Решение Нижегородского областного суда от 8 ноября 2007 г. N 3-151/07 Поскольку проект оспариваемого нормативного акта не прошел обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня, суд признал частично незаконным описание границ муниципального поселения (отменено)

Решение Нижегородского областного суда
от 8 ноября 2007 г. N 3-151/07

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 марта 2008 г. N 9-Г08-4 настоящее решение отменено

Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе председательствующего - судьи Дороднова Г.И.

с участием прокурора - Сафронова А.В.

при секретаре - Демидовой А.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Прокурора Нижегородской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района", установила:

Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующим пункта 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 года N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района", указывая, что Законом Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-3 "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" установлены границы вновь образованных муниципальных образований - городских поселений в Нижегородской области, в том числе городского поселения город Павлово Павловского района в составе населенного пункта город Павлово.

Вышеуказанный закон опубликован в газете "Нижегородские новости", N 6 (3178) от 15.01.2005.

В приложении 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" приведено картографическое описание границ вновь образованного муниципального образования - городского поселения город Павлово.

Согласно п. 4 приложения 8 к Закону от т. 359 до т. 360 - город Павлово граничит с Таремским сельсоветом, граница огибает затон по урезу воды и идет на запад по ручью до озера, а далее проходит в южном направлении, огибая с северной и западной стороны садоводческое товарищество "Окские дали", то есть земли садоводческого товарищества "Окские дали" входят в городскую черту города Павлово.

По мнению прокурора Нижегородской области пункт 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-3 в части включения в черту города Павлова территории садоводческого товарищества "Окские дали" противоречит действующему законодательству и подлежит признанию недействующим в указанной части по следующим основаниям.

Согласно п.п. "в", "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Проверкой по коллективному обращению членов правления садоводческого товарищества "Окские дали" Павловского района Нижегородской области о незаконном включении территории садоводческого товарищества в городскую черту г. Павлово, установлено, что территория указанного садоводческого товарищества "Окские дали" Решением Малого Совета Павловского городского Совета народных депутатов N 84 от 15.06.1992 г. передана в ведение Таремского сельского совета, то есть земли садоводческого товарищества относились к территории Таремского сельсовета Павловского района Нижегородской области.

Постановлением Земского Собрания Павловского района от 30.08.2001 г. N 64 "Об установлении границы городской черты г. Павлово", принятым с превышением предоставленных полномочий и в нарушение действующего на тот момент законодательства РФ, территория указанного садоводческого товарищества в 2001 году была включена в городскую черту города Павлово.

В соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РСФСР, действовавшего на момент принятия постановления Земским собранием Павловского района, городская, поселковая черта, черта сельского населенного пункта - внешняя граница земель города, поселка, сельского населенного пункта, которая отделяет их от других категорий земель. Городская, поселковая черта и черта сельских населенных пунктов устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов.

Статьями 22-23 Градостроительного кодекса РФ устанавливалось, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований; к ведению же муниципальных образований в области градостроительства отнесена разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении. В 2004 году МУ Институт развития города "Нижегородгражданниипроект" разработал по заказу администрации г. Павлово проект городской черты г. Павлово, который был согласован главой местного самоуправления Павловского района, однако в предусмотренном законом порядке градостроительная и землеустроительная документация при установлении черты города Павлова не утверждалась.

В настоящее время согласно ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

В силу ст.ст. 8, 18 Градостроительного кодекса РФ подготовка и утверждение документов территориального планирования, в том числе генеральных планов городских округов относится к полномочиям органов местного самоуправления.

На сегодняшний день ни генеральный план, ни схема территориального планирования органами местного самоуправления г. Павлово в установленном законом порядке не утверждались и не изменялись.

Из ответов Законодательного Собрания Нижегородской области на обращения жителей г. Павлово (письма от 16.07.2004 г. N 07-24/188 и от 09.11.2004 г. N 14.1-12/689) следует, что изменение городской черты в г. Павлово произошло с нарушением действующего законодательства, то есть такая позиция изложена Законодательным Собранием Нижегородской области до принятия Закона. В своем ответе Мухаеву И.М. председатель комитета по аграрным вопросам Законодательного Собрания указывает, что принятие органом местного самоуправления (Земским собранием Павловского района) постановления об установлении или изменении городской черты города является начальным этапом установленной законодательством процедуры установления (изменения) городской черты. Завершает процедуру принятие Законодательным Собранием Нижегородской области закона об установлении (изменении) городской черты.

