Постановление Уставного Суда Свердловской области от 26 июня 2000 г. "По делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области пунктов 1, 3, 4, 5, 6 статьи 16 Областного закона от 08.04.97 г. N 18-ОЗ "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области" и постановления Главы города Екатеринбурга от 06.01.98 г. N 1 "Об утверждении положения "О порядке регистрации трудовых договоров (контрактов), заключаемых работниками с работодателями - физическими лицами, и удостоверении записей в трудовые книжки работников на территории города Екатеринбурга"

Уставный Суд Свердловской области в составе Председательствующего заместителя председателя Суда Н.А. Жилина, судей А.В. Гусева, Н.Д. Мершиной, Д.Н. Разина,

с участием:

- индивидуального предпринимателя Жирякова А.Н., обратившегося с запросом в Уставный Суд, и его представителя Мехонцевой Л.Б.;

- заместителя председателя Областной Думы Заборова А.В., адвоката Капустиной М.Б. - представителей палат Законодательного Собрания Свердловской области как органа, принявшего оспариваемый акт;

- адвоката Марковой Е.Н. - представителя Губернатора Свердловской области;

- адвоката Пикалова И.Ю. - представителя Главы города Екатеринбурга, принявшего оспариваемый акт, рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Свердловской области пунктов 1, 3, 4, 5, 6 статьи 16 Областного закона от 08.04.97 г. N 18-ОЗ "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области" и постановления Главы города Екатеринбурга от 06.01.98 г. N 1 "Об утверждении положения "О порядке регистрации трудовых договоров (контрактов), заключаемых работниками с работодателями - физическими лицами, и удостоверении записей в трудовые книжки работников на территории города Екатеринбурга".

Заслушав сообщение судьи - докладчика Жилина Н.А., объяснения заявителя, представителей сторон, мнение приглашенного от Екатеринбургской городской Думы Сабирова Ф.Г., изучив материалы дела, Уставный Суд Свердловской области установил:

1. Индивидуальный предприниматель без образования юридического лица Жиряков Андрей Николаевич обратился в Уставный Суд с запросом о проверке соответствия Уставу Свердловской области пунктов 1, 3, 4, 5, 6 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области" и постановления Главы города Екатеринбурга "Об утверждении положения "О порядке регистрации трудовых договоров (контрактов), заключаемых работниками с работодателями - физическими лицами и удостоверении записей в трудовые книжки работников на территории города Екатеринбурга".

В оспариваемых нормах статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области" устанавливается, что:

- трудовые договоры (контракты), заключаемые работниками с работодателями - физическими лицами, в том числе с индивидуальными предпринимателями, подлежат регистрации в исполнительных органах местного самоуправления муниципальных образований по месту нахождения работодателя (пункт 1);

- изменения и дополнения трудовых договоров (контрактов), заключенных между физическими лицами, регистрируются в органе, осуществившем регистрацию первоначального варианта трудового договора (контракта), и отражаются в трудовой книжке работника в порядке, установленном законодательством о трудовых книжках (пункт 3);

- записи в трудовой книжке работника, заключившего трудовой договор (контракт) с физическим лицом, удостоверяется печатью исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования (пункт 4);

- расходы, связанные с приобретением, выдачей и ведением трудовых книжек, а также регистрацией трудовых договоров в органах местного самоуправления, несет работодатель (пункт 5);

- отношения исполнительных органов местного самоуправления муниципальных образований и работодателей - физических лиц по регистрации трудовых договоров (контрактов) и удостоверению записей в трудовых книжках работников строятся на основе заключаемых между ними договоров (пункт 6).

Заявитель не оспаривает пункт 2 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области", устанавливающий обязанность работодателя завести на работника трудовую книжку по истечении пяти дней со дня заключения трудового договора, либо внести запись о приеме на работу в предъявленную работником трудовую книжку. В судебном заседании заявитель уточнил требования и пояснил, что положения пункта 3 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан...", устанавливающие обязанность работодателя отражать в трудовой книжке изменения и дополнения трудовых договоров в порядке, установленном законодательством о трудовых книжках, и пункта 5 этой статьи в части возложения на работодателя расходов по выдаче и ведению трудовых книжек работников им не оспариваются.

Положения оспариваемых заявителем норм областного закона применены в деле Жирякова А. Н. только как работодателя индивидуального предпринимателя без образования юридического лица, и в связи с этим, на основании статьи 83 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", они могут рассматриваться судом только применительно к этой категории работодателей физических лиц.

