Решение Верховного Суда Республики Мордовия от 10 ноября 2000 г. N 3-31/2000 О признании недействительными отдельных положений Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-XII "О местном самоуправлении в Республике Мордовия"

Решение Верховного Суда Республики Мордовия
от 10 ноября 2000 г. N 3-31/2000

Верховный Суд Республики Мордовия в лице председательствующего - судьи Александрова С.В. с участием прокурора Бредихиной Т.Н. при секретаре Трушкиной Т.М., рассмотрев в открытом судебном заседании от 10 ноября 2000 г. в г.Саранске дело по заявлению и.о. Прокурора Республики Мордовия о признании недействительными отдельных положений Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-XII "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" (с изм. и доп. от 10 сентября 1994 г., 29 июня, 28 октября 1995 г., 11 ноября 1996 г., 28 февраля 1997 г., 23 марта, 6 мая, 14 июля 1998 г., 12 июля 1999 г., 26 января 2000 г.), установил:

И.о. Прокурора Республики Мордовия обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействительными: абзацы 5 и 6 статьи 2; статью 4;пункт 3 статьи 5; пункты 2, 3 и 4 статьи 7; пункты 1 и 3 статьи 8; статью 10; пункт 3 статьи 11-1; статью 12; пункт 1 статьи 16; пункт 1 статьи 19; статью 20; пункт 4 статьи 21; пункты 1 и 2 статьи 22; пункт 2 статьи 30, статьи 34 - 37 Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-XII "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" (с изм. и доп. от 10 сентября 1994 г., 29 июня, 28 октября 1995 г., 11 ноября 1996 г., 28 февраля 1997 г., 23 марта, 6 мая, 14 июля 1998 г., 12 июля 1999 г., 26 января 2000 г.) по тем основаниям, что вышеуказанные нормы противоречат федеральному законодательству.

В судебном заседании прокурор гр.N заявленные требования поддержала в полном объеме по тем же основаниям.

Представитель Государственного Собрания Республики Мордовия гр. М. требования и.о. Прокурора Республики Мордовия признала частично.

Заслушав объяснения прокурора, представителя Государственного Собрания Республики Мордовия, исследовав письменные материалы дела, Суд находит заявление и.о. Прокурора Республики Мордовия подлежащим частичному удовлетворению.

В соответствии со ст.2 Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-XII "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" система органов местного самоуправления включает:

- представительные органы: городские, районные, районные в городе, поселковые, сельские Советы депутатов, Советы депутатов объединенных муниципальных образований;

- глав районов, городов, сел, поселков, сельсоветов, объединенных муниципальных образований (далее именуются - главы муниципальных образований);

- городские, районные, районные в городе, поселковые, сельские администрации, администрации объединенных муниципальных образований;

- формы непосредственной демократии: местные референдумы, общие собрания (сходы), конференции граждан;

- органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, домовые, уличные, сельские комитеты.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под органами местного самоуправления понимаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

В силу статьи 20 данного Федерального закона выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Поскольку предусмотренные в абзаце 5 статьи 2 вышеназванного Закона Республики Мордовия формы непосредственной демократии: местные референдумы, общие собрания (сходы), конференции граждан в соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса РФ не могут являться юридическими лицами, то они не могут быть отнесены к органам местного самоуправления.

Также не могут быть отнесены к органам местного самоуправления предусмотренные в абзаце 6 статьи 2 Закона Республики Мордовия советы микрорайонов, домовые, уличные, сельские комитеты, так как статьей 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" они относятся к органам территориального общественного самоуправления.

Пункт 2 статьи 7 Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" устанавливает, что для реализации представительных, распорядительных, исполнительных, контрольных и иных функций местное сообщество образует органы местного самоуправления: представительные органы - Советы депутатов; Главы муниципального образования; местные администрации.

Данная норма противоречит пункту 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования, а не законом субъекта Российской Федерации.

