-П "По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 апреля 1997 года N 69-21 "О порядке и условиях перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые" по жалобе гражданина И.А. Лузина"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Уставного суда Санкт-Петербурга Н. М. Кропачева, судей Н. Ф. Гуцан, В. Г. Ильинской, Л. В. Кулешовой, А. И. Осоцкого,

с участием заявителя И. А. Лузина, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О. И. Трусковой, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Каменецкой,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 апреля 1997 года N 69-21 "О порядке и условиях перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Лузина Ильи Александровича о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 апреля 1997 года N 69-21 "О порядке и условиях перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 апреля 1997 года N 69-21 "О порядке и условиях перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н. М. Кропачева, объяснения заявителя И. А. Лузина, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О. И. Трусковой, представителя Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Каменецкой; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. 19 марта 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступила жалоба гражданина Лузина Ильи Александровича о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 апреля 1997 года N 69-21 "О порядке и условиях перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 69-21).

Положениями оспариваемой нормы установлено, что "перевод жилых помещений, находящихся в домах жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья, допускается с согласия соответственно жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья".

Из правовой позиции заявителя следует, что положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 не соответствуют положениям пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга, которыми предусмотрено, что законы Санкт-Петербурга должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также не соответствуют положениям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, согласно которым в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. При этом заявителем было отмечено, что положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 противоречат его праву распоряжаться и пользоваться своим имуществом, закрепленному федеральным законом, а именно положениями пункта 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации. В связи с этим заявитель И. А. Лузин просит Уставный суд Санкт-Петербурга признать не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21.

В обоснование своей правовой позиции представитель Губернатора Санкт-Петербурга А. В. Каменецкая пояснила, что не усматривает нарушения прав заявителя положениями оспариваемой нормы. В настоящее время на основании Постановления Губернатора Санкт-Петербурга от 29 ноября 2004 года N 1064-пг "О переводе жилых квартир N 54 и 55 в доме N 8 по Звездной улице в нежилой фонд" квартира N 54, собственником которой являлся заявитель, по заявлению нового собственника была переведена в нежилой фонд с соблюдением требования Закона Санкт-Петербурга N 69-21 о получении согласия жилищно-строительного кооператива. Представителем Губернатора Санкт-Петербурга было указано на то, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 69-21 приняты по вопросам жилищного законодательства, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в соответствии с федеральным законодательством и не противоречат Уставу Санкт-Петербурга.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О. И. Трусковой, оспариваемая норма принята в соответствии с компетенцией Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ее положения направлены на то, чтобы исключить нарушения прав и интересов третьих лиц при переводе жилого помещения, расположенного в многоквартирном жилом доме, в нежилое и не нарушают прав заявителя.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

2. В соответствии с положениями пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации и подпункта 10 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга. В развитие положений частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации в статье 11 Устава Санкт-Петербурга определяется, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2); в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Санкт-Петербурга, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, действует федеральный закон (пункт 3).

Таким образом, законы Санкт-Петербурга, регулирующие отношения в сфере жилищного законодательства, должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В то же время, как было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации в пункте 10 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федерального закона; после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом.

Правовое основание перевода жилого помещения в нежилое в настоящее время предусмотрено положениями статей 8 и 9 Жилищного кодекса РСФСР, в соответствии с которыми перевод жилого помещения в нежилое представляет собой правовой акт разрешительного характера, принимаемый в исключительных случаях уполномоченным органом или должностным лицом. В то же время, поскольку федеральным законодательством не в полной мере урегулирован порядок перевода жилых помещений в нежилые как в домах государственного и муниципального жилищного фонда, так и в частном жилищном фонде, например, не определены условия, при которых такой перевод возможен, органы, уполномоченные принимать решения о переводе, а также процедура принятия указанного решения, регулирование данных вопросов в Санкт-Петербурге может быть осуществлено законодательством Санкт-Петербурга.

3. Согласно положениям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

По мнению заявителя, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 69-21 противоречат, как отмечалось ранее, его праву распоряжаться и пользоваться своим имуществом.

При оценке положений части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 на соответствие Уставу Санкт-Петербурга в части установленного указанным Законом порядка осуществления правомочий собственника жилого помещения, признаваемых и гарантируемых Уставом Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга учитывает объем указанных правомочий собственника, установленный в нормативных правовых актах федерального уровня, составляющих основу регулирования порядка осуществления права собственности.

Системой норм федерального законодательства установлены как общие ограничения правомочий собственника, в соответствии с которыми собственник при осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества не вправе совершать действия, противоречащие закону и иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (пункт 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 6 Федерального закона от 24 декабря 1992 года N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики"), так и специальные, связанные со спецификой объекта права собственности (глава 18 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям статьи 288 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением. Жилые помещения предназначаются для проживания граждан: для личного проживания собственника жилого помещения, членов его семьи либо иных граждан, которым это помещение предоставлено на основании договора. Размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое, который осуществляется в порядке, определяемом жилищным законодательством.

