Административная ответственность организаций и контроль налоговых органов (А.А.Баландин, "Российский налоговый курьер", N 12, декабрь 1999 г.)

Административная ответственность организаций
и контроль налоговых органов

Предлагаемый вниманию читателей материал продолжает цикл статей об административной и налоговой ответственности физических лиц и организаций. Напомним, что в N 10 "РНК" были описаны все случаи привлечения к административной ответственности руководителей (должностных лиц) предприятий за нарушения в налоговой сфере, а в N 11 "РНК" были перечислены случаи, когда налоговые органы вправе привлекать к ответственности индивидуальных предпринимателей.

Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность (ст.10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; далее - КоАП).

Вместе с тем производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения, ведется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях (п.2 ст.10 Налогового кодекса Российской Федерации; далее - НК РФ).

Следует отметить, что круг субъектов административной ответственности (то есть круг лиц, привлекаемых к ответственности за совершение административных правонарушений), а также общие принципы его определения действующим административным законодательством не установлены. При этом в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП) не говорится о юридических лицах. Поэтому зачастую делался вывод о том, что привлечение организаций к административной ответственности является неправомерным. Однако согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.98 N 145-О "По запросу Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" к административной ответственности могут привлекаться как физические, так и юридические лица, допустившие правонарушения.

В связи с этим необходимо обратить внимание на противоречие между разными статьями НК РФ, которые касаются вопросов административной ответственности. Дело в том, что как в п.7 ст.101, так и в п.4 ст.108 НК РФ говорится только о привлечении к административной ответственности физических лиц (в том числе должностных лиц организаций) за нарушения в налоговой сфере. Однако в этих статьях не содержится положений, относящихся к административным правонарушениям организаций, за которые они могут быть привлечены к ответственности. Хотя такую возможность не исключает ни п.2 ст.10 НК РФ (на который мы ссылались выше), ни действующее административное законодательство. Очевидно, что в данном случае имеет место всего лишь неточность формулировок Налогового кодекса, и привлечение организаций к административной ответственности вполне правомерно.

Положения об административной ответственности организаций за нарушения, за которые налоговые органы вправе наложить на них штраф, содержатся в следующих нормативно-правовых документах: в Законе Российской Федерации от 18.06.93 N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" (далее - Закон N 5215-1), Федеральном законе от 08.07.99 N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Закон N 143-ФЗ), Указе Президента Российской Федерации от 23.05.94 N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей" (далее - Указ N 1006), Указе Президента Российской Федерации от 22.12.93 N 2263 "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации" (далее - Указ N 2263).

Виды административных правонарушений

Нередко возникает вопрос: можно ли считать норму об ответственности лица административной, если в законодательном акте она таковой прямо не названа? Так, например, в Законе N 5215-1 не говорится о привлечении к административной ответственности (наложении административных штрафов). Этим законом установлены штрафы за нарушения, определенные соответствующими статьями, но указанные штрафы не названы административными.

В данном случае необходимо учитывать, что основными в сфере регулирования административно-правовых отношений являются отношения, которые возникают в связи с осуществлением органами власти и управления предоставленных им властных полномочий по поддержанию нормального функционирования экономической, финансовой, социально-культурной систем страны, а также по охране государственного и общественного порядка. Несомненно, что к органам власти и управления относятся и налоговые органы. Поэтому санкции, предусмотренные законом за нарушение каких-либо правил, которые направлены на защиту государственных интересов и исполнение которых контролируется органами исполнительной власти, следует рассматривать как виды административной ответственности, установленной за совершение административных правонарушений.

Подтверждение этого тезиса содержится в п.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.98 N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан". Там говорится, что нормы абзаца шестого ст.6 и абзаца второго ст.7 Закона N 5215-1 имеют многофункциональное значение и направлены на обеспечение интересов граждан в области торговли и оказания услуг, защиту прав потребителя, а также на охрану установленного порядка торговли и оказания услуг, фискальных интересов государства, финансовой (в том числе налоговой) дисциплины. По смыслу этих норм, рассматриваемых во взаимосвязи с другими статьями Закона N 5215-1, а также со статьями 10, 27 и 146.5 КоАП, предметом их регулирования являются отношения не гражданско-правового, а публично-правового характера. Предусмотренная ими ответственность также является публично-правовой, а именно административной.

Далее, из ст.118 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных рассматриваемыми положениями Закона N 5215-1, должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Следовательно, таковым же, то есть административным, будет при этом и предварительное производство, равно как и производство в случаях, когда принятие решения по существу принадлежит органам исполнительной власти, наделенным соответствующими полномочиями.

