Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 7 марта 2003 г. N 053-П "По делу о проверке соответствия положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 3 июля 2002 года N 337-33 "О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге" Уставу Санкт-Петербурга"

ГАРАНТ:

Об отказе в разъяснении настоящего постановления см. определение Уставного Суда Санкт-Петербурга от 5 сентября 2003 г. N 053-ПР

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,

с участием представителя заявителя депутата Муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 34, Д.Н.Щеглова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной,

руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 72, 73, 74 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 3 июля 2002 года N 337-33 "О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге" Уставу Санкт-Петербурга.

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 34, о проверке соответствия положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 3 июля 2002 года N 337-33 "О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге" Уставу Санкт-Петербурга.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга, а именно его пункту 1 статьи 3, положения пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 3 июля 2002 года N 337-33 "О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге", изменяющие базовую ставку для исчисления должностных окладов лиц, занимающих должности, перечисленные в Реестре выборных муниципальных должностей, Реестре должностей муниципальных служащих.

Заслушав сообщение судьи-докладчика О.В.Герасиной, выступления представителя заявителя депутата Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 34, Д.Н.Щеглова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, показания свидетелей: депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.Ю.Андреева, Н.Л.Евдокимовой, С.Н.Никешина, вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга В.Ю.Кротова, вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга В.Г.Дербина, председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Д.А.Буренина; исследовав заключения специалиста доктора юридических наук, профессора, декана факультета государственной службы Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации A.M.Куренного и заключение депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.В.Шишлова, а также представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга установил:

1. 23 декабря 2002 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос Муниципального совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 34, о проверке соответствия положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 3 июля 2002 года N 337-33 "О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 337-33) Уставу Санкт-Петербурга. 27 декабря 2002 года данное обращение Уставным судом Санкт-Петербурга было принято к рассмотрению.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 337-33 за базовую ставку для исчисления должностных окладов лиц, занимающих должности, перечисленные в Реестре выборных муниципальных должностей, Реестре должностей муниципальных служащих принимается расчетная единица, равная 0,15 величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в Санкт-Петербурге за второй квартал 2002 года (далее - расчетная единица). Расчетная единица изменяется один раз в год на начало финансового года и принимается равной 0,15 величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в Санкт-Петербурге за второй квартал предшествующего года. В бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год учитывается изменение расчетной единицы в соответствии с указанными положениями. В приложении 1 "Реестр выборных муниципальных должностей" Закона Санкт-Петербурга от 5 июля 2000 г. N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге" слова "Размер месячного должностного оклада (в МРОТ)" заменяются словами "Размер месячного должностного оклада (в расчетных единицах)". В приложении 2 "Реестр должностей муниципальных служащих" слова "Размер месячного должностного оклада (в МРОТ или в процентах к иным окладам)" заменяются словами "Размер месячного должностного оклада (в расчетных единицах или в процентах к иным окладам)".

Согласно пункту 2 статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" величина прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В Санкт-Петербурге величина прожиточного минимума в соответствии с распоряжением Администрации Санкт-Петербурга от 10 апреля 2002 года N 557-ра "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и для основных социально-демографических групп населения в Санкт-Петербурге" устанавливается Комитетом по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга.

Применительно к исчислению расчетной единицы на 2003 год используется величина прожиточного минимума, установленная в Санкт-Петербурге за второй квартал 2002 года. Данная величина пунктом 1 распоряжения Комитета по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга от 10 июля 2002 года N 14-р "Об установлении величины прожиточного минимума в Санкт-Петербурге за II квартал 2002 года" установлена в размере 2234 рубля 70 копеек. В связи с этим в 2003 году в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 337-33, пунктом 2 статьи 23 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" величина расчетной единицы, которая принимается за базовую ставку для исчисления должностных окладов указанной категории лиц, составила 335 рублей 21 копейку.

Как утверждается в запросе, оспариваемая норма Закона Санкт-Петербурга N 337-33 устанавливает неравенство размеров должностных окладов лиц, замещающих одни и те же должности, но вступивших в трудовые отношения с органами местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга в разное время, необоснованно уменьшая размер оплаты труда одних лиц по сравнению с другими; нарушает принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, гарантированный Уставом Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 3) в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и носит дискриминационный характер.