Павловским городским прокурором 07.02.2007 г. подано заявление о признании недействительным постановления Земского собрания Павловского района N 64 от 30.08.2001 г. в Павловский городской суд. Определением суда от 14.03.2007 г. производство по делу прекращено на основании абзаца второго ст. 220 ГПК РФ, в соответствии с которым дело не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление предъявлено прокурором в защиту прав и свобод, или законных интересов другого лица, хотя гражданским процессуальным кодексом или иным федеральным законом ему такое право не предоставлено. В настоящее время Павловским городским прокурором на вышеуказанное определение суда подана кассационная жалоба.

В связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Нижегородской области проведена работа по созданию новых муниципальных образований, определению статуса существующих муниципальных образований и утверждению их границ.

Законом Нижегородской области от 11.10.2004 г. N 110-3 "Об образовании муниципальных образований в Нижегородской области" в границах соответствующих административно-территориальных образований создан ряд новых муниципальных образований - городских поселений, в том числе на территории Павловского района городское поселение город Павлово.

В соответствии с п. 1 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Согласно п. 3 ст. 85 вышеуказанного Федерального закона при утверждении границ муниципальных образований допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. В случае если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также, если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка).

Однако Закон утвердил незаконное изменение границ административно-территориального образования, городскую черту города Павлово, включающую в территорию города территорию садоводческого товарищества "Окские дали", не учтя, то, что исторически территория садоводческого товарищества "Окские дали" относилась к Таремской сельской администрации.

Также, нарушена ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", согласно которой обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность, а также все виды градостроительной документации, в том числе проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений.

Таким образом, пункт 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" в части включения в черту города Павлово территории садоводческого товарищества "Окские дали" в отсутствие необходимой утвержденной документации противоречит действующему законодательству и должен быть признан недействующим.

Аналогичная позиция поддержана Верховным Судом РФ в определениях от 24.05.2006 г. по делу N 4-Г06-12, от 01.11.2006 г. по делу N 46-Г06-23, от 18.10.2006 г. по делу N 75-Г06-6.

Представитель Законодательного собрания Нижегородской области - Прохорова Т.П. заявление прокурора Нижегородской области не признала, заявив, что указанные требования прокурора Нижегородской области являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям:

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 1 марта 2005 года органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть установлены границы муниципальных образований.

Частью 3 статьи 85 вышеуказанного Федерального закона допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания, при этом данные границы подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2009 года.

Федеральным законом не установлены требования к Законодательному Собранию по проверке всех данных указанного описания границ муниципальных образований, данных о проведении обязательной государственной экологической экспертизы в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Закон области, в том числе оспариваемые положения Закона, был разработан уполномоченным органом исполнительной власти области по предложениям органов местного самоуправления указанных в законе муниципальных районов.

Согласно пунктам 3.29, 4.16 постановления Правительства Нижегородской области от 20 февраля 2006 года N 50 "Об утверждении Положения о Министерстве государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области" Министерство государственного имущества и имущественных отношений формирует и ведет базу земельных участков области, территории муниципальных образований, осуществляет взаимодействие и координацию с органами местного самоуправления в сфере имущественно-земельных отношений.

Необоснованным является заявление прокурора Нижегородской области о том, что постановление Земского собрания Павловского района от 30.08.2001 N 64 "Об установлении границы городской черты г. Павлово", согласно которому территория садоводческого товарищества "Окские дали" в 2001 году была включена в городскую черту города Павлово, принято с превышением предоставленных полномочий и в нарушение действующего на тот момент законодательства Российской Федерации, так как территория садоводческого товарищества "Окские дали" незаконно включена в городскую черту г. Павлово.

Решением малого Совета Павловского городского Совета народных депутатов от 15.06.1992 N 84 указанная территория была передана в ведение Таремского сельского Совета.

Согласно информации Земского собрания Павловского района проект городской черты города Павлова разрабатывался в 1990 году "Гипрокоммунстрой" МЖК РСФСР (г. Москва) и садоводческое товарищество "Окские дали" на тот период уже входило в черту г. Павлово. При согласовании городской черты г. Павлово было учтено мнение всех муниципальных образований и землепользователей, граничащих с г. Павлово, в том числе с Таремским сельским Советом, что подтверждается актом согласования границ г. Павлово.

В Павловском городском суде от 14 марта 2007 года вынесено определение о прекращении производства по делу по заявлению Павловского городского прокурора о признании недействительным постановления Земского собрания Павловского района N 64 от 30 августа 2001 года "Об установлении границы городской черты г. Павлово".