Отметим, что по аналогии с положениями данного постановления, которые касаются статей Закона N 5215-1, можно утверждать, что положения об ответственности, установленной за уклонение от прохождения аудиторской проверки, также можно считать административными. Ведь в этом случае имеют место отношения публично-правового характера. Поэтому ответственность, предусмотренная положениями Указа N 2263, также является публично-правовой, а именно административной.

В связи с вышесказанным нормы об ответственности, содержащиеся в нормативно-правовых актах, которые представлены в табл. 1-4, даже если они не названы административными, тем не менее являются таковыми. Соответственно к ним должны применяться положения административного законодательства, которые регулируют сроки, смягчающие и отягчающие вину обстоятельства и т.д.

Таблица 1

Нарушения правил работы с наличными денежными средствами*
(Указ N 1006)

Вид правонарушения	Ответственность	Основание
Осуществление расчетов наличными денежными средствами с другими предприятиями, учреждениями и орга- низациями сверх установленных пре- дельных сумм**,***	Штраф в 2-кратном раз- мере суммы произведен- ного платежа	Пункт 9 Ука- за N 1006
Неоприходование (неполное оприходо- вание) в кассу денежной наличнос- ти**	Штраф в 3-кратном раз- мере неоприходованной суммы
Несоблюдение действующего порядка хранения свободных денежных средств, а также накопление в кас- сах наличных денег сверх установ- ленных лимитов**	Штраф в 3-кратном раз- мере выявленной сверх- лимитной кассовой на- личности
* Отметим, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложении штрафов производится налоговыми органами по сведениям, предоставляемым коммерческими банками. О том, могут ли налоговые органы привлечь организацию к ответственности в случае, если при проведении налоговой проверки обнаружено нарушение положений Указа N 1006, см. в статье автора "Административная ответственность должностных лиц организаций за нарушения в налоговой сфере" в "РНК" N 10, 1999. ** За данные нарушения установлена административная ответственность руководителей предприятий. Подробнее об этом, а также о налоговой ответственности организаций за осуществление расчетов наличными денежными средствами сверх установленных предельных сумм см. в статье автора "Административная ответственность должностных лиц организаций за нарушения в налоговой сфере" в "РНК" N 10, 1999. *** В соответствии с указанием Банка России от 07.10.98 N 375-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами" предельный размер расчетов наличными денежными средствами по одному платежу установлен: между юридическими лицами - в сумме 10 тыс.руб., а для предприятий потребительской кооперации за приобретаемые у юридических лиц товары, сельскохозяйственные продукты, сырье - в сумме 15 тыс.руб. Отметим, что нами указана величина предельного размера расчетов наличными денежными средствами, действовавшая на момент подписания номера в печать.

Таблица 2

Нарушение положения о проведении аудиторской проверки (Указ N 2263)

Вид правонарушения	Ответственность	Основание
Уклонение от проведе- ния обязательной ауди- торской проверки или препятствование ей*	Штраф с экономического субъекта в сумме от 100 до 500 МРОТ на основа- нии решения суда или арбитражного суда по искам, предъявляемым в том числе и налоговыми органами	Пункт 7 Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденных Указом N 2263
* За данное нарушение установлена также ответственность руководителя (руководителей) экономического субъекта. Подробнее об этом, а также о налоговой ответственности организаций за данное нарушение см. в статье автора "Административная ответственность должностных лиц организаций за нарушения в налоговой сфере" в "РНК" N 10, 1999.

Таблица 3

Нарушение при работе с контрольно-кассовыми машинами (Закон N 5215-1)

