Постановление Конституционного суда РТ от 8 декабря 2009 г. N 37-П "По делу о проверке конституционности отдельных норм пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника", в связи с жалобой гражданина Р.А. Сабиржана"

Постановление Конституционного суда Республики Татарстан
от 8 декабря 2009 г. N 37-П
"По делу о проверке конституционности отдельных норм пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника", в связи с жалобой гражданина Р.А. Сабиржана"

Именем Республики Татарстан

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н. Демидова, судей Д.А. Алкаевой, Ф.Н. Багаутдинова, А.Л. Васина, А.Г. Гатауллина, Л.А. Гусевой,

с участием гражданина Р.А. Сабиржана, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, его представителя - А.М. Саченкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, - ведущего советника юридического отдела Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан А.Е. Никулина, представителя Президента Республики Татарстан - главного советника отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан М.В. Ляукина, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А. Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю. Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан - судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш. Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Д.К. Крылова, представителя прокурора Республики Татарстан - заместителя прокурора Республики Татарстан Г.С. Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - ведущего специалиста-эксперта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан В.Д. Клюкова, специалистов, приглашенных в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - директора Волжско-Камского государственного природного заповедника Ю.А. Горшкова и начальника отдела биоразнообразия Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан М.А. Горшкова,

руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой, пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных норм пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина Р.А. Сабиржана в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными нормами пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителем нормы Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Г. Гатауллина, объяснения заявителя Р.А. Сабиржана, его представителя - А.М. Саченкова, представителя стороны, принявшей оспариваемый нормативный правовой акт, - А.Е. Никулина, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - М.В. Ляукина, от Государственного Совета Республики Татарстан - А.А. Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Л.Ю. Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан - И.Ш. Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - Д.К. Крылова, от прокурора Республики Татарстан - Г.С. Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - В.Д. Клюкова, специалистов, приглашенных в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - Ю.А. Горшкова и М.А. Горшкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. Гражданин Р.А. Сабиржан, являющийся собственником трех земельных участков, расположенных в Зеленодольском районе Республики Татарстан, обратился в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными нормами пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника".

По мнению заявителя, оспариваемыми положениями расширена территория Волжско-Камского государственного природного заповедника по сравнению с территорией, определенной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 года N 277 "О расширении территории Волжско-Камского государственного природного заповедника", и установлены новые границы заповедника. В результате этого, как утверждает заявитель, земельные участки, принадлежащие ему, оказались на территории охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника. Министерство земельных и имущественных отношений Республики Татарстан, ссылаясь на Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденное указанным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан, отказало ему в выкупе земельных участков в собственность. Решением Арбитражного суда Республики Татарстан отказ министерства в предоставлении в собственность данных земельных участков был признан незаконным.

Как указывает заявитель, на земельном участке, принадлежащем ему на праве частной собственности, он производил строительные работы, за что был привлечен к административной ответственности. Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан, который со ссылкой на Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника в удовлетворении его заявления отказал. Решение Арбитражного суда Республики Татарстан было оставлено без изменения апелляционной и кассационной инстанциями.

Гражданин Р.А. Сабиржан утверждает, что если руководствоваться содержанием оспариваемых норм, то принадлежащие ему земельные участки должны находиться за пределами охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника и, следовательно, административному наказанию он подвергнут необоснованно.

Заявитель считает, что оспариваемые нормативные положения, устанавливающие территорию и определяющие границы охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника, нарушают его конституционные права и свободы, вытекающие из положений статей 18 (часть 1) и 19 (часть 1), а также противоречат статьям 4 (часть 1), 102 (пункты 4 и 11), 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; собственность неприкосновенна, ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом; вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Республика Татарстан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов; Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики, в частности, в области охраны природы и экологии; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Конституцией Республики Татарстан и законами Республики Татарстан, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти; обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан, и проверяет их исполнение.

1.1. В силу части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан.

Следовательно, проверка законности и обоснованности привлечения заявителя к административной ответственности не относится к компетенции Конституционного суда Республики Татарстан.

В соответствии с частью третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

Исходя из этого предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются абзацы первый - пятый пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217, устанавливающие территорию и определяющие границы охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника.

2. В соответствии со статьей 72 (часть 1, пункт "д") Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. На основании статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами при условии, что их законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральным законам.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В силу пунктов 1 и 3 статьи 2 данного Федерального закона государственные природные заповедники отнесены к особо охраняемым природным территориям и в целях их защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 вышеназванного Федерального закона (в редакции от 30 декабря 2001 года N 196-ФЗ), действовавшим на момент утверждения Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, полномочие по принятию решения об образовании охранной зоны государственного природного заповедника и утверждению положения об охранной зоне предоставлялось органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 года N 277 "О расширении территории Волжско-Камского государственного природного заповедника" было принято предложение Кабинета Министров Республики Татарстан и Министерства природных ресурсов Российской Федерации, согласованное с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, о расширении территории Волжско-Камского государственного природного заповедника за счет отнесения к его территории земель общей площадью 2057,2 гектара в Зеленодольском районе Республики Татарстан. Министерству природных ресурсов Российской Федерации совместно с Федеральной службой земельного кадастра России и Кабинетом Министров Республики Татарстан по согласованию с Министерством имущественных отношений Российской Федерации было поручено осуществить необходимые организационные мероприятия, связанные с расширением территории указанного заповедника.

В настоящее время норма пункта 4 статьи 8 действует в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ, которым предусмотрено, что решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации. Новая редакция пункта 4 статьи 8 указанного Федерального закона обратной силы не имеет. Следовательно, Кабинет Министров Республики Татарстан, утверждая Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, руководствовался федеральным и республиканским законодательством.