Согласно статье 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" утвержденные до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, правила землепользования действуют в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления относится подготовка и утверждение документов территориального планирования, к числу которых относятся генеральные планы поселений (статья 18), а на картах (схемах) генеральных планов, в свою очередь, отображаются существующие и планируемые границы населенных пунктов, входящих в состав поселения (статья 23).

В Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ вообще отсутствует понятие "установление черты поселений" и содержатся отличия по сравнению с Земельным кодексом Российской Федерации в регулировании полномочий по установлению границ поселений, населенных пунктов.

Таким образом, решение Земского собрания от 30.08.2001 N 64 "Об установлении городской черты г. Павлово" было принято на основании действующего на день его принятия законодательства Российской Федерации.

Прокурор Нижегородской области утверждает, что заявление предъявлено в интересах Российской Федерации, в интересах муниципального образования Таремский сельсовет, а также в защиту прав, свобод и законных интересов граждан - членов садоводческого товарищества "Окские дали" Павловского района Нижегородской области.

В соответствии с частью 1 ст. 45 ГПК Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Часть 3 статьи 131 ГПК Российской Федерации определяет, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.

В пункте 4 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 декабря 2003 года N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" отмечена обязанность прокуроров субъектов Российской Федерации, а также приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, а также их заместителей принимать личное участие в рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое значение для защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.

Вместе с тем, в заявлении, предъявляемом прокурором Нижегородской области в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, не указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также не содержится ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.

Прокурором области также не указывается конкретное лицо, в интересах которого он вправе обратиться с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов. Причем заявление в защиту гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Представитель Правительства Нижегородской области - Горячкина Т.А. заявление прокурора Нижегородской области также не признала, поддержала позицию представителя Законодательного собрания Нижегородской области Прохоровой Т.П. и добавила, что Постановлением Правительства Нижегородской области от 02 декабря 2002 года N 315 утвержден Регламент Правительства Нижегородской области, согласно которому Губернатор вносит на рассмотрение Законодательного Собрания области проекты постановлений и законов. Разработку законопроектов осуществляют министерства, иные органы государственной власти, находящиеся в подчинении Губернатора.

Между тем Губернатором Нижегородской области был издан Указ от 3 декабря 2003 года N 67 "О первоочередных мерах по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" в соответствии с пунктом 4 которого главам местного самоуправления поручено до 1 июля 2004 года представить в министерство имущественных отношений Нижегородской области предложения по проектам границ вновь образуемых муниципальных образований.

Согласно постановлению Правительства Нижегородской области от 20 февраля 2006 года N 50 "Об утверждении Положения о министерстве государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области" министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области формирует и ведет базу земельных участков области, территории муниципальных образований, осуществляет взаимодействие с органами местного самоуправления в сфере имущественно-земельных отношений.

Таким образом, при разработке Закона Нижегородской области от 29 декабря 2004 года N 162-3 "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" министерство имущественных отношений области руководствовалось постановлением Земского собрания Павловского района от 30 августа 2001 года N 64 "Об установлении границы городской черты г.Павлово" которым утверждена граница городской черты г. Павлово, включающая садоводческое товарищество "Окские дали", при этом Федеральным законом не установлены требования к органам государственной власти субъекта Российской Федерации по проверке данных представленных органами местного самоуправления.

Между тем, оспариваемым прокурором Законом области черта города Павлово как населенного пункта не изменялась. Во исполнение требований статьи 85 Федерального закона им утверждены границы города Павлово как муниципального образования.

Также необходимо отметить, что земли садоводческого товарищества "Окские дали" не включены в границы земель муниципального образования Таремский сельсовет Павловского района, утвержденные Законом Нижегородской области от 24 октября 2005 года N 170-3 "Об утверждении границ, состава территории Павловского муниципального района, границ и состава территории муниципальных образований, входящих в состав Павловского муниципального района".

Представители Администрации Павловского района и Земского Собрания Павловского района - Царев Н.Ю. и Ракитин Ю.А. поддержали позиции представителей Законодательного собрания, Правительства Нижегородской области и добавили, что задание на разработку "Проекта городской черты г. Павлово" было утверждено Главой местного самоуправления Павловского района 17.03.2003 года, исполнителем являлся Муниципальное предприятие Институт развития города "НижегородгражданНИИПроект" Администрации г.Н. Новгорода, в соответствии с данным проектом территория садоводческого товарищества "Окские дали", как и ранее, была включена в черту г. Павлово, что также не противоречит пункту 4 приложения 8 к выше указанному Закону Нижегородской области.

