Решение Арбитражного суда Саратовской области от 27 июня 2011 г. N А57-16665/2010 Суд признал правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" частично недействительными, поскольку в компетенцию органов местного самоуправления не входит принятие нормативных правовых актов, регулирующих гражданские правоотношения, направленные на установление, изменение максимальных сроков договора аренды имущества, в том числе и земельных участков (извлечение)

Решение Арбитражного суда Саратовской области
от 27 июня 2011 г. N А57-16665/2010
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть объявлена 20 июня 2011 года

Арбитражный суд Саратовской области в составе председательствующего судьи Огнищевой Ю.П., судей Топорова А.В., Землянниковой В.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Трониной А.С., рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению заместителя прокурора Саратовской области

заинтересованные лица:

Администрация муниципального образования "Город Саратов", город Саратов

Саратовская городская Дума, город Саратов

Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, г. Саратов

Комитет по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования "Город Саратов ", г. Саратов

о признании недействующим подпункта 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (с учетом внесенных изменений решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года N 50-595), как не соответствующего ст.ст. 1, 3, 610 Гражданского кодекса РФ, ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", при участии в заседании:

от заявителя: З.А.Е., П.О.В. (служебные удостоверения);

от заинтересованных лиц: Саратовская городская Дума - С.Д.В. по доверенности от 05.02.2010 г. N 5-01-35; администрация муниципального образования г. Саратов - С.С.Г. по доверенности от 23.08.2010 г. N 01-4/08, Ч.С.Н. по доверенности от 16.06.2010 г. N 01-02-41/54; Управление федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - не явился, извещен (заявление без участия представителя); комитет по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования "Город Саратов " С.Ю.С. по доверенности N 02-07/05-19515 от 16 декабря 2010 года, П.Т.Н. по доверенности от 16.12.2010 г. N 02-07/05-19514,

установил: прокуратура Саратовской области (г. Саратов) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействующим подпункта 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (с учетом внесенных изменений решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года N 50-595), как не соответствующего ст.ст. 1, 3, 610 Гражданского кодекса РФ, ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Заявитель полагает, что подпунктом 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (с учетом внесенных изменений решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года N 50-595), введены ограничения по срокам аренды земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов (не являющихся объектами капитального строительства), за исключением передвижных сооружений на территории муниципального образования "Город Саратов". Положения статей 1 и 3 Гражданского кодекса Российской Федерации не предоставляют органам местного самоуправления право на ограничение гражданских прав, а положения статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривают возможность установления предельных сроков аренды только на основании закона.

Кроме того, по мнению заместителя прокурора Саратовской области, оспариваемая норма противоречат положениями статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку ограничивает осуществление предпринимательской деятельности.

В судебном заседании представители заявителя поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, и просили заявленные требования удовлетворить.

Саратовская городская Дума по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, возражает против удовлетворения заявленных требований, указывает, что, принимая соответствующее решение, действовала в рамках предоставленных полномочий, а оспоренное решение полностью соответствует закону.

По мнению представительного органа местного самоуправления МО "Город Саратов", срок аренды, указанный в оспариваемом подпункте названных правил, не является максимальным сроком договора аренды в том понимании, котором используется в ст. 610 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, оспариваемый подпункт указанных правил землепользования не ограничивает какую-либо конкуренцию.

Администрация муниципального образования "Город Саратов", комитет по землепользованию по основаниям, изложенным в отзывах на заявление, также просят отказать в удовлетворении требований, полагая, что нормативный правовой акт принят без нарушений статей 1, 3 и 610 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области в отзыве сообщает, что не усматривает в оспариваемом подпункте нарушений статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также представило заявление о том, что просит рассмотреть дело без участия представителя.

Арбитражный суд, рассмотрев материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в заседании, приходит к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как усматривается из материалов дела, подпунктом 13.6 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-280 (ред. от 27.04.2010) "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", определено, что на территориях общего пользования размещение стационарных торговых объектов не допускается. На территориях общего пользования допускается размещение нестационарных торговых объектов, в том числе передвижных сооружений.

Размещение на территориях общего пользования нестационарных торговых объектов (не являющихся объектами капитального строительства) на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (пп. 13.6 введен решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 N 50-595).

В подпункте 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-280, с изменениями редакции от 27.04.2010, определено, что земельные участки для размещения нестационарных торговых объектов (не являющихся объектами капитального строительства), за исключением передвижных сооружений, предоставляются в аренду на срок не более 11 месяцев (пп. 13.7 введен решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 N 50-595).

Согласно статье 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в силу требований законодательства прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления недействующими, а арбитражный суд обязан установить соответствие или несоответствие оспариваемого правового акта (или его части) требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, и нарушение прав и интересов неограниченного круга лиц в сфере предпринимательской деятельности или отсутствие такового.

Заявитель в обоснование нарушения прав и законных интересов граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности в поданном заявлении ссылается на то, что Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относит создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а ст.ст. 10, 17 Федерального закона от 28.12.2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" делегируют органам местного самоуправления разработку и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, однако право ограничивать сроки аренды земельных участков, предназначенных для этих объектов, органам местного самоуправления не предоставлено.

В соответствии с положениями части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Рассматривая заявленные требования, суд приходит к следующим выводам:

В соответствии с положениями статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в т.ч., создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки. Согласно ст. 32 Градостроительного кодекса РФ к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил землепользования и застройки.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию муниципальных правовых актов (статья 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации.