Постановление Главы города Екатеринбурга от 06.01.98 г. N 1 "Об утверждении положения "О порядке регистрации трудовых договоров (контрактов), заключаемых работниками с работодателями физическими лицами, и удостоверении записей в трудовые книжки работников на территории города Екатеринбурга" и приложения к нему приняты во исполнение Областного закона "О защите трудовых прав граждан ...". Ряд содержащихся в постановлении положений воспроизводят нормы этого закона, то есть не носят нормативного характера и не подлежат самостоятельной проверке на уставность. Остальные нормы этого акта имеют организационное, либо вспомогательное значение и по своему характеру не могут быть отнесены к числу тех, которые подлежат проверке в Уставном Суде. В связи с этим дело в этой части подлежит прекращению на основании пунктов 1 и 2 части 1 статьи 67 Областного закона " Об Уставном Суде Свердловской области".

2. Регистрация трудового договора, регистрация внесения в него изменений и дополнений, предусмотренные пунктами 1 и 3 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области", непосредственно связаны с заключением трудового договора, изменением его условий. Порядок заключения трудового договора (контракта), порядок изменения его условий и вопросы ведения трудовых книжек регулируются трудовым законодательством, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и Свердловской области (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункт 1 "к" статьи 24 Устава Свердловской области).

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статью 24 названного Устава

По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральный законом.

Порядок заключения и изменения трудового договора регулируется Кодексом законов о труде Российской Федерации (статьи 15-19, 24-28 и другие), а также иными федеральными нормативными актами, причем предусматривается, что трудовой договор заключается в письменной форме, но при несоблюдении такой формы договор считается заключенным и при фактическом допущении к работе.

Федеральное законодательство не предусматривает регистрацию трудового договора и регулирует ведение трудовых книжек только работодателями - предприятиями, учреждениями и организациями (ст. 39 КЗОТ РФ, Инструкция о порядке ведения трудовых книжек на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденная Постановлением Госкомтруда СССР от 20.06.74 г.). О ведении трудовых книжек работодателями - индивидуальными предпринимателями федеральное законодательство умалчивает, хотя трудовая книжка признается основным документом о трудовой деятельности всех работников (часть 1 статьи 39 КЗОТ РФ), что делает ее важным личным документом, поскольку записи в ней признаются основным способом установления фактов трудовой деятельности работника, имеющих юридическое значение.

Таким образом, в связи с тем, что федеральное законодательство не регулирует вопросы регистрации трудового договора, регистрации внесения в него изменений и дополнений, а также ведение трудовых книжек работодателями - индивидуальными предпринимателями Свердловская область как субъект Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование с соблюдением требований части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации и пункта 3 статьи 63 Устава Свердловской области.

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. пункт 3 статьи 60 названного Устава

По своей правовой сущности регистрация трудового договора (контракта) и удостоверение записей в трудовые книжки являются способами контроля за поведением работодателей - индивидуальных предпринимателей в трудовых правоотношениях, соблюдения ими законодательства о труде, то есть относятся к мерам защиты трудовых прав работников.

Защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на труд, а также прав на охрану здоровья, на социальное обеспечение, которые в значительной степени связаны с трудовой деятельностью, также относится к совместному ведению Российской Федерации и Свердловской области (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункт 1 "б" статьи 24 Устава Свердловской области).

Установление Областным законом "О защите трудовых прав граждан..." регистрации трудовых договоров работников с индивидуальными предпринимателями и удостоверения записей в трудовые книжки печатью уполномоченного органа не противоречит федеральному законодательству, поскольку не изменяет заключения трудового договора и не влияет на условия его действительности.

При этом не нарушается и конституционный принцип равенства прав граждан и не ограничивается свобода предпринимательской деятельности. Конституция Российской Федерации провозглашает принцип равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19) и гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (часть 2 статьи 19).