В соответствии с Решениями Земского собрания Павловского района N 16 от 05.03.2007 года и городской Думы г. Павлово N 3 от 05.03.2007 года Генеральный план г. Павлово был утвержден, при этом городская черта г. Павлово является неотъемлемой составляющей Генерального плана г. Павлово.

В соответствии с требованиями законодательства вопросы о Генеральном плане г. Павлово с границами городской черты г. Павлово выносились на обсуждение Представительных органов власти Павловского муниципального района и на общественное обсуждение, а именно:

- Градостроительные Советы - 22.04.2002 года, 28.08.2003 года,

- публичные слушания - 22.12.2005 года,

- Земского собрания Павловского района - май 2004 года - согласование проекта городской черты, 05.03.2007 года - утверждение Генерального плана,

- Городская дума г. Павлово от 05.03.2007 года - утверждение генерального плана.

При этом никаких обращений или заявлений граждан или юридических лиц о внесении изменений в черту г. Павлово, в частности по садоводческому товариществу "Окские дали", ни в период обсуждения, ни после не поступало.

Таким образом, на настоящее время Генеральный план г. Павлово с городской чертой утвержден в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В заявлении прокурора Нижегородской области в качестве доводов о признании пункта 4 приложения 8 к выше указанному Закону Нижегородской области приводится единственный нормативный правовой акт Павловского района - Постановление Земского собрания Павловского района от 30.08.2001 года N 64 "Об установлении городской черты г. Павлово".

Однако:

- в связи с принятием Федерального Закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" Земским собранием и Администрацией Павловского района совместно с Правительством и Законодательным собранием Нижегородской области были проведены мероприятия по установлению границ вновь образованного муниципального образования г. Павлово, которые легли в основу указанного выше Закона Нижегородской области в части установления границ г. Павлово;

- в последующем Генеральный план г. Павлово с городской чертой были утверждены Земским собранием Павловского района и городской Думой г. Павлово, при этом описание утвержденной городской черты соответствует описанию границ вновь образованного муниципального образования г. Павлово, указанной в пункте 4 приложения 8 к указанному выше Закону Нижегородской области,

- в соответствии с Законом Нижегородской области N 170-3 от 24.10.2005 года "Об утверждении границ, состава территории Павловского муниципального района, границ и состава территории муниципальных образований, входящих в состав Павловского муниципального района" (Проект данного закона был согласован с органами местного самоуправления Павловского района и Таремского сельсовета) земли садоводческого товарищества "Окские дали" не включены в границы земель муниципального образования Таремский сельсовет Павловского района;

- членами садоводческого товарищества "Окские дали" являются исключительно граждане, проживающие в г. Павлово (а не на территории Таремского сельсовета), которые пользуются городской инфраструктурой (дороги, водоснабжение, пассажирский автотранспорт), и вполне логично, что земельный налог поступает в бюджет г. Павлово; вместе с тем, представительными органами местного самоуправления Павловского района ежегодно принимаются решения о льготах по земельному налогу членам садоводческих товариществ такой категории как пенсионеры (в 2007 году такое Решение было принято городской Думы г. Павлово N 5 от 25.09.2007 года);

- доказательств того, что исторически земли садоводческого товарищества "Окские дали" относилась к Таремской сельской администрации (как указано в заявлении прокуратуры), нет, так как ранее все земли являлись государственной собственностью.

Председатель садоводческого общества "Окские дали" Хлыщиков В.П. поддержал заявление прокурора Нижегородской области и пояснил, что данный закон принят преждевременно, без соблюдения федерального законодательства.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

Законом Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-3 "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" установлены границы вновь образованных муниципальных образований - городских поселений в Нижегородской области, в том числе городского поселения город Павлово Павловского района в составе населенного пункта город Павлово.

Вышеуказанный закон опубликован в газете "Нижегородские новости", N 6 (3178) от 15.01.2005.

В приложении 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" приведено картографическое описание границ вновь образованного муниципального образования - городского поселения город Павлово.

Согласно п. 4 приложения 8 к Закону от т. 359 до т. 360 - город Павлово граничит с Таремским сельсоветом, граница огибает затон по урезу воды и идет на запад по ручью до озера, а далее проходит в южном направлении, огибая с северной и западной стороны садоводческое товарищество "Окские дали", то есть земли садоводческого товарищества "Окские дали" входят в городскую черту города Павлово.