По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга, положения пункта 3 статьи 1 Закона N 337-33 не относятся к вопросам, регулируемым Уставом Санкт-Петербурга, поэтому производство по делу подлежит прекращению.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 337-33 приняты в соответствии со статьями 4 и 6 Федерального закона от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и Уставу Санкт-Петербурга не противоречат.

В связи с вышеизложенным обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 337-33.

Согласно положениям статьи 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга при рассмотрении дел о соответствии Уставу Санкт-Петербурга нормативных правовых актов, принятых после вступления в силу Устава Санкт-Петербурга, по запросам губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, проверяет соответствие Уставу Санкт-Петербурга по содержанию норм; по форме нормативного правового акта; по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие. В соответствии с пунктом 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению.

Таким образом, в настоящем деле Уставным судом Санкт-Петербурга рассматривается только вопрос о соответствии Уставу Санкт-Петербурга нормативных положений, установленных в пункте 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 337-33. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. До вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 337-33 действовал порядок исчисления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, установленный положениями части четвертой статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 5 июля 2000 года N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге" (в предыдущей редакции) и положениями части первой пункта 2 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 2 февраля 2000 года N 53-8 "О муниципальной службе в Санкт-Петербурге". В соответствии с данным порядком должностные оклады лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, рассчитывались исходя из базовой ставки, равной минимальному размеру оплаты труда (далее - МРОТ), установленному Федеральным законом от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда".

При определении Законом Санкт-Петербурга от 21 ноября 2001 года N 818-109 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год" нормативов минимальной бюджетной обеспеченности на содержание органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения расчет размера денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности, производился исходя из МРОТ, равного 300 рублям.

Федеральным законом от 29 апреля 2002 года N 42-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" было предусмотрено, что с 1 мая 2002 года МРОТ устанавливается в сумме 450 рублей, то есть увеличивается на 50 процентов по сравнению с величиной, предусмотренной в качестве основы для формирования в 2002 году объема средств на выплату денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге.

По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, изложенному в судебном заседании, установленный федеральным законом МРОТ в 450 рублей не мог применяться в период с 1 мая 2002 года по 31 декабря 2002 года при исчислении размера денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге. А.В.Митянина пояснила, что поскольку с 1 января 2002 года установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации равнялся 300 рублям, то и в 2002 году расходы бюджета Санкт-Петербурга и местных бюджетов на оплату труда лиц, замещающих должности в органах государственной власти Санкт-Петербурга и местного самоуправления, были рассчитаны исходя из базовой ставки в размере 300 рублей. Поскольку увеличение минимального размера оплаты труда до 450 рублей произошло в середине финансового года и не было обеспечено средствами бюджета Санкт-Петербурга и местных бюджетов, то в соответствии с положениями пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете. Таким образом, расчет размера денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности Санкт-Петербурга, в течение всего 2002 года должен был осуществляться исходя из МРОТ, равного 300 рублям. Следовательно, по мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга, установление с 1 января 2003 года расчетной единицы, используемой для расчета денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, и равной 335 рублям 21 копейке, увеличивает размер расчетной единицы, используемой для исчисления должностных окладов указанной категории лиц по сравнению с 2002 годом на 35 рублей 21 копейку. Аналогичная позиция была высказана в судебном заседании вице-губернатором Санкт-Петербурга - председателем Комитета по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга В.Г.Дербиным и вице-губернатором Санкт-Петербурга - председателем Комитета финансов Санкт-Петербурга В.Ю.Кротовым.

Однако положения пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие приоритет закона о бюджете перед иными правовыми актами, устанавливающими бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, не препятствуют финансированию дополнительных расходов бюджетов по следующим основаниям. Пункт 3 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет. Пункт 1 статьи 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает первоочередное направление дополнительно полученных доходов на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета. В случае необходимости направить дополнительные расходы на иные цели либо в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10% финансирование расходов бюджета сверх ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете (пункт 2 статьи 232). Пункт 3 статьи 232 предусматривает право исполнительного органа на равномерную индексацию расходов бюджета по всем направлениям (после сокращения дефицита бюджета и погашения долговых обязательств), если законодательный орган в течение 15 дней не рассмотрел внесенный законопроект об изменениях бюджета. Указанные нормы свидетельствуют о том, что органы государственной власти Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления, образованные на территории Санкт-Петербурга, имеют необходимые бюджетные полномочия для исполнения федерального закона, увеличивающего размер МРОТ.