Конституционный принцип равенства не препятствует законодателю субъекта Российской Федерации при осуществлении правового регулирования трудовых отношений устанавливать различия в правовом статусе как работников, принадлежащих к разным категориям по условиям и роду деятельности, так и работодателей, использующих рабочую силу в разных условиях, в том числе вводить дополнительные меры защиты трудовых прав работников и устанавливать дополнительные обязанности для отдельных категорий работодателей. Установление отличий в правовом статусе работодателей, если эти различия объективно оправданны, обоснованны и соответствуют конституционно значимым целям - в частности обеспечению и защите конституционных прав и свобод граждан, не может признаваться дискриминацией. Дополнительные обязанности отдельных групп работодателей в трудовых отношениях не относятся к предпринимательской деятельности и, следовательно, не ограничивают ее свободы, гарантированной статей 102 Устава Свердловской области.

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статью 95 названного Устава

Регистрация трудовых договоров (контрактов) и удостоверение записей в трудовых книжках как меры защиты трудовых прав граждан это полномочия государственных органов и к вопросам местного значения не относятся. Однако органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями (часть 2 статьи 92 Устава Свердловской области), что и сделано проверяемыми нормами Областного закона "О защите трудовых прав граждан...".

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. пункт 2 статьи 90 названного Устава

Вместе с тем, при таком наделении органам местного самоуправления должны передаваться материальные и финансовые ресурсы, необходимые для реализации государственных полномочий, причем по смыслу части 2 статьи 92 Устава Свердловской области наделение отдельными государственными полномочиями и передача ресурсов производятся одновременно. Такое понимание части 2 статьи 92 Устава Свердловской области подтверждается федеральным и областным законодательством (статья 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", статья 44 Закона Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области").

Таким образом, само по себе установление обязанностей регистрации заключенных индивидуальным предпринимателем трудовых договоров, регистрации изменений и дополнений трудовых договоров, удостоверение записей в трудовые книжки в уполномоченном органе, являющихся мерами государственной защиты трудовых прав граждан, и наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по защите трудовых прав граждан, состоящих в трудовых отношениях с этой категорией работодателей, не противоречит Уставу Свердловской области.

Однако, реализуя свои полномочия по регулированию трудовых отношений, устанавливая дополнительные меры по защите трудовых прав граждан и возлагая на органы местного самоуправления реализацию этих мер, органы государственной власти Свердловской области должны обеспечить участникам урегулированных отношений реальную возможность действовать в соответствии с нормами принятого акта и одновременно с установлением их прав и обязанностей должны передать исполнителю государственных полномочий необходимые материальные и финансовые ресурсы. Причем часть 2 статьи 92 Устава Свердловской области предусматривает именно передачу ресурсов, а не компенсацию расходов органов местного самоуправления каким - либо иным способом, в частности, посредством возложения этих расходов на работодателя, как это предусмотрено в пункте 5 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан...".

В данном пункте не уточняется, включаются ли в эти расходы только затраты самого работодателя, либо также и расходы органов местного самоуправления в связи с регистрацией трудовых договоров и удостоверением записей в трудовых книжках. Однако редакция этой нормы не только не исключает, но и предполагает именно такое ее понимание. Кроме того, Уставный Суд в соответствии с частью 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде" оценивает не только буквальный смысл этой нормы, но также и смысл, придаваемый ей правоприменительной практикой. Исходя из содержания постановления Главы города Екатеринбурга от 06.01.98 г. N 1 правоприменительная практика включает в расходы, связанные с регистрацией трудовых договоров, все затраты органов местного самоуправления.

Таким образом, областной законодатель не исполнил требования части 2 статьи 92 Устава Свердловской области об одновременной с наделением государственными полномочиями передаче органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов для их реализации. Невыполнение этого требования влечет за собой нелегитимность норм по передаче государственных полномочий и по возмещению органам местного самоуправления расходов по их реализации за счет работодателей.

В связи с этим оспариваемые положения пунктов 1, 3, 4 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области", а также положение пункта 5 в части, предусматривающей, что регистрация трудовых договоров и удостоверение записей в трудовые книжки производятся органами местного самоуправления за счет работодателей - индивидуальных предпринимателей, противоречат части 2 статьи 92 Устава Свердловской области.

Поскольку признание несоответствующими Уставу Свердловской области указанных положений Областного закона "О защите трудовых прав граждан..." произведено Уставным Судом в связи с неправильным установлением порядка и неверным определением материального и финансового обеспечения реализации государственных полномочий, это не препятствует областному законодателю вновь осуществить правовое регулирование, с соблюдением требований Устава Свердловской области.