Кроме того, из смысла пункта 1 статьи 16 и пункта 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что должность главы муниципального образования и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления могут быть предусмотрены Уставом муниципального образования.

В связи с этим установление Законом Республики Мордовия в качестве обязательных для местных сообществ должностей Главы муниципального образования и местных администраций является неправомерным.

Пункт 3 статьи 7 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия", устанавливающий, что органы местного самоуправления возглавляет в районах, городах, поселках и сельсоветах Глава муниципального образования, в других поселениях - староста, находится в противоречии с вышеприведенным пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который предусматривает, что должность главы муниципального образования не является обязательной, а также пункту 3 статьи 16 этого же Федерального закона, согласно которому глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Пунктом 4 статьи 7 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" установлено, что Советы депутатов и местные администрации являются юридическими лицами.

Данная норма противоречит статье 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Вопреки положению Федерального закона пункт 4 статьи 7 закон Республики Мордовия подменяет Устав муниципального образования, ограничивая тем самым его полномочия. Пунктом 3 статьи 8 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" установлено, что на территории сельсовета, поселка, населенного пункта, являющегося районным центром, Совет депутатов избирается из 11-15 депутатов. В районах республики, гг. Рузаевка, Ковылкино, Саранск районный, городской Совет депутатов избирается из 15-35 депутатов. Количественный состав Совета депутатов I созыва определяется Верховным Советом Республики Мордовия в соответствии с предельной численностью, установленной данным Законом, а последующих - Положением (Уставом) о местном самоуправлении.

В случае объединения муниципальных образований депутаты представительных органов местного самоуправления этих муниципальных образований продолжают осуществлять свои полномочия в составе объединенного Совета депутатов до очередных выборов депутатов представительных органов местного самоуправления. В этом случае количественный состав объединенного Совета депутатов может превышать предельную численность депутатов представительных органов местного самоуправления, установленную настоящей статьей. Приведенная норма Закона Республики Мордовия противоречит пункту 2 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по которому численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Пунктом 3 статьи 11-1 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" предусмотрено, что глава местного самоуправления района в городе избирается районным в городе Советом из числа депутатов по представлению главы местного самоуправления г.Саранска.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает избрание главы муниципального образования как выборного должностного лица гражданами, проживающими на территории муниципального образования, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава (часть 2 статьи 16).

Согласно пункту 1 статьи 2 названного Федерального закона местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Положение же пункта 3 статьи 11-1 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" лишает районный в городе Совет права самостоятельно решать один из вопросов местного значения, а именно свободно избирать главу местного самоуправления района в городе, и сводит роль совета муниципального образования к утверждению кандидатуры, представленной Главой местного самоуправления г.Саранска.

Пункт 1 статьи 16 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" устанавливает, что по наиболее важным вопросам местного значения может проводится по инициативе одного из органов самоуправления, либо по требованию 10% от числа избирателей местного сообщества местный референдум. Порядок назначения и проведения определяется Положением (Уставом) о местном самоуправлении.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124- ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в референдуме, а равно общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции не позднее чем за шесть месяцев до дня обращения в соответствующий орган с инициативой проведения референдума, устав которого предусматривает участие в выборах, могут образовать инициативную группу по проведению референдума, количественный состав которой устанавливается настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, для сбора подписей граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, в поддержку инициативы проведения референдума.

Из смысла приведенной выше нормы, а также норм Главы 1 названного Федерального закона следует, что порядок назначения и проведения местных референдумов регулируется специальными законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 11 статьи 9 Закона Республики Мордовия от 14 июня 2000 г. N 29-З "О местном референдуме в Республике Мордовия" количество подписей, необходимое для поддержки инициативы проведения местного референдума, составляет 5 процентов от числа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме.

Таким образом, пункт 1 статьи 16 Закона Республики Мордовия в части установления 10% от числа избирателей местного сообщества, по требованию которых может проводится местный референдум, противоречит названным нормативным актам.