Таким образом, установление для собственника обязанности производить перевод принадлежащего ему жилого помещения в категорию нежилых в случае использования данного помещения не для проживания граждан предусмотрено федеральным законодательством. Установленное требование не препятствует собственнику размещать в принадлежащем ему жилом помещении предприятия, учреждения, организации, указывая в качестве условия такого размещения лишь на необходимость перевода помещения из жилого в разряд нежилых в порядке, определенном жилищным законодательством. При этом данное условие само по себе не может рассматриваться как положение, ущемляющее права собственника жилого помещения, поскольку оно обусловлено необходимостью нормативного закрепления в действующем законодательстве соблюдения баланса интересов всех владельцев и собственников квартир в многоквартирном доме. Аналогичная правовая позиция нашла свое отражение в пункте 2 мотивировочной части определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2000 года N 262-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Беляева Сергея Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 288 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 7 Закона Свердловской области "Об основах жилищной политики в Свердловской области".

4. Как было установлено Уставным судом Санкт-Петербурга, в связи с недостаточностью правового регулирования вопросов перевода жилых помещений в нежилой фонд в федеральном законодательстве определение отдельных вопросов перевода жилых помещений в нежилой фонд в Санкт-Петербурге может быть осуществлено законодательством Санкт-Петербурга.

В Законе Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 года N 572-73 "О жилищной политике Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 572-73) определено, что перевод жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга и муниципального жилищного фонда в нежилые допускается в исключительных случаях в порядке, определяемом законом Санкт-Петербурга о переводе жилых помещений в нежилые. Перевод жилых помещений, относящихся к частному жилищному фонду, в нежилые помещения производится по решению собственника жилого помещения при условии обеспечения им требований, установленных соответствующим законом Санкт-Петербурга, в порядке, установленном Губернатором Санкт-Петербурга (пункты 1 и 2 статьи 42).

В настоящее время требования, предъявляемые к собственнику жилого помещения для осуществления им перевода жилого помещения в нежилое, установлены Законом Санкт-Петербурга N 69-21. Данный закон, в частности, определяет, какие именно жилые помещения допускается переводить в категорию нежилых (часть первая статьи 3), и устанавливает общее правило для перевода жилых помещений в нежилые, в соответствии с которым указанный перевод допускается, если в соответствии с предполагаемой целью использования этих помещений не нарушаются действующие строительные нормы и правила для жилых помещений, жилищные, имущественные и другие права граждан, а также общественные интересы (часть вторая статьи 3). Аналогичные порядок и условия осуществления перевода жилых помещений в нежилой фонд предусмотрены в положениях пункта 1.3 "Временного положения о порядке перевода жилых строений и отдельных жилых помещений в нежилой фонд, утвержденного распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 20 ноября 1996 года N 421-р".

В целях реализации требования законодательства о необходимости учета имущественных и других прав граждан, а также общественных интересов положениями части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 установлено, что перевод жилых помещений, находящихся в домах жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья, в нежилые допускается с согласия соответственно жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья.

Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что в системе норм федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга данная норма означает, что рассмотрение заявления собственника о переводе принадлежащего ему жилого помещения, расположенного в доме жилищно-строительного кооператива, в нежилой фонд должно быть осуществлено уполномоченным органом жилищно-строительного кооператива в разумные сроки; решение жилищно-строительного кооператива о даче согласия или об отказе в даче согласия на перевод жилого помещения в нежилой фонд должно быть мотивированным. Из положений части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 следует, что при принятии указанного решения уполномоченные органы жилищно-строительного кооператива должны оценивать, какие конкретные нарушения прав и законных интересов владельцев и собственников квартир в многоквартирном доме могут возникнуть в результате осуществления планируемой деятельности в указанном помещении.

При этом существует возможность обжалования решения жилищно-строительного кооператива о согласии или об отказе в переводе жилого помещения в нежилой фонд в соответствующих судебных органах, которые осуществляют разрешение спора с учетом фактических обстоятельств дела.

Заявитель являлся собственником квартиры в доме, принадлежащем жилищно-строительному кооперативу N 293. Согласно положениям пункта 1 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 572-73 жилищно-строительные кооперативы создаются жителями Санкт-Петербурга и юридическими лицами для совместного строительства (реконструкции) на территории Санкт-Петербурга и последующей эксплуатации жилого дома (домов). Следовательно, одной из целей создания жилищно-строительных кооперативов является представление интересов собственников и владельцев квартир в доме жилищно-строительного кооператива при осуществлении его эксплуатации.

