Решение Верховного Суда РТ от 3 марта 2011 г. N 3-6/2011 О признании недействующими отдельных положений Закона РТ от 4 июля 1991 г. N 1141-XII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан" (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 3 марта 2011 г. N 3-6/2011
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2011 г. N 11-Г11-12 настоящее решение оставлено без изменения, а кассационное представление участвующего в деле прокурора и кассационная жалоба Государственного Совета Республики Татарстан - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего Г-ва

при секретаре Ш-ой,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Татарстан о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими отдельных положений Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-ХII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан",

установил:

прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-ХII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан" (далее - Закон РТ).

В обоснование требований заявитель указал, что статьей 2 Закона РТ утвержден текст присяги, которую приносит при вступлении в должность Президент Республики Татарстан. Положение присяги в той части, в которой допустим государственный суверенитет Республики Татарстан, противоречит федеральному законодательству. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на недопустимость какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с текстом присяги, Президент республики торжественно клянется верно служить народу Республики Татарстан.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2.3 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) приносит присягу на верность народу.

Согласно статье 4 Закона РТ Кабинет Министров Республики Татарстан слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Татарстан, что не соответствует статье 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которая предусматривает наделение полномочиями высшего должностного лица, а не его выборность.

Согласно статье 5 Закона РТ вопросы обеспечения деятельности Президента Республики Татарстан регулируются законодательством Республики Татарстан. Однако обеспечение деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации урегулировано также Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Прокурор просит суд подтвердить, что положения статьи 2 Закона РТ о государственном суверенитете Республики Татарстан аналогичны нормам учредительных актов других субъектов Российской Федерации, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации несоответствующими Конституции Российской Федерации, признать противоречащими законодательству и недействующими положения статьи 2 в части слов "Республики Татарстан" применительно к словосочетаниям "народу Республики Татарстан", статьи 4 в части слова "избранным", статью 5 в части слов "Республики Татарстан", применительно к словосочетанию "законодательством Республики Татарстан" Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-II "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан".

В дальнейшем прокурор дополнил требования и просил также признать противоречащими законодательству и недействующими положения статьи 2 в части слов "Республики Татарстан" применительно к словосочетанию "законы Республики Татарстан", статью 3 в части слов "народного" и "народных", применительно к словосочетаниям "народного депутата Республики Татарстан" и "местных Советов народных депутатов республики", статью 6 в части слов "Верховным Советом Республики Татарстан" Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-XII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан".

По мнению прокурора, исключение из присяги Президента Республики Татарстан (статья 2) обязанности соблюдать федеральное законодательство противоречит пункту 8 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Конституцию (устав) и законы субъекта Российской Федерации, а также исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Кроме того, установленные статьей 3 Закона РТ понятия народного депутата и местных Советов народных депутатов республики не соответствуют Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законам Республики Татарстан от 04.03.2006 N 16-ЗРТ "О государственных должностях Республики Татарстан" и от 28.07.2004 N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", Указу Президента Республики Татарстан от 09.03.2006 N УП-92 "Об утверждении Сводного перечня государственных должностей Республики Татарстан", Избирательному кодексу Республики Татарстан, которые не предусматривают должность народного депутата Республики Татарстан и местных Советов народных депутатов республики.

Статьей 6 Закона РТ предусмотрено установление должностного оклада Президента Республики Татарстан Верховным Советом Республики Татарстан.

В связи с тем, что данное наименование действующего органа законодательной власти Республики Татарстан не предусмотрено Законами Республики Татарстан, положения статьи 6 Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-XII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан" также не соответствуют законодательству.

В судебном заседании представитель прокурора Республики Татарстан уточнил требования и просил признать недействующими со дня вступления решения в законную силу статью 2 в части слов "Республики Татарстан", применительно к слову "народу", а также в части исключающей из текста присяги Президента Республики Татарстан соблюдение федеральных законов, статью 3 в части слов "и сложившим полномочия народного депутата Республики Татарстан и местных Советов народных депутатов республики", статью 4 в части слов "вновь избранным", второе предложение статьи 5 Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-ХII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан". В остальной части требования оставил без изменения.