В соответствии со статьями 102 (пункт 4), 103 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики, в частности, в области охраны природы и экологии, обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан.

Таким образом, утверждая Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального и республиканского законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 4 (часть 1), 102 (пункты 4 и 11) и 103 Конституции Республики Татарстан.

3. В соответствии с Конституцией Республики Татарстан земля, ее недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, животный и растительный мир используются и охраняются в Республике Татарстан как основа жизни и деятельности народа (статья 16, часть 1); государство обеспечивает экологическую безопасность и рациональное природопользование, принимает меры по сохранению и оздоровлению окружающей среды, поощряет деятельность, способствующую обеспечению экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия (статья 53, часть 2).

Охрану окружающей среды Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (статья 1).

Согласно подпункту первому пункта 2, пункту 3 статьи 56 и пункту 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности могут устанавливаться в охранных, санитарно-защитных зонах; ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда; в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности; в границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий; земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

Основываясь на положениях Конституции Республики Татарстан, Земельный кодекс Республики Татарстан установил, что утверждение границ и особенностей режима особо охраняемых природных территорий, земель историко-культурного назначения республиканского значения относится к полномочиям Кабинета Министров Республики Татарстан (статья 3, пункт 3).

Данному правовому регулированию корреспондируют принципы 11 и 15 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой конференцией ООН по окружающей среде и развитию в городе Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 года, которые предусматривают, что государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды; в целях защиты окружающей среды государства в зависимости от своих возможностей широко применяют принцип принятия мер предосторожности.

Утверждая Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, Кабинет Министров Республики Татарстан установил, что хозяйственные работы в охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника производятся землепользователями только по согласованию с администрацией Волжско-Камского государственного природного заповедника и Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (пункт 8 Положения).

При этом необходимо учитывать, что данное ограничение распространяется на территорию охранной зоны Волжско-Камского государственного природного заповедника в ее границах, установленных пунктами 5 и 6 обжалуемого Положения. Указанное требование Кабинета Министров Республики Татарстан основано в том числе и на положениях статей 59 и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба, в частности, здоровью населения; Кабинет Министров Республики Татарстан обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан в том числе федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения, направленные на сохранение уникальных природных объектов и территорий - народного достояния, имеющего повышенную публичную значимость в силу исключительности и невосполнимости, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права и свободы собственников (Определение от 16 февраля 2006 года N 49-О).

Аналогичная правовая позиция выражена в постановлении Европейского Суда по правам человека от 27 ноября 2007 года N 21861/03 по делу "Амер против Бельгии" (Hamer v. Belgium), согласно которому окружающая природная среда представляет собой ценность, и экономические требования, и даже основополагающие права, такие как право собственности, не должны превалировать над природоохранными требованиями, особенно если государством принято законодательство на этот счет. Поэтому власти обязаны предпринимать необходимые шаги в надлежащий срок для обеспечения эффективности мер по охране окружающей среды, которые они решили реализовать.

Исходя из этого нормативное закрепление требования о согласовании проведения хозяйственных работ на территории охранной зоны Волжско-Камского государственного природного заповедника не может рассматриваться как нарушающее права собственников земельных участков, расположенных в указанной зоне.

В соответствии с частью второй статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и исходя из его места в системе нормативных правовых актов.

Абзац первый пункта 5 рассматриваемого Положения содержит формулировку, согласно которой Раифский участок Волжско-Камского государственного природного заповедника имеет границы, обозначенные в абзацах втором - пятом данного пункта. Однако в указанных нормах закреплено словесное описание территории и границ Раифского участка охранной зоны Волжско-Камского государственного природного заповедника. Данный вывод следует из буквального содержания и правового смысла пункта 1 Положения, согласно которому в целях обеспечения заповедного режима и максимального снижения отрицательного влияния хозяйственной деятельности на природные комплексы Волжско-Камского государственного природного заповедника вокруг него создается охранная зона. Кроме этого, оспариваемые заявителем нормы, относящиеся к третьему разделу Положения, находятся в нормативном единстве с наименованием как рассматриваемого Положения, так и наименованием его третьего раздела, оба из которых содержат указание на территорию и границы охранной зоны, а не самого Волжско-Камского государственного природного заповедника. Следовательно, и оспариваемые нормы необходимо понимать как установление территории и определение границ охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника.

Таким образом, абзацы первый-пятый пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217, не отменяют и не нарушают права и свободы человека и гражданина, в том числе право частной собственности на землю, и соответствуют статьям 4 (часть 1), 18 (часть 1), 19 (часть 1), 102 (пункты 4 и 11), 103 Конституции Республики Татарстан.

4. Согласно статье 83 (часть 1, пункт 3) во взаимосвязи со статьей 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" пределы проверки оспариваемых норм на соответствие Конституции Республики Татарстан устанавливаются в том числе и по порядку опубликования.

Конституция Республики Татарстан предусматривает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (статья 24, часть 3).

Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденное постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217, как затрагивающее права, свободы и обязанности человека и гражданина, было опубликовано в официальных изданиях, в том числе в "Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти" (2003 год N 11) без приложения карты-схемы Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника и его охранной зоны. Как установлено в судебном заседании, отсутствие опубликованной карты-схемы не повлияло на полноту и точность описания границ охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника, которое в оспариваемом Положении исчерпывающим образом произведено словесно, путем выделения и обозначения наименований географических объектов и населенных пунктов, по которым проходят границы охранной зоны заповедника.

Таким образом, опубликование оспариваемого Положения без приложения карты-схемы охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника не может рассматриваться как ущемляющее или умаляющее права и свободы человека и гражданина и, следовательно, не противоречит Конституции Республики Татарстан.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан постановил:

1. Признать абзацы первый-пятый пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника", устанавливающие территорию и определяющие границы охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника, соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".