Постановление Конституционного суда РТ от 24 мая 2007 г. N 25-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 33 и абзацев 3 и 4 статьи 81 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5, в связи с жалобой гражданина И.М.Муртазина"

Постановление Конституционного суда Республики Татарстан
от 24 мая 2007 г. N 25-П
"По делу о проверке конституционности части первой статьи 33 и абзацев
3 и 4 статьи 81 Устава муниципального образования города Казани,
утвержденного решением представительного органа муниципального
образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5, в связи
с жалобой гражданина И.М.Муртазина"

Именем Республики Татарстан

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Д.А.Алкаевой, Ф.Н.Багаутдинова, А.Л.Васина, А.Г.Гатауллина, Л.А.Гусевой,

с участием заявителя как стороны, направившей жалобу в Конституционный суд Республики Татарстан, - гражданина И.М.Муртазина, представителей Казанской городской Думы как органа, издавшего оспариваемый правовой акт, - начальника Нормативно-правового управления аппарата Казанской городской Думы Т.И.Ищенко и начальника отдела экспертизы нормативно-правовых актов Нормативно-правового управления аппарата Казанской городской Думы М.М.Сальниковой, представителя Президента Республики Татарстан - главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Х.Х.Мухутдинова, представителя Государственного Совета Республики Татарстан - заместителя заведующего отделом конституционного законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Хамматовой, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Г.Л.Удачиной, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан - судьи Верховного суда Республики Татарстан Р.Ф.Гафарова, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - главного специалиста отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан К.П.Андреева, представителя прокурора Республики Татарстан - начальника отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан М.Х.Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - ведущего специалиста-эксперта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан А.Ф.Шакирова,

руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частью пятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности положений, содержащихся в части первой статьи 33, абзацах 3 и 4 статьи 81 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5, и решения Казанской городской Думы от 17 марта 2006 года N 14-7 "О Главе муниципального образования".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина И.М.Муртазина в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями, содержащимися в части первой статьи 33, абзацах 3 и 4 статьи 81 Устава муниципального образования города Казани и решении Казанской городской Думы от 17 марта 2006 года N 14-7 "О Главе муниципального образования". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Д.А.Алкаевой, объяснения сторон - гражданина И.М.Муртазина и представителей Казанской городской Думы М.М.Сальниковой и Т.И.Ищенко, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - Х.Х.Мухутдинова, от Государственного Совета Республики Татарстан - А.А.Хамматовой, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Г.Л.Удачиной, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан - Р.Ф.Гафарова, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - К.П.Андреева, от прокурора Республики Татарстан - М.Х.Фатыхова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - А.Ф.Шакирова, исследовав представленные документы и иные материалы. Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин И.М.Муртазин с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод решением Казанской городской Думы от 17 марта 2006 года N 14-7 "О Главе муниципального образования". Данным решением определено, что в соответствии со статьей 2 Закона Республики Татарстан "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан" по результатам тайного голосования Казанская городская Дума избрала Главой муниципального образования Метшина Ильсура Раисовича, депутата от Вагаповского избирательного округа (пункт 1), и обязала его приступить к исполнению полномочий председателя Казанской городской Думы (пункт 2).

Из содержания жалобы также следует, что заявитель фактически оспаривает порядок избрания Главы вновь образованного муниципального образования города Казани.

В судебном заседании гражданин И.М.Муртазин пояснил, что его конституционные права и свободы нарушены в том числе и положениями Устава муниципального образования города Казани, согласно которым Глава муниципального образования города Казани избирается Городской Думой из своего состава тайным голосованием (часть первая статьи 33) и данный порядок утрачивает силу со дня избрания депутатов Городской Думы второго созыва и избрания Мэра города Казани на муниципальных выборах в соответствии со статьей 35 Устава города Казани (абзацы 3 и 4 статьи 81 в редакции от 8 июня 2006 года). Данные нормативные положения во взаимосвязи с рядом иных норм явились правовым основанием решения Вахитовского районного суда города Казани от 8 декабря 2006 года об отказе в удовлетворении заявления гражданина И.М.Муртазина об отмене постановления избирательной комиссии муниципального образования города Казани от 9 ноября 2006 года N 22/1 и решения Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года N 2-13.