Пункт 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-3 в части включения в черту города Павлова территории садоводческого товарищества "Окские дали" противоречит действующему законодательству и подлежит признанию недействующим в указанной части по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые ими по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. 2, 5 статьи 76 Конституции РФ).

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1, подпунктом "л" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального законы органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 г. устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В статье 2 этого же Федерального закона даны основные термины и понятия, используемые для целей настоящего Федерального закона: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение - городское или сельское поселение; муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также может осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли для развития поселения. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 11 этого же Федерального закона в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В соответствии с частью 2 указанной статьи наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления им отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также, если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются: на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка); в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка).

Решением Малого совета Павловского городского Совета народных депутатов N 84 от 15.06.1992 года "О передаче правомочий сельским и поселковому Советам народных депутатов в области регулирования земельных отношений в коллективном садоводстве" (л.д. 50-51) коллективный сад "Окские дали" передан в ведение Таремского сельского Совета.

Постановлением Земского Собрания Павловского района от 30.08.2001 г. N 64 "Об установлении границы городской черты г. Павлово" территория указанного садоводческого товарищества в 2001 году была включена в городскую черту города Павлово.

Однако такое постановление Земского Собрания Павловского района принято с превышением предоставленных полномочий и в нарушение действующего на тот момент законодательства Российской Федерации.

Так в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РСФСР, действовавшего на момент принятия постановления Земским собранием Павловского района, городская, поселковая черта, черта сельского населенного пункта - внешняя граница земель города, поселка, сельского населенного пункта, которая отделяет их от других категорий земель. Городская, поселковая черта и черта сельских населенных пунктов устанавливается и изменяется органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов.

Статьями 22-23 Градостроительного кодекса РФ устанавливалось, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований; к ведению же муниципальных образований в области градостроительства отнесена разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении.

В 2004 году МУ Институт развития города "Нижегородгражданниипроект" разработал по заказу администрации г. Павлово проект городской черты г. Павлово, который был согласован главой местного самоуправления Павловского района, однако в предусмотренном законом порядке градостроительная и землеустроительная документация при установлении черты города Павлова не утверждалась.

В силу ст.ст. 8, 18 Градостроительного кодекса РФ подготовка и утверждение документов территориального планирования, в том числе генеральных планов городских округов относится к полномочиям органов местного самоуправления.

На момент принятия п. 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 года N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" ни генеральный план, ни схема территориального планирования органами местного самоуправления г. Павлово в установленном законом порядке также не утверждались.

Из отзыва представителей Администрации г. Павлова и Земского собрания Павловского района следует, что в соответствии с решениями Земского собрания Павловского района N 16 от 05.03.2007 г. и городской Думы г. Павлово N 3 от 05.03.2007 года генеральный план г. Павлово был утвержден, т.е. он был утвержден после принятия оспариваемых прокурором Нижегородской области положений Закона Нижегородской области N 162-3 от 29.12.2004 г.

Из анализа схематической карты границ Павловского муниципального района и границ муниципальных образований, входящих в состав Павловского муниципального района, схемы границ муниципального образования "город Павлово" Павловского района Нижегородской области видно, что в связи с вхождением в черту г. Павлово территорий садоводческого товарищества "Окские дали" черта г. Павлово изменилась.

В связи с чем, п. 4 приложения 8 к вышеуказанному закону Нижегородской области не может быть признан законным и обоснованным.

Из ответов Законодательного Собрания Нижегородской области на обращения жителей г. Павлово (письма от 16.07.2004 г. N 07-24/188 и от 09.11.2004 г. N 14.1-12/689) следует, что изменение городской черты в г. Павлово произошло с нарушением действующего законодательства. Принятие органом местного самоуправления (Земским Собранием Павловского района) постановления об установлении или изменении городской черты города является начальным этапом установленной законодательством процедуры установления (изменения) городской черты. Завершает процедуру принятие Законодательным собранием Нижегородской области закона об установлении (изменении) городской черты.

В связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Нижегородской области проведена работа по созданию новых муниципальных образований, определению статуса существующих муниципальных образований и утверждению их границ.

Законом Нижегородской области от 11.10.2004 г. N 110-3 "Об образовании муниципальных образований в Нижегородской области" в границах соответствующих административно-территориальных образований создан ряд новых муниципальных образований - городских поселений, в том числе на территории Павловского района городское поселение город Павлово.

Согласно п. 3 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при утверждении границ муниципальных образований допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. В случае если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также, если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка).