В Российской Федерации основы государственного регулирования торговой деятельности определяются положениями Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона N 381-ФЗ правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 3 Закона).

Так, в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил землепользования и застройки.

Согласно ст. 6 Устава муниципального образования "Город Саратов" к вопросам местного значения города относится утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки.

Статьей 24 Устава муниципального образования "Город Саратов" установлено, что к иным полномочиям городской Думы относятся, в т.ч., принятие концепции развития, утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки на территории города.

В соответствии с положениями статьи 43 Устава МО "Город Саратов" по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты. В систему муниципальных правовых актов муниципального образования "Город Саратов" входят, в том числе, и решения городской Думы - по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

Учитывая изложенное, арбитражный суд приходит к выводу, что Саратовская городская Дума, город Саратов правомочна принимать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с утверждением правил землепользования и застройки на территории города.

Суд считает, что не усматривается несоответствия подпункта 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (с учетом внесенных изменений решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года N 50-595), положениям правил, установленным статьей 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", исходя из следующего.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Однако из содержания подпункта 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (с учетом внесенных изменений решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года N 50-595), не следует, что органом местного самоуправления введены ограничения или установлены запреты в отношении осуществления определенного вида предпринимательской деятельности или ограничены права хозяйствующих субъектов на продажу товаров. Оспариваемая норма не содержит каких-либо запретов.

При таких обстоятельствах арбитражный суд не находит оснований для признания недействующим подпункта 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (с учетом внесенных изменений решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года N 50-595), как не соответствующего ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и находит указанное положение соответствующим нормам статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Рассматривая вопрос о соответствии подпункта 13.7 названных правил Положения нормам гражданского законодательства, содержащимся в статьях 1, 3, 610 Гражданского кодекса Российской Федерации, арбитражный суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с положениями пунктов 1 и 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием.

Кроме того, неотчуждаемые права и свободы человека и другие нематериальные блага защищаются гражданским законодательством, если иное не вытекает из существа этих нематериальных благ.

В соответствии с положениями статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам.

Таким образом, актами гражданского законодательства, указанными в статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулируются правоотношения участников гражданского оборота (граждан, организаций и публично-правовых образований), связанные с определением правового положения участников гражданского оборота, оснований возникновения и порядка осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулированием договорных и иных обязательств, других имущественных и личных неимущественных отношений и регулированием предпринимательской деятельности.

Рассматривая вопрос о соответствии подпункта 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (с учетом внесенных изменений решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года N 50-595), положениям статей 1, 3 и 610 Гражданского кодекса Российской Федерации, арбитражный суд исходит из следующего.

В соответствии с содержанием подпункта 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-280 с изменениями редакции от 27.04.2010, земельные участки для размещения нестационарных торговых объектов (не являющихся объектами капитального строительства), за исключением передвижных сооружений, предоставляются в аренду на срок не более 11 месяцев (пп. 13.7 введен решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 N 50-595).

Таким образом, из буквального толкования оспариваемой нормы следует, что органом местного самоуправления срок договора аренды земельного участка для размещения нестационарного торгового объекта ограничен, при этом установлен предельный срок аренды - 11 месяцев.

В соответствии с положениями статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами.

Таким образом, актами гражданского законодательства, указанными в статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулируются правоотношения участников гражданского оборота (граждан, организация и публично-правовых образований), связанные с определением правового положения участников гражданского оборота, оснований возникновения и порядка осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулированием договорных и иных обязательств, других имущественных и личных неимущественных отношений и регулированием предпринимательской деятельности.

Правоотношения, связанные с арендой имущества, регулируются нормами гражданского законодательства, его общие и специальные положения содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации, а также иных законах и нормативных правовых актах федеральных органов власти в пределах их компетенции.

При этом положения пункта 3 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривают, что только законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.

На основании вышеизложенного арбитражный суд приходит к выводу, что в компетенцию органов местного самоуправления не входит принятие нормативных правовых актов, регулирующих гражданские правоотношения, направленные на установление, изменение максимальных сроков договора аренды имущества, в том числе и земельных участков, а акты, принимаемые органами местного самоуправления в этой области правоотношений, должны быть направлены на правоприменение норм гражданского законодательства, а не на его изменение или дополнение.

В соответствии с пунктом 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт.

При изложенных обстоятельствах арбитражный суд приходит к выводу о том, что заинтересованными лицами: администрацией муниципального образования "Город Саратов", город Саратов, Саратовской городской Думой, город Саратов, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, г. Саратов, комитетом по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов, не доказана законность и обоснованность подпункта 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", его соответствие вышеуказанному заявителем нормативному правовому акту, следовательно, требования прокурора подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 177, 181, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

Требования заместителя прокурора Саратовской области удовлетворить.

Признать подпункт 13.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N 27-280 (с учетом внесенных изменений решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года N 50-595), недействующим как не соответствующий статьям 1, 3 и 610 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Решение арбитражного суда может быть обжаловано в кассационную инстанцию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Направить копии решения арбитражного суда лицам, участвующим в деле, в соответствии с требованиями статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.П.Огнищева

Судьи

А.В.Топоров

В.В.Землянникова

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.