Гражданин И.М.Муртазин считает, что указанные нормы Устава муниципального образования города Казани и оспариваемое им решение Казанской городской Думы от 17 марта 2006 года N 14-7 "О Главе муниципального образования" ограничивают гарантированные статьей 45 (часть 2) Конституции Республики Татарстан избирательные права как его самого, так и других казанцев, а также ограничивают возможности жителей города Казани, в том числе и его возможности, в реализации местного самоуправления путем участия в выборах, как это предусмотрено статьей 116 (часть 2) Конституции Республики Татарстан. Кроме того, по мнению заявителя, оспариваемые положения ограничивают возможности населения города Казани осуществлять власть непосредственно, поскольку, согласно статье 3 (часть 2) Конституции Республики Татарстан, высшим непосредственным выражением власти народа являются, в частности, свободные выборы. Заявитель утверждает, что оспариваемые положения противоречат не только Конституции Республики Татарстан, но и статье 3 Протокола N 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Свою позицию по оспариваемым положениям заявитель обосновывает тем, что предусмотренный частью первой статьи 33 Устава порядок избрания Главы вновь образованного муниципального образования города Казани Городской Думой из своего состава тайным голосованием может быть осуществлен только один раз. Данный порядок был реализован при избрании первого Главы вновь образованного муниципального образования города Казани. После досрочного сложения им своих полномочий вновь образованное муниципальное образование города Казани, по мнению заявителя, фактически стало муниципальным образованием. В связи с этим, как считает заявитель, часть первая статьи 33 Устава утратила силу, а избрание следующего Мэра города Казани должно было осуществляться населением города на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, как это предусмотрено статьей 35 Устава и частью первой статьи 6 Закона Республики Татарстан от 24 марта 2004 года N 24-ЗРТ "О муниципальных выборах в Республике Татарстан".

Оспариваемое заявителем решение Казанской городской Думы от 17 марта 2006 года N 14-7 "О Главе муниципального образования" не относится к категории нормативных правовых актов, поскольку оно не устанавливает новых норм права, не изменяет и не отменяет действующие правовые нормы. Указанное решение, являющееся индивидуальным правовым актом, распространяется только на данный конкретный случай и рассчитано на однократное применение, которое исчерпывается констатацией избрания И.Р.Метшина Главой муниципального образования города Казани по результатам тайного голосования депутатов Казанской городской Думы и предписанием избранному Главе муниципального образования приступить к исполнению полномочий председателя Казанской городской Думы.

Данное решение Казанской городской Думы в настоящем деле принимается во внимание Конституционным судом Республики Татарстан как правовой документ сложившейся правоприменительной практики, которая на основании части второй статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" учитывается при оценке обжалуемых заявителем нормативных положений, содержащихся в части первой статьи 33 и абзацах 3 и 4 статьи 81 Устава муниципального образования города Казани.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются взаимосвязанные нормативные положения, закрепленные частью первой статьи 33 и абзацами 3 и 4 статьи 81 Устава муниципального образования города Казани, согласно которым Глава муниципального образования города Казани избирается Городской Думой из своего состава тайным голосованием и данный порядок утрачивает силу со дня избрания депутатов Городской Думы второго созыва и избрания Мэра города Казани на муниципальных выборах в соответствии со статьей 35 Устава города Казани.

2. Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2).

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепившим правовые основы муниципальной реформы, определено, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (часть вторая статьи 36). Аналогичная норма предусмотрена также частью третьей статьи 24 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан".

Таким образом, закрепляя в оспариваемых нормах Устава муниципального образования города Казани порядок избрания Главы муниципального образования города Казани и устанавливая срок действия данного порядка, представительный орган муниципального образования - Казанская городская Дума реализовала полномочие, принадлежащее ей как в силу федерального, так и республиканского законодательства о местном самоуправлении.