Кроме того, Законом Санкт-Петербурга от 26 июня 2002 года N 314-27 "О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год" состав доходов бюджета Санкт-Петербурга увеличен с 57333,4 до 63311,9 миллиона рублей, то есть запланированные доходы бюджета Санкт-Петербурга на 2002 год повысились на 5978,5 миллионов рублей.

Таким образом, применение в 2002 году органами государственной власти Санкт-Петербурга, а также органами местного самоуправления, образованными на территории Санкт-Петербурга, базовой ставки в размере 450 рублей являлось обязанностью по исполнению Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", Закона Санкт-Петербурга от 5 июля 2000 года N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге", а также Закона Санкт-Петербурга от 2 февраля 2000 года N 53-8 "О муниципальной службе в Санкт-Петербурге". При этом опрошенные в судебном заседании вице-губернатор Санкт-Петербурга - председатель Комитета финансов Санкт-Петербурга В.Ю.Кротов, вице-губернатор Санкт-Петербурга - председатель Комитета по труду и социальной защите населения Санкт-Петербурга В.Г.Дербин и депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, вызванные в Уставный суд Санкт-Петербурга в качестве свидетелей, признавали указанную обязанность органов государственной власти Санкт-Петербурга.

В ходе судебного исследования по настоящему делу было установлено, что в отдельных муниципальных образованиях после 1 мая 2002 года до конца финансового года расчет размера денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности, производился из расчета 450 рублей, то есть исходя из новой величины МРОТ, установленной федеральным законом. Комитетом финансов Санкт-Петербурга эти действия признавались правомерными, что подтверждается его письмом от 17 июня 2002 года N 05-06/1437 "О применении Федерального закона от 29.04.2002 N 42-ФЗ". В ряде других муниципальных образований исчисление размера денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности, производилось исходя из прежней величины МРОТ, равной 300 рублям.

3. Согласно пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В части 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 той же статьи). В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Согласно частям 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Из приведенных нормативных положений следует, что в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, как непосредственно установленные в Конституции Российской Федерации, так и закрепленные в нормах международного права, действующих на территории Российской Федерации. Следовательно, согласно Конституции Российской Федерации и Уставу Санкт-Петербурга закон Санкт-Петербурга, отменяющий или умаляющий права и свободы человека и гражданина, включая и права, закрепленные в международно-правовых актах, действующих на территории Российской Федерации, не соответствует пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, поскольку не гарантируют реализацию в Санкт-Петербурге прав человека и гражданина, закрепленных в нормах международного права и вытекающих из Конституции Российской Федерации, в том числе конкретизированных в нормах федерального законодательства. Аналогичная правовая позиция в отношении признания и гарантирования в Санкт-Петербурге прав и свобод человека и гражданина, приобретаемых на основании федеральных законов, была выражена Уставным судом Санкт-Петербурга в Постановлении N 026-П от 6 июня 2002 года по делу о проверке соответствия положений пункта 1 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга от 10 июля 2000 года N 334-33 "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга" Уставу Санкт-Петербурга по жалобе гражданки О.С.Савватеевой.

4. В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Часть 2 статьи 17 Конституции Российской Федерации устанавливает, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 года, ратифицированного СССР 18 сентября 1973 года (далее - Международный пакт), участвующие в Международном пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники, подписавшие Международный пакт, приняли на себя обязательство по осуществлению надлежащих мер к обеспечению осуществления этого права в пределах имеющихся ресурсов, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Международного пакта каждое участвующее в нем государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности, в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в том числе, принятие законодательных мер. Данная обязанность лежит, прежде всего, на органах публичной власти и определяет смысл и содержание их деятельности.

Названные положения Международного пакта нашли свое отражение в статье 7 Конституции Российской Федерации, закрепившей принцип социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации и Международного пакта, а также из положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга следует, что в Санкт-Петербурге признается и гарантируется не только право каждого человека на достаточный жизненный уровень, но и право на постоянное улучшение условий жизни в пределах имеющихся ресурсов. Этим правам соответствует обязанность органов публичной власти принимать эффективные, в том числе законодательные, меры для их обеспечения и защиты.