Таким образом, установление в законодательстве требования о необходимости учета общественных интересов при осуществлении перевода жилого помещения в нежилое предопределено спецификой объекта права собственности - жилого помещения. В том случае, когда перевод жилого помещения в нежилое предполагается произвести в доме жилищно-строительного кооператива, законодательно предусмотрена специальная форма учета общественных интересов - получение согласия жилищно-строительного кооператива, представляющего интересы собственников и владельцев квартир в доме жилищно-строительного кооператива. Установление данного требования направлено не на ограничение правомочий собственника, желающего произвести перевод принадлежащего ему жилого помещения в нежилой фонд, а на защиту от конкретных нарушений прав и законных интересов владельцев и собственников квартир в многоквартирном доме, которые могут возникнуть в результате осуществления планируемой деятельности в указанном помещении. При этом, если после перевода жилого помещения в нежилой фонд будут выявлены нарушения прав владельцев и собственников квартир, указанные лица вправе обратиться за защитой своих прав в соответствующие судебные органы.

Таким образом, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.

Руководствуясь статьями 62, 63, 64 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 апреля 1997 года N 69-21 "О порядке и условиях перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые" соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

Особое мнение
судьи Уставного суда Санкт-Петербурга Н. Ф. Гуцан
по Постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга
от 20 декабря 2004 года N 069-П по делу о проверке
соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений
части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга
от 9 апреля 1997 года N 69-21 "О порядке и условиях перевода
жилых домов и жилых помещений в нежилые" Уставу Санкт-Петербурга
по жалобе гражданина И. А. Лузина

Руководствуясь пунктом 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", излагаю особое мнение.

Считаю, что положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 апреля 1997 года N 69-21 "О порядке и условиях перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 69-21) не соответствуют пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга.

1. В силу положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга устанавливаемые законом Санкт-Петербурга гарантии реализации прав одних граждан не должны приводить к ограничению прав других граждан. Права граждан могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть третья статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон (статьи 209, 288 Гражданского кодекса Российской Федерации) ограничил правовые возможности любого собственника жилого помещения по переводу жилого помещения в нежилое и по изменению целевого назначения принадлежащего ему на праве собственности помещения - перевод не должен приводить к нарушению прав и охраняемых законом интересов других лиц. В целях реализации указанных положений в части второй статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 предусматривается, что перевод жилых помещений в нежилые допускается, если в соответствии с предполагаемой целью использования этих помещений не нарушаются жилищные, имущественные и другие права граждан, а также общественные интересы.

В дополнение к данным требованиям, положениями части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 для собственников, жилые помещения которых расположены в домах жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья, возможность перевода жилого помещения в нежилое обусловлена согласием соответственно жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья. То есть перевод жилого помещения в нежилое без согласия жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов, товариществ собственников жилья невозможен.

Таким образом, предусмотренное в части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 69-21 условие перевода жилого помещения в нежилое для собственника жилого помещения, желающего перевести данное помещение в нежилое, является по своему характеру ограничительным.

Право собственности является одним из конституционных прав, гарантируемых Уставом Санкт-Петербурга. Данное право не является абсолютным. Конкретное содержание права собственности и объем его охраны регулируется законом и может быть ограничено. Однако как регулирование содержания права собственности, так и сама возможность его ограничений, должна осуществляться законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в частности, положениями ее статьи 71 (пункт "в"), согласно которой регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, а также положениями статьи 55 (части 3), устанавливающей, как указывалось выше, что только федеральным законом могут быть ограничены права и свободы человека и гражданина.

Условие, согласно которому возможность перевода собственником жилого помещения в нежилое зависит от согласия жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья, установлено законом Санкт-Петербурга.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что оспариваемые положения не гарантируют реализацию в Санкт-Петербурге в соответствии с указанными конституционными принципами права каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им (статья 35 Конституции Российской Федерации, часть 2).

По моему мнению, в целях гарантирования прав и законных интересов граждан, чьи права могут быть нарушены в результате перевода жилого помещения в нежилое, законодатель Санкт-Петербурга был вправе предусмотреть такие формы участия жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья в процессе принятия решения о переводе жилого помещения в нежилое, при которых реализация правомочий собственника жилого помещения не ставилась бы в зависимость от усмотрения членов или должностных лиц жилищно-строительного кооператива, жилищного кооператива, товарищества собственников жилья.

2. Законом Санкт-Петербурга N 69-21 не определены критерии, которые должны быть положены в основу решений жилищно-строительных кооперативов, жилищных кооперативов, товариществ собственников жилья о даче согласия на перевод жилого помещения в нежилое, что дает им возможность произвольно разрешать вопрос о согласовании перевода жилого помещения в нежилое. Учитывая содержание оспариваемой нормы, отсутствие сформулированных в законе критериев может привести к тому, что в случае обращения собственника жилого помещения в суд за защитой своих прав суды ограничатся лишь формальным подтверждением отсутствия согласия жилищно-строительного кооператива, жилищного кооператива, товарищества собственников жилья.

Следовательно, оспариваемые положения не гарантируют собственникам жилых помещений, желающим перевести жилые помещения в нежилые, реализацию конституционного права на судебную защиту, предусмотренного статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного полагаю, что положения части третьей статьи 4 Закона Санкт-Петербурга не соответствуют пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, поскольку не гарантируют реализацию в Санкт-Петербурге конституционного права собственности и конституционного права на судебную защиту.