3. В соответствии с положениями статей 10 и 116 (часть 2) Конституции Республики Татарстан в Республике Татарстан признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Исходя из закрепленного статьей 12 Конституции Российской Федерации принципа самостоятельности местного самоуправления и учитывая положения статей 3 и 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 декабря 1985 года (вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года) о понятии и сфере компетенции местного самоуправления, федеральный законодатель предусмотрел проведение местного референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования и порядка избрания главы вновь образованного муниципального образования при условии, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступит надлежащим образом уполномоченная группа жителей муниципального образования (часть пятая статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 21 июля 2005 года).

Однако в течение одного месяца со дня вступления в силу 21 сентября 2004 года Закона Республики Татарстан от 15 сентября 2004 года N 46-ЗРТ "О границах территории и статусе муниципального образования города Казани" такая инициатива жителями вновь образованного муниципального образования города Казани не была проявлена, поэтому порядок избрания главы данного муниципального образования и статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления необходимо было установить до 31 мая 2005 года законом Республики Татарстан, как это следует из пункта 2 части первой статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 18 апреля 2005 года). Реализуя данное правомочие, республиканский законодатель в статье 2 Закона Республики Татарстан от 8 апреля 2005 года N 68-ЗРТ "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан", в частности, определил, что глава вновь образованного муниципального района, городского округа, городского поселения, сельского поселения избирается соответственно представительным органом муниципального района, городского округа, городского поселения, сельского поселения из своего состава тайным голосованием.

Наряду с этим частью второй статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частью третьей статьи 24 Закона Республики Татарстан "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" установлено, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Тем самым как федеральный, так и республиканский законодатель в соответствии с конституционными нормами и европейскими правовыми стандартами, гарантирующими самостоятельность местного самоуправления, предусмотрели, что порядок избрания глав муниципальных образований согласно указанным выше нормам должен быть закреплен уставом муниципального образования, при этом право выбора определенного порядка избрания главы муниципального образования предоставлено представительному органу муниципального образования либо, если в установленный срок выдвинута надлежащим образом оформленная инициатива проведения местного референдума по указанному вопросу, - населению муниципального образования.

На основе данных правовых положений Уставом муниципального образования города Казани предусмотрено два порядка избрания Главы муниципального образования. Согласно статье 35 Устава Мэр города Казани избирается жителями города сроком на пять лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В соответствии с оспариваемой частью первой статьи 33 Устава Глава вновь образованного муниципального образования города Казани избирается Городской Думой из своего состава тайным голосованием. При этом в силу оспариваемых норм, содержащихся в абзацах 3 и 4 статьи 81 Устава, предусмотренный статьей 33 Устава порядок избрания Главы муниципального образования города Казани утрачивает силу со дня избрания депутатов Городской Думы второго созыва и избрания Мэра города Казани на муниципальных выборах в соответствии со статьей 35 Устава города Казани.

Оспариваемые заявителем нормативные положения не отменяют предусмотренного частью первой статьи 35 Устава порядка избрания Мэра города Казани на муниципальных выборах, о необходимости применения которого указывает в своей жалобе заявитель. Данная норма Устава вступает в действие со дня назначения выборов депутатов Городской Думы второго созыва, как это предусмотрено абзацем 2 статьи 81 Устава (в редакции от 8 июня 2006 года). Довод заявителя о том, что согласно части первой статьи 6 Закона Республики Татарстан от 24 марта 2004 года N 24-ЗРТ "О муниципальных выборах в Республике Татарстан" досрочное прекращение полномочий первого Главы вновь образованного муниципального образования города Казани повлекло преобразование указанного статуса в статус муниципального образования города Казани, в связи с чем, по мнению заявителя, необходимо было назначить муниципальные выборы следующего Главы муниципального образования города Казани, не основан на положениях закона.