Положение пункта 1 статьи 19 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия", которым определено, что муниципальная собственность выступает в виде собственности местных сообществ городских, районных, районных в городе, сельских поселений и других территорий местного самоуправления, противоречит пункту 1 статьи 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно этой норме в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Пункт 4 статьи 21 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" устанавливает, что имущество, закрепленное за предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в муниципальной собственности и не состоящими на бюджете, принадлежит им, как правило, на праве полного хозяйственного ведения.

Имущество, закрепленное за предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в муниципальной собственности и финансируемыми из бюджета, находится в их оперативном управлении.

Однако в соответствии со статьей 294 Гражданского кодекса РФ государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.

Таким образом, субъектами права хозяйственного ведения являются только государственные или муниципальные предприятия.

Кроме того, гражданское законодательство не содержит понятия "полное хозяйственное ведение".

Согласно статье 296 Гражданского кодекса РФ казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Из этого также следует, что субъектами права оперативного управления являются только казенное предприятие, государственное или муниципальное учреждение.

Пункт 1 статьи 22 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" предусматривает, что отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров.

Данная норма противоречит пункту 1 статьи 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров лишь по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления.

Пункт 2 статьи 30 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" устанавливает административную ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа в размере одного до пяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, налагаемого в судебном порядке за невыполнение решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, также устанавливает семидневный срок рассмотрения таких дел и порядок отмены постановлений судьи по этой категории дел.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Между тем вопрос об административной ответственности за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, урегулирован статьей 193.3 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) РСФСР, которая предусматривает ответственность в виде штрафа в размере до двадцати минимальных размеров оплаты труда. Согласно части первой статьи 257 КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях рассматриваются в пятнадцатидневный срок со дня получения органом (должностным лицом), правомочным рассматривать дело, протокола (постановления) об административном правонарушении и других материалов дела.

Вопросы обжалования и порядка отмены постановлений по делам об административных правонарушениях урегулированы Главой 22 КоАП РСФСР.

Таким образом, пункт 2 статьи 30 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" в части установления административной ответственности противоречит вышеуказанным нормативным актам Российской Федерации.

Статьи 34 и 35 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия", устанавливающие ответственность органов местного самоуправления перед государством и местным сообществом, находится в противоречии с пунктом 14 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

Статья 36 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия", устанавливающая, что ответственность органов местного самоуправления перед местным сообществом реализуется через выражение недоверия и в связи с этим досрочное прекращение полномочий этих органов, не соответствует статье 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно данной норме ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Статья 37 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" предусматривает, что досрочное прекращение полномочий Советов местного самоуправления осуществляется в случаях:

1) неоднократного принятия решений, нарушающих действующее законодательство, права и свободы граждан;

2) если Совет в течение четырех месяцев не может созвать сессию из-за неявки необходимого для кворума числа депутатов.

Полномочия Совета могут быть прекращены досрочно в результате самороспуска, решение о чем принимается большинством в две трети голосов от числа депутатов, установленного для данного Совета, а также если в результате местного референдума более половины избирателей, включенных в списки избирателей, проголосуют за досрочное прекращение полномочий представительного органа. Досрочное прекращение полномочий Совета влечет прекращение полномочий депутатов.

Дата проведения выборов депутатов нового созыва назначается представительным органом Республики Мордовия не позднее двух месяцев со дня принятия решения о досрочном прекращении полномочий Совета.

Данные положения противоречат пункту 14 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно статье 8 этого же Федерального закона основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления указываются в Уставе муниципального образования.

Кроме того, федеральные законы не содержат указаний на возможность самороспуска представительных органов местного самоуправления, а статья 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относит регулирование данного вопроса к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 4 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Мордовия, Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами Верховного Совета Республики Мордовия, федеральными законами, нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации.

Указанный в заявлении довод о незаконности вышеуказанной нормы в связи с тем, что в ней не соблюдена иерархия нормативных правовых актов по юридической силе, не может служить основанием к признанию ее недействительной, поскольку федеральное законодательство не содержит требований о соблюдении такой иерархии.