Определениями Верховного Суда Республики Татарстан от 3 марта 2011 года производство по делу в части требований прокурора Республики Татарстан о признании недействующими статьи 2 в части слов "Республики Татарстан", применительно к слову "народу", статьи 6 Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-ХII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан" прекращено.

Представители Государственного Совета Республики Татарстан требования Прокурора Республики Татарстан сочли требования прокурора необоснованными.

Представители Президента Республики Татарстан с требованиями не согласились.

Выслушав объяснения сторон, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно частям 1, 2, 4 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

4 июля 1991 года Государственным Советом Республики Татарстан принят Закон Республики Татарстан N 1141-ХII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан".

Первоначальный текст Закона официально опубликован в издании "Ведомости Верховного Совета Татарстана", 1992, N 2.

Статьей 2 Закона РТ утвержден текст присяги, которую приносит при вступлении в должность Президент Республики Татарстан: "Торжественно клянусь верно служить народу Республики Татарстан, обеспечивать права и свободы граждан, государственный суверенитет Республики Татарстан, соблюдать Конституцию и законы Республики Татарстан, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности Президента Республики Татарстан".

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в его решениях (постановление от 16 июня 1998 года, определение от 5 ноября 1998 года, постановление от 11 апреля 2000 года, определение от 8 февраля 2001 года, определение от 19 апреля 2001 года), а также исходя из предписаний частей второй, третьей и четвертой статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" суды общей юрисдикции вправе по инициативе управомоченных лиц, в том числе органов прокуратуры, подтверждать, что нормы Конституции или устава субъекта Российской Федерации аналогичны по содержанию нормам других учредительных актов, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействительными.

Нормы учредительных актов субъектов Российской Федерации о суверенитете, об источнике власти, статусе субъектов Российской Федерации и договорном характере отношений субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией были предметом неоднократного рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным (пункт 2.1 постановления).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 06.12.2001 N 249-О также указал, что республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и наделить себя соответствующими свойствами не могут; сохранение в конституциях положения о республике как суверенном государстве - даже с оговоркой, что ее суверенитет выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения - противоречит Конституции Российской Федерации.

Таким образом, норма, содержащиеся в абзаце 2 статьи 2 Закона РТ в части слов "государственный суверенитет Республики Татарстан" является аналогичной по содержанию нормам учредительных актов других субъектов Российской Федерации, признанным Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации.

Как указывалось выше Президент Республики Татарстан, принося присягу клянется соблюдать Конституцию Российской Федерации, Конституцию Республики Татарстан и закона Республики Татарстан.

Между тем, в соответствии с пунктом 8 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Конституцию (устав) и законы субъекта Российской Федерации, а также исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Следовательно, отсутствие в клятве Президента Республики Татарстан указания на соблюдение им в период исполнения полномочий высшего должностного лица республики федеральных законов, противоречит федеральному законодательству.

Соглашаясь с утверждениями представителей Государственного Совета Республики Татарстан и Президента Республики Татарстан о том, что указанный федеральный закон (пункт 2 статьи 18) не устанавливает требований к присяге высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, суд не может согласиться с их позицией об отсутствии оснований для признания оспариваемого положения недействующим, поскольку выбранная законодателем форма и содержание клятвы не предполагают иного ее наполнения, как дублирование норм федерального законодательства, регулирующих вопросы исполнения должностных обязанностей президентом республики.

При таком положении суд приходит к выводу о противоречии федеральному законодательству абзаца 2 статьи 2 Закона РТ в части отсутствия в клятве Президента Республики Татарстан указания на соблюдение им федеральных законов в период исполнения полномочий высшего должностного лица республики.

Согласно статьей 3 Закона РТ с момента принесения присяги Президент Республики Татарстан считается вступившим в должность и сложившим полномочия народного депутата Республики Татарстан и местных советов народных депутатов Республики Татарстан.