Нормы Конституции Российской Федерации и Международного пакта, направленные на недопущение снижения достигнутого уровня жизни и непрерывное улучшение условий жизни каждого человека, реализуются в том числе в действующем федеральном законодательстве. Так, в статье 2 Федерального закона от 7 августа 2000 года N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" указано, что повышение размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат в Российской Федерации может осуществляться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации по каждому виду указанных выплат исходя из постепенного увеличения соотношения между размерами этих выплат и величиной прожиточного минимума в целом по Российской Федерации с учетом средств, предусматриваемых на эти цели соответственно федеральным бюджетом, бюджетами государственных социальных внебюджетных фондов и бюджетами субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год.

Положения, направленные на непрерывное улучшение условий жизни, содержатся, например, в Федеральном законе от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", в Федеральном законе от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", в Федеральном законе от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Нормы Конституции Российской Федерации и Международного пакта, направленные на недопущение снижения достигнутого уровня жизни и непрерывное улучшение условий жизни каждого человека, нашли свое развитие и в трудовом законодательстве. Трудовой кодекс Российской Федерации в статье 2 закрепил основные принципы регулирования трудовых отношений, в том числе в части, касающейся оплаты труда. К ним относятся обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Кроме того, основными принципами правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений признаются свобода труда; запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда; установление государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей; осуществление государственного контроля за их соблюдением.

В качестве элемента механизма реализации указанных требований Конституции Российской Федерации и Международного пакта необходимо рассматривать включение в систему основных государственных гарантий по оплате труда мер, обеспечивающих повышение уровня реального содержания заработной платы (статья 130 Трудового кодекса Российской Федерации). К указанным мерам относится, в том числе, индексация заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги. В соответствии с частью первой статьи 1 Закона РСФСР от 24 октября 1991 года N 1799-I "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" индексацией признается установленный государством механизм увеличения денежных доходов и сбережений граждан в связи с ростом потребительских цен. В организациях, финансируемых из соответствующих бюджетов, индексация заработной платы производится в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами, а в других организациях - в порядке, установленном коллективным договором, соглашениями или локальным нормативным актом организации (статья 134 Трудового кодекса Российской Федерации). В целях увеличения реального содержания заработной платы индексация может сочетаться, а в некоторых случаях и заменяться иными методами государственного регулирования доходов населения (пересмотр уровня оплаты труда, размеров пенсий, социальных пособий и так далее).

Праву каждого человека на непрерывное улучшение условий жизни корреспондирует обязанность органов публичной власти принимать меры, в частности, по увеличению размеров заработной платы и денежного содержания лиц, финансируемых из бюджетов различных уровней, а также обязанность не снижать достигнутый уровень по основаниям, не предусмотренным федеральным законом.

Вместе с тем, поскольку Международный пакт связывает улучшение условий жизни с наличием имеющихся ресурсов, то законодатель может предусматривать и механизмы уменьшения денежного содержания и заработной платы. Так, в соответствии со статьями 229 и 230 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность сокращения расходов бюджета, что может привести к снижению достигнутого уровня социальной защищенности, в том числе к уменьшению размера денежного содержания и заработной платы. Однако нормы этих статей свидетельствуют о том, что даже в ситуации реального отсутствия средств у соответствующего бюджета законодатель не допускает произвольного уменьшения бюджетных расходов, предусматривая целый ряд процедурных гарантий для получателей бюджетных средств.

Реализация права на непрерывное улучшение условий жизни каждого человека, вытекающего из Конституции Российской Федерации и закрепленного в Международном пакте, а также нашедшего свое развитие в действующем федеральном законодательстве, является обязанностью органов публичной власти в Санкт-Петербурге, которая исполняется в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга, в том числе посредством издания соответствующих законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов; закон Санкт-Петербурга, снижающий достигнутый уровень социальной защищенности и препятствующий улучшению условий жизни, не соответствует пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, поскольку не гарантирует реализацию указанного выше права.

5. При рассмотрении вопросов установления и изменения денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, необходимо учитывать особенности правового положения указанных лиц, предусмотренные в законодательстве о муниципальной службе и о правовом статусе лиц, замещающих выборные муниципальные должности.

Существенной особенностью правового статуса лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, является установленное законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга ограничение, запрещающее указанным лицам совмещать свою трудовую деятельность с какой-либо иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Данное ограничение для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в Санкт-Петербурге на постоянной основе, содержится в положении пункта 7 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", а для лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы в Санкт-Петербурге, - в нормах подпункта 1 пункта 1 статьи 11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и подпункта 1 пункта 1 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга "О муниципальной службе в Санкт-Петербурге". Указанное требование существенно ограничивает возможность получения иных (кроме денежного содержания) доходов лицами, замещающими муниципальные должности. Следовательно, условия жизни указанных лиц (а также членов их семей), в отличие от иных категорий работников, в основном зависят от размера их денежного содержания и в значительной мере определяются этим размером. Это обстоятельство должно учитываться законодателем при установлении порядка исчисления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности.

В первоначальной редакции статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге" и статьи 20 Закона Санкт-Петербурга "О муниципальной службе в Санкт-Петербурге" в качестве базовой ставки для исчисления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности, был принят минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации, установленный федеральным законом.

Положения части первой статьи 133 Трудового кодекса Российской Федерации (с учетом статьи 421 Трудового кодекса Российской Федерации), определяющие, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека, отражают стремление законодателя обеспечить сохранение достигнутого уровня социальной защищенности работников и реализацию гарантии повышения реального содержания заработной платы. В соответствии со статьей 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" установлено, что МРОТ поэтапно повышается до величины прожиточного минимума и соотношение между МРОТ и величиной прожиточного минимума на очередной финансовый год устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Таким образом, Законом Санкт-Петербурга "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге" в первоначальной редакции был не только установлен определенный уровень денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, но и введен механизм реализации норм о непрерывном улучшении условий их жизни, закрепленных в международно-правовых актах и вытекающих из Конституции Российской Федерации.

Минимальный размер оплаты труда согласно статье 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда" устанавливался в сумме 132 рублей (в период со вступления Закона Санкт-Петербурга "О реестрах муниципальных должностей" в силу по 31 декабря 2001 года), в сумме 200 рублей (в период с 1 января 2001 года по 30 июня 2001 года) и в сумме 300 рублей (в период с 1 июля 2001 года по 30 апреля 2002 года). При этом повышение МРОТ происходило как в начале финансового года, так и в ходе исполнения уже утвержденного бюджета Санкт-Петербурга. Использование МРОТ в качестве базовой ставки для исчисления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, обеспечивало повышение размера их денежного содержания.

Вместе с тем Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что использование МРОТ в качестве базовой ставки для исчисления должностного оклада лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, не является единственно возможным способом обеспечения гарантий повышения достигнутого уровня денежного содержания этих лиц. Отказ от использования МРОТ при исчислении должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, и переход на иную базовую ставку возможен, поскольку именно законами Санкт-Петербурга определяется размер должностного оклада лиц, замещающих муниципальные должности, размер и порядок установления надбавок к нему и иных выплат. Однако изменение порядка исчисления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности, допустимо при условии сохранения достигнутого уровня социальной защищенности указанных лиц.

6. Законом Санкт-Петербурга N 337-33 был установлен новый порядок исчисления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге, в соответствии с которым за базовую ставку для исчисления должностных окладов указанных лиц был принят не МРОТ, а расчетная единица, равная 0,15 величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в Санкт-Петербурге за II квартал 2002 года. В результате применения указанного порядка расчетная единица на 2003 год должна составлять 335 рублей 21 копейку.

По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга, такое изменение способа определения базовой ставки привело к изменению ее размера с 300 рублей в 2002 году до 335 рублей 21 копейки в 2003 году, то есть к ее увеличению.

Если учесть, что в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге" после 1 мая 2002 года расчет должностных окладов должен был производиться исходя из величины МРОТ в 450 рублей, то установление с 1 января 2003 года на весь финансовый год расчетной единицы в размере 335 рублей 21 копейки означает фактическое снижение должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге. При этом то количество расчетных единиц, которое применялось для исчисления должностных окладов этих лиц до издания Закона Санкт-Петербурга N 337-33, не изменилось.

Таким образом, применение положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 337-33 приводит к уменьшению размеров должностных окладов, а соответственно и денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 337-33 не соответствуют пункту 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, поскольку не гарантируют реализацию в Санкт-Петербурге права каждого на непрерывное улучшение условий жизни в пределах имеющихся ресурсов, вытекающего из Конституции Российской Федерации и закрепленного в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Руководствуясь статьями 62, 63, 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга постановил:

1. Признать положения пункта 3 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 3 июля 2002 года N 337-33 "О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт-Петербурге", не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его пункту 1 статьи 3.

2. Согласно пункту 2 статьи 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его.

3. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

Копия верна

Судья-секретарь Уставного суда

Санкт-Петербурга

В.Г.Ильинская