В соответствии с пунктом 5 заключительных и переходных положений Конституции Республики Мордовия от 1978 г., действовавшей до 21 сентября 1995 г., Государственное Собрание является правопреемником Верховного Совета Республики Мордовия.

Пунктом 2 статьи 4 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" определено, что компетенция и порядок деятельности органов местного самоуправления конкретизируются в Положениях (Уставах) о местном самоуправления. В заявлении и.о. Прокурора Республики Мордовия утверждает, что использование в пункте 2 статьи 4, статье 5 и некоторых других статьях Закона Республики Мордовия указания на то, что муниципальное образование имеет Положение противоречит статье 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой муниципальное образование имеет устав.

В то же время суд не находит оспариваемые нормы противоречащими федеральному закону, поскольку в текстах этих норм предусматривается, что муниципальное образование имеет именно Устав. Использование в Законе Республики Мордовия еще и термина "Положение" само по себе не может повлечь признание этих норм недействительными.

Пункт 1 статьи 8 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" предусматривает, что выборы депутатов представительных органов местного самоуправления назначаются Главой Республики Мордовия.

Пунктом 3 статьи 10 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" установлено, что решение о назначении выборов главы местного самоуправления принимает Государственное Собрание Республики Мордовия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 и пунктом 2 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутаты представительных органов местного самоуправления и глава муниципального образования избираются в соответствии и в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выборы органов или депутатов, указанных в пункте 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, в том числе органов и депутатов местного самоуправления, назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо в соответствии со сроками, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Из вышеизложенного следует, что федеральное законодательство не содержит указаний о том, кем назначаются выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования.

В силу пункта 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.

Приведенная в заявлении и.о. Прокурора Республики Мордовия ссылка на противоречие норм пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" положениям статьи 12 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, по мнению Суда, не может служить основанием для признания их недействующими, поскольку эти нормы не ущемляют прав муниципальных образований.

Статья 20 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" предусматривает, что местные администрации вправе создавать в соответствии с законодательством предприятия любых организационно-правовых форм. В обоснование незаконности данной нормы и.о. Прокурора Республики Мордовия сослался на пункт 4 статьи 66 Гражданского кодекса РФ, согласно которой государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Между тем суд не усматривает противоречие статьи 20 Закона Республики Мордовия федеральному законодательству, так как из ее смысла следует, что местные администрации вправе создавать предприятия любых организационно-правовых форм только в случаях, установленных законами.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 191-197 и 239-7 ГПК РСФСР, Суд решил:

Заявление и.о. Прокурора Республики Мордовия удовлетворить частично.

Признать недействительными со дня вступления настоящего решения в законную силу: абзацы 5 и 6 статьи 2; пункты 2, 3 и 4 статьи 7; пункт 3 статьи 8; пункт 3 статьи 11-1 в части избрания главы местного самоуправления района в городе по представлению главы местного самоуправления г.Саранска; пункт 1 статьи 16 в части установления 10 процентов от числа избирателей местного сообщества, по требованию которых может проводиться местный референдум; пункт 1 статьи 19; пункт 4 статьи 21; пункт 1 статьи 22; пункт 2 статьи 30 в части установления административной ответственности, статьи 34 - 37 Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-XII "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" (с изменениями и дополнениями от 10 сентября 1994 г., 29 июня, 28 октября 1995 г., 11 ноября 1996 г., 28 февраля 1997 г. 23 марта, 6 мая, 14 июля 1998 г., 12 июля 1999 г., 26 января 2000 г.). В остальной части заявление оставить без удовлетворения.

Обязать газету "Известия Мордовии" опубликовать сообщение о признании недействительными вышеназванных положений Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-XII "О местном самоуправлении в Республике Мордовия".

Решение может быть обжаловано или опротестовано в десятидневный срок в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Мордовия.

Председательствующий

С.В. Александров