Вид правонарушения	Ответственность	Основание
Осуществление денежных рас- четов с населением без при- менения контрольно-кассовой машины	Штраф от 50 до 100 МРОТ*	Статья 7 Закона N 5215-1; постановле- ние КС РФ от 12.05.98 N 14-П; ст.146.5 КоАП
Использование неисправной контрольно-кассовой машины	Штраф в размере от 28,6 до 57,1 МРОТ	Статья 7 Закона N 5215-1; п.3 опреде- ления КС РФ от 01.04.99 N 29-0
Осуществление торговых опе- раций (оказание услуг) пос- ле приостановления деятель- ности в порядке, установ- ленном ст.6** Закона N 5215-1	Штраф в размере 700 МРОТ	Статья 7 Закона N 5215-1
Отсутствие ценника на про- даваемый товар (прейскуран- та на оказываемую услугу)	Штраф в размере от 14,3 до 28,6 МРОТ	Статья 7 Закона N 5215-1; п.3 опреде- ления КС РФ от 01.04.99 N 29-0
* Здесь и далее пишем МРОТ (в российском законодательстве встречаются различные определения одного и того же понятия: минимальный размер оплаты труда, минимальный размер месячной оплаты труда, размер установленной законом минимальной оплаты труда, минимальный месячный размер оплаты труда). В соответствии с Федеральным законом от 09.01.97 N 6-ФЗ "О повышении минимального размера оплаты труда" с 1 января 1997 г. МРОТ составляет 83 490 руб., однако для целей исчисления штрафов данный МРОТ действовал с 16 января 1997 г., 1 января 1998 г. и на момент подписания номера в печать МРОТ равен 83 руб. 49 коп. ** В соответствии со ст.6 при повторном нарушении Закона N 5215-1 и Положения по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утвержденного постановлением Прави- тельства Российской Федерации от 30.07.93 N 745, налоговые органы обя- заны обращаться в суд с иском о ликвидации данного предприятия с од- новременным приостановлением его деятельности, связанной с денежными расчетами с населением, в том числе в виде запрещения распоряжаться средствами на его счетах в банках.
Проблемная ситуация 1 В соответствии со ст.2 Закона N 5215-1 предприятие, которое должно применять контрольно-кассовые машины, обязано выдавать покупателю (клиенту) вместе с покупкой (после оказания услуг) чек на покупку (услугу). Как на предприятия, так и на физических лиц*, виновных в нарушении Закона N 5215-1, налоговыми органами налагается штраф. За одно и то же нарушение штраф может налагаться либо на предприятие, либо на физическое лицо. Кто должен в этом случае нести ответственность - юридическое или физическое лицо? Ответ на этот вопрос зависит от того, кем именно и почему было допущено нарушение. Если чек не выдан продавцом, то на него и должно быть наложено взыскание. Если же чек не выдан из-за неисправности ККМ, ее отсутствия или по иным причинам, виновником которых можно признать только предприятие, тогда именно оно должно быть привлечено к административной ответственности. Налоговый орган решает этот вопрос, рассматривая обстоятельства конкретного нарушения. Проблемная ситуация 2 Организация применяет ККМ, не зарегистрированную в налоговых органах и не допущенную Государственной межведомственной экспертной комиссией по контрольно-кассовым машинам к использованию на территории Российской Федерации**. Какая за это существует ответственность? Хотя ст.7 Закона N 5215-1 не содержит нормы об ответственности предприятия за применение контрольно-кассовой машины, не зарегистрированной в налоговом органе или не допущенной к использованию, однако это является нарушением ст.2 данного закона. Поэтому налоговые органы могут расценивать это нарушение как неприменение предприятием контрольно-кассовой машины. При этом следует иметь в виду, что с помощью ККМ государство осуществляет контроль за налично-денежным оборотом, полнотой и своевременностью оприходования предприятиями наличной выручки. Поэтому понятно, что ККМ, которая не включена в Государственный реестр контрольно-кассовых машин или не зарегистрирована в налоговом органе, не может служить этим целям. Отметим, что такая позиция налоговых органов доведена письмом Госналогслужбы России от 24.01.96 N ПВ-6-16/43 "О применении контрольно-кассовых машин".
* В соответствии со ст.7 Закона N 5215-1 невыдача чека лицом, обязанным выдать его покупателю (клиенту), или выдача чека с указанием суммы менее уплаченной наказывается штрафом в 10 МРОТ, но не менее 20% от стоимости покупки (услуги). ** Подробнее об этом см. в рубрике "Что нового" в "РНК" N 11,1999.

Таблица 4

Нарушения в сфере оборота алкогольной продукции (Закон N 143-ФЗ)