Пункт 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" принят в нарушение вышеуказанных положений закона.

Указанным пунктом незаконно включена в территорию города Павлова территория садоводческого товарищества "Окские дали", поскольку не учтено, что исторически территория садоводческого товарищества "Окские дали" относилась к Таремской сельской администрации в связи с чем изменилась территория черты г. Павлово.

Данные обстоятельства подтверждаются в частности письмом Территориального (межрайонного) отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Нижегородской области N 69 от 13.06.2006 г. в Павловскую городскую прокуратуру(см. л.д. 53, л.д. 11 Дело N 2-140 за 2007 г. по заявлению Павловского городского прокурора к Земскому собранию Павловского района о признании постановления Земского собрания Павловского района N 64 от 30.08.2001 года недействительным), Решением Малого совета Павловского городского Совета народных депутатов N 84 от 15.06.92 г. (л.д. 50), Распоряжением Главы администрации г. Павлово N 5 от 06.01.93 г. (л.д. 52).

Судебной коллегией также не установлено данных, свидетельствующих о том, что при принятии оспариваемого пункта 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 года N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" включение в состав территории г. Павлово территории садоводческого товарищества "Окские дали" было необходимо для городской застройки, развития городского хозяйства и социальной, транспортной и иной городской инфраструктуры, и суд их не установил. Отсутствуют в материалах дела и данные, подтверждающие, что в силу сложившихся исторических традиций, генерального плана развития, сложившейся социальной транспортной и иной инфраструктуры территория садоводческого товарищества "Окские дали" может быть только в городской черте г. Павлово, что также является нарушением ст. 85 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В связи с изложенным не могут быть приняты во внимание утверждения представителей Законодательного собрания Нижегородской области, Правительства Нижегородской области о том, что оспариваемые положения Закона Нижегородской области были приняты в соответствии с требованиями п. 1 ч. 1, ч. 3 ст. 85 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и то, что якобы границы г. Павлово в связи с включением в его черту территорий садоводческого товарищества "Окские дали" не изменялись.

При принятии Законодательным собранием Нижегородской области оспариваемого прокурором Нижегородской области п. 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-3 нарушена ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", согласно которой обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность, а также все виды градостроительной документации, в том числе проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений.

Утверждение представителя Законодательного собрания Нижегородской области Прохоровой Т.П., о том, что Федеральным законом не установлена обязанность Законодательного собрания при принятии оспариваемого закона учитывать Федеральный закон "Об экологической экспертизе" не может быть принято во внимание, поскольку такое утверждение не основано на законе.

Более того, из смысла ст. 252 ГПК РФ следует, что суд в любом случае обязан проверить соответствие оспариваемого положения нормативного правового акта федеральным законам, иным нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Что же касается доводов представителей Администрации г. Павлово и Земского собрания Павловского района о том, что прокурор Нижегородской области не имел полномочий на обращение в суд с такими требованиями, то они также не могут быть приняты во внимание.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного акта противоречащим закону полностью или в части.

Таким образом, вышеназванная норма не содержит обязанности для прокурора об указании в заявлении сведений о нарушении чьих-либо прав и законных интересов.

Кроме того, такое обращение прокурора в суд соответствует требованиям ст.ст. 1, ч. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".

Таким образом, пункт 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-З "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" в части включения в черту города Павлово территории садоводческого товарищества "Окские дали" принят без учета критериев, установленных Федеральными законами N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, а потому должен быть признан недействующим.

Учитывая, что при признании п. 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-3 в части включения в черту г. Павлово территории садоводческого товарищества "Окские дали" противоречащим федеральному закону и недействующим утрачивается смысл указанного пункта, то по мнению судебной коллегии этот пункт должен быть в целом признан противоречащим федеральному закону и недействующим с момента в вступления настоящего решения в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 194, 198 ГПК РФ, судебная коллегия решила:

Заявление прокурора Нижегородской области - удовлетворить.

Признать пункт 4 приложения 8 к Закону Нижегородской области от 29.12.2004 г. N 162-3 "Об установлении границ вновь образованных муниципальных образований - городских поселений город Богородск Богородского района, город Выкса Выксунского района, город Кулебаки Кулебакского района, город Павлово Павловского района, город Первомайск Первомайского района, город Чкаловск Чкаловского района" противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления настоящего решения в законную силу.

О принятом решении сообщить в газете "Нижегородские новости".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение десяти дней.

Председательствующий:

Г.И. Дороднов