3. Пунктом 5 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан..." также предусматривается, что работодатель индивидуальный предприниматель несет расходы связанные с приобретением трудовых книжек. Заявитель полагает, что это нарушает его право на осуществление предпринимательской деятельности, гарантированное статьей 102 Устава Свердловской области, так как налагает дополнительные обязанности, не предусмотренные федеральным законодательством. Однако правовое регулирование всегда предполагает установление каких-то прав и возложение каких-либо обязанностей и, если субъект правового регулирования делает это в рамках своей компетенции, это не означает неправомерного ограничения чьих-либо прав и свобод как таковых. Как установлено, областной законодатель, регулируя вопросы ведения трудовых книжек индивидуальным предпринимателем, действовал в рамках своей компетенции, а, следовательно, установление обязанности приобретать бланки трудовых книжек работодателем - индивидуальным предпринимателем не нарушает его права на ведение предпринимательской деятельности.

Таким образом, пункт 5 статьи 16 Областного закона"О защите трудовых прав граждан...", в части возложения на работодателя индивидуального предпринимателя расходов по приобретению трудовых книжек не противоречит Уставу Свердловской области.

4. Пункт 6 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан..." устанавливает, что отношения исполнительных органов местного самоуправления муниципальных образований и работодателей по регистрации трудовых договоров и удостоверению записей в трудовые книжки работников строятся на основе договора. Эта норма неразрывно связана с положением пункта 5 статьи 16, предусматривающей возложение на работодателя расходов органов местного самоуправления по регистрации трудовых договоров, внесенных в них изменений и дополнений, а также по удостоверению записей в трудовые книжки.

Между тем, непосредственно при реализации государственных полномочий по защите трудовых прав граждан между органами, осуществляющими такую защиту, и контролируемыми ими субъектами не может быть отношений, основанных на договоре. Заключение договора в любом случае предполагает определенную степень свободы волеизъявления сторон, а реализация государственных полномочий по поводу защиты прав и свобод граждан - отношения власти и подчинения.

Кроме того, договорные отношения в данном случае направлены на возмещение расходов органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий работодателем, в то время как часть 2 статьи 92 Устава Свердловской области не допускает такое возмещение и прямо предписывает передачу материальных и финансовых ресурсов. В связи с этим, пункт 6 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан..." также не соответствует пункту 2 статьи 92 Устава Свердловской области.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 "а" статьи 60 Устава Свердловской области, пунктом 1 части 3 статьи 4, статьями 76, 83 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать пункты 1, 4, 6 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области", пункт 3 этой статьи, в части обязанности регистрировать изменения и дополнения трудовых договоров (контрактов) в органе, осуществившем регистрацию первоначального варианта трудового договора (контракта), а также пункт 5 этой статьи, в части возложения на работодателя расходов по регистрации трудовых договоров (контрактов) в органах местного самоуправления, не соответствующими Уставу Свердловской области, его статье 92 (часть 2).

2. Признать пункт 5 статьи 16 Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области", в части возложения на работодателей - индивидуальных предпринимателей расходов по приобретению трудовых книжек, соответствующим Уставу Свердловской области.

3. Прекратить производство по делу в части проверки на соответствие Уставу Свердловской Области постановления Главы города Екатеринбурга от 06.01.98 г. N 1 "Об утверждении положения "О порядке регистрации трудовых договоров (контрактов), заключаемых работниками с работодателями - физическими лицами, и удостоверении записей в трудовые книжки работников на территории города Екатеринбурга" и приложений к нему.

4. На основании статьи 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" постановление Главы города Екатеринбурга от 06.01.98 г. N 1 "Об утверждении положения "О порядке регистрации трудовых договоров (контрактов), заключаемых работниками с работодателями - физическими лицами, и удостоверении записей в трудовые книжки работников на территории города Екатеринбурга" подлежит отмене в установленном порядке как основанное на положениях Областного закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области", признанных не соответствующими Уставу Свердловской области.

5. Согласно части 2 статьи 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" настоящее постановление является основанием также для отмены в установленном порядке положений нормативных актов местного самоуправления, основанных на признанных не соответствующими Уставу Свердловской области положениях Областного закона "О защите трудовых прав граждан в Свердловской области".

6. В соответствии с пунктом 5 статьи 60 Устава Свердловской области и частью 1 статьи 77 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" настоящее Постановление является окончательным и обжалованию не подлежит.

7. Согласно статье 76 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области".

Уставный Суд

Свердловской области