Вид правонарушения	Ответственность	Основание
Деятельность по промышленному произ- водству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продук- ции, осуществляемая без соответству- ющей лицензии	Штраф в размере от 500 до 1000 МРОТ с конфискацией эти- лового спирта, ал- когольной и спир- тосодержащей про- дукции в соответс- твующих таре и (или) упаковке, оборудования и сырья *	Статья 2 За- кона N 143-ФЗ
Деятельность по промышленному произ- водству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продук- ции, осуществляемая с нарушением усло- вий соответствующей лицензии, если это действие (бездействие) не образует состава иного административного право- нарушения, предусмотренного Законом N 143-ФЗ	Штраф в размере от 300 до 500 МРОТ с конфискацией эти- лового спирта, ал- когольной и спир- тосодержащей про- дукции в соответс- твующих таре и (или) упаковке или без таковой *
Промышленное производство этилового спирта с превышением установленных квот	Штраф в размере от 300 до 800 МРОТ с конфискацией эти- лового спирта, произведенного с превышением уста- новленных квот	Статья 5 За- кона N 143-ФЗ
Поставки этилового спирта юридическому лицу (организации) или индивидуальному предпринимателю, не имеющим соответст- вующей лицензии или не имеющим квот на закупку этилового спирта либо осущест- вляющим закупку этилового спирта в объеме, превышающем квоты	Штраф в размере от 300 до 1000 МРОТ с конфискацией эти- лового спирта в соответствующих таре и (или) упа- ковке *	Статья 6 За- кона N 143-ФЗ
Закупка этилового спирта, без соответ- ствующей лицензии или квот на закупку этилового спирта, а также закупка эти- лового спирта в объеме, превышающем квоты	Штраф в размере от 300 до 1000 МРОТ с конфискацией эти- лового спирта в объеме, превышаю- щем квоты, в соот- ветствующих таре и (или) упаковке *
Выпуск алкогольной продукции ее произ- водителем без маркировки, если такая маркировка обязательна**	Штраф в размере от 200 до 500 МРОТ с конфискацией алко- гольной продукции в соответствующих таре и (или) упа- ковке *	Статья 10 Закона N 143-ФЗ
Купля-продажа алкогольной продукции без маркировки, если такая маркировка обязательна, а также хранение, пере- возка такой продукции	Штраф в размере от 200 до 500 МРОТ с конфискацией алко- гольной продукции в соответствующих таре и (или) упа- ковке *
Искажение и (или) непредставление в установленные сроки декларации об об- ъеме производства или оборота этилово- го спирта, алкогольной и спиртосодер- жащей продукции	Штраф в размере от 200 до 500 МРОТ	Статья 11 Закона N 143-ФЗ
* Согласно п.3 ст.13 Закона N 143-ФЗ наложение административного взыскания в виде конфискации у нарушителя этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции в соответствующих таре и (или) упаковке, а также оборудования и сырья, находившихся у него на законных основаниях, относится к компетенции районных судов (мировых судей). **За это установлена также административная ответственность должностных лиц организаций. Подробнее об этом см. в статье автора "Административная ответственность должностных лиц организаций за нарушения в налоговой сфере" в "РНК" N 10,1999. Проблемная ситуация 3 Организация - производитель винно-водочных изделий не обеспечила маркировку продукции акцизными марками. Могут ли за это нарушение быть привлечены к ответственности и руководитель (ст.156.2 КоАП), и организация? Несмотря на то что имеет место одно нарушение действующего законодательства, субъектами этого нарушения являются разные лица: организация и ее руководитель. Следовательно, за совершенное правонарушение как организация, так и руководитель могут быть привлечены к административной ответственности.

Производство по делам об административных правонарушениях

О совершении административного правонарушения составляется протокол уполномоченным на то должностным лицом налогового органа (ст.234 КоАП). В соответствии со ст.235 КоАП в протоколе об административном правонарушении указываются: дата и место его составления; должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения об организации, допустившей административное правонарушение; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение.

В случае отказа должностного лица организации, совершившей правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом. Указанное должностное лицо вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола, а также изложить мотивы своего отказа от его подписания.

При составлении протокола должностным лицам организации-нарушителя разъясняются права и обязанности, предусмотренные ст.247 КоАП.

Сроки наложения взыскания

Дела об административных правонарушениях рассматриваются в 15-дневный срок со дня получения должностным лицом налогового органа, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ст.257 КоАП). Рассмотрев дело об административном правонарушении, должностное лицо налогового органа выносит одно из следующих постановлений по делу (ст.262 КоАП):

1) о наложении административного взыскания;

2) о прекращении дела производством.

Постановление о прекращении дела производством выносится при объявлении устного замечания, передаче материалов прокурору, органу предварительного следствия или дознания, а также в соответствии со ст.227 КоАП при отмене акта, устанавливающего административную ответственность, или при истечении к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении 2-месячного срока, предусмотренного ст.38 КоАП.

Постановление вступает в силу и подлежит исполнению по истечении 10-дневного срока с момента его вынесения. В течение 10 дней с момента вынесения постановления по делу об административном правонарушении организация вправе обжаловать его вышестоящему должностному лицу либо в суд. Отметим, что общий порядок обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях определяется нормами главы 22 КоАП.

В случае подачи жалобы или принесения протеста на постановление о наложении административного взыскания указанное постановление вступает в силу с момента вынесения не отменяющего его решения по жалобе или протесту.

Организация, в отношении которой вынесено постановление о наложении административного взыскания, вправе добровольно исполнить указанное постановление