Данная норма закона в части слов "и сложившим полномочия народного депутата Республики Татарстан и местных советов Республики Татарстан" подлежит признанию недействующей в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 4 статьи 18 от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности данного субъекта Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В настоящее время ни Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни нормативные правовые акты Республики Татарстан, в частности Законы Республики Татарстан от 04.03.2006 N 16-ЗРТ "О государственных должностях Республики Татарстан" и от 28.07.2004 N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", Указ Президента Республики Татарстан от 09.03.2006 N УП-92 "Об утверждении Сводного перечня государственных должностей Республики Татарстан", Избирательный кодекс Республики Татарстан не предусматривают должность народного депутата Республики Татарстан и депутата местных Советов народных депутатов республики.

Так, в соответствии с терминологией, установленной пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. В отношении Закона Республики Татарстан от 28.07.2004 N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" основные термины и понятия используются в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 2).

Сводный перечень государственных должностей Республики Татарстан, утвержденный Указом Президента Республики Татарстан от 09.03.2006 N УП-92 содержит наименование должности депутата Государственного Совета Республики Татарстан.

Аналогичным образом урегулирован данный вопрос и в Избирательном кодексе Республики Татарстан.

С доводом представителя Государственного Совета Республики Татарстан со ссылкой на пункт 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" о том, что оспариваемая часть статьи в настоящее время является недействующей, в связи с чем производство по делу в этой части подлежит прекращению, суд согласиться не может, поскольку иной аналогичный закон или закон, изменяющий редакцию оспариваемых положений, Государственным Советом Республики Татарстан не издавался.

Более того, как указывалось выше должность "народного депутата" не предусмотрена и федеральным законодательством, следовательно, после принятия соответствующего федерального закона оспариваемый Закон, в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подлежал приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев, что сделано Государственным Советом Республики Татарстан не было.

По аналогичным основаниям подлежит признанию недействующим и первое предложение статьи 4 Закона РТ в части слов "вновь избранным".

Согласно данной норме Закона РТ не позднее десяти дней с момента вступления в должность Президента Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Татарстан.

Федеральное законодательство не предусматривает процедуру избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Федеральным законом от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (статья 18 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ).

Таким же образом урегулирован указанный вопрос и в части 1 статьи 91 Конституции Республики Татарстан.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду ч. 1 ст. 91(1) Конституции Республики Татарстан

В соответствии с пунктом 5 Закона РТ финансирование деятельности Президента Республики Татарстан, Президентского совета и иных консультативных органов при Президенте Республики Татарстан, а также аппарата Президента Республики Татарстан осуществляется за счет средств Республиканского бюджета Республики Татарстан. Вопросы обеспечения деятельности Президента Республики Татарстан регулируются законодательством Республики Татарстан.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду ст. 5 оспариваемого Закона

Заявитель полагает, что обеспечение деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации регламентируется также Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в связи с чем второе предложение статьи 5 Закона РТ подлежит признанию недействующим.

Однако с такой позицией заявителя суд согласиться не может.

Действительно, вопросы обеспечения деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не ограничиваются лишь финансовым обеспечением и находят свое правовое разрешение в ряде нормативных правовых актов на уровне федерального законодательства.

Однако, прокурором не учитывается, что исходя из смысла и правовой конструкции статьи 5 Закона РТ в целом, второе предложение находится в логической взаимосвязи с предложением, разрешающим вопросы материально-технического и финансового обеспечения деятельности Президента Республики Татарстан и какой-либо неясности в ее понимании или двусмысленности не вызывает.

Решение же вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах оснований для признания второго предложения статьи 5 Закона РТ противоречащим федеральному законодательству не имеется.

Руководствуясь статьями 196-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

подтвердить, что положения абзаца 2 статьи 2 о государственном суверенитете Республики Татарстан Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-ХII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан" аналогичны нормам учредительных актов других субъектов Российской Федерации, ранее признанным Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу статью 2 в части исключающей из текста присяги Президента Республики Татарстан соблюдение им федерального законодательства, статью 3 в части слов "и сложившим полномочия народного депутата Республики Татарстан и местных советов Республики Татарстан", статью 4 в части слов "вновь избранным" Закона Республики Татарстан от 04.07.1991 N 1141-ХII "О вступлении в должность Президента Республики Татарстан".

В остальной части требований отказать.

Сообщение о решении подлежит опубликованию в газетах "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан" после вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Верховный суд Республики Татарстан.