В силу части второй статьи 1 Закона Республики Татарстан "О муниципальных выборах в Республике Татарстан", на которую ссылается заявитель, действие данного Закона не распространяется на порядок избрания в том числе и главы муниципального образования, если в соответствии с уставом он избирается представительным органом муниципального образования. Именно такой порядок избрания Главы муниципального образования был предусмотрен действовавшими на момент избрания первого Главы города Казани нормами Устава, которые сохраняют свое действие и в настоящее время.

Правомерность предусмотренного оспариваемыми нормами порядка избрания Главы муниципального образования города Казани обосновывается также и тем, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вопреки утверждению заявителя, не устанавливает в качестве юридического факта, прекращающего действие статуса вновь образованного муниципального образования, досрочное сложение полномочий первым главой вновь образованного муниципального образования. Данный Федеральный закон содержит предписание об установлении до 31 марта 2005 года законом субъекта Российской Федерации, в частности, численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и срока их полномочий, который не может быть менее двух лет (пункт 2 части первой статьи 85). Указанное требование федерального законодателя реализовано при принятии Закона Республики Татарстан "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан", статьей 4 которого установлен пятилетний срок полномочий глав и представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований.

Исходя из содержания и смысла данных правовых норм город Казань сохраняет статус вновь образованного муниципального образования в течение всего законодательно установленного срока полномочий его представительного органа - Городской Думы первого созыва. Тем самым в течение указанного пятилетнего срока полномочий депутатов Казанской городской Думы первого созыва избрание Главы города Казани должно осуществляться в соответствии со статьей 2 Закона Республики Татарстан "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан" и оспариваемыми нормами Устава муниципального образования города Казани. На основе данных нормативных положений и было принято решение Казанской городской Думы от 17 марта 2006 года N 14-7 "О Главе муниципального образования".

Оспариваемые заявителем нормы Устава муниципального образования города Казани, имеющие ограниченный срок действия, по своему целевому назначению направлены на обеспечение эффективного перехода системы органов местного самоуправления в обновленный правовой статус, установленный Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и тем самым призваны учесть особенности предусмотренного данным Федеральным законом переходного периода муниципальной реформы (подпункт 1.1 части первой статьи 83 в редакции от 12 октября 2005 года).

Мнение заявителя о том, что оспариваемые положения противоречат статье 3 Протокола N 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (вступила в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 года), не может быть признано обоснованным. В соответствии с правовой позицией Европейского Суда по правам человека данная статья неприменима к отношениям по проведению муниципальных выборов, поскольку она устанавливает гарантии проведения выборов законодательной власти, которая осуществляется, как указал Суд, согласно Конституции Российской Федерации парламентом Российской Федерации и парламентами ее субъектов (решение от 25 января 2000 года N 51501/99 по вопросу приемлемости жалобы, поданной Виктором Черепковым против Российской Федерации).

В настоящем деле следует учитывать требования Европейской хартии местного самоуправления. Оспариваемые нормы Устава муниципального образования города Казани согласуются с положениями указанной Хартии, закрепляющими самостоятельность местного самоуправления и предусматривающими в пределах, установленных законом, свободу действий органов местного самоуправления при реализации ими собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (статья 3, часть вторая статьи 4).

Таким образом, оспариваемые положения Устава муниципального образования города Казани, согласно которым Глава муниципального образования города Казани избирается Городской Думой из своего состава тайным голосованием и данный порядок утрачивает силу со дня избрания депутатов Городской Думы второго созыва и избрания Мэра города Казани на муниципальных выборах в соответствии со статьей 35 Устава города Казани, по своему содержанию и правовому смыслу не ограничивают самостоятельность местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления, а также не ограничивают право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и тем самым не противоречат Конституции Республики Татарстан.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 66, статьями 67, 69, 71, 73 и пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан постановил:

1. Признать взаимосвязанные положения, закрепленные частью первой статьи 33 и абзацами 3 и 4 статьи 81 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5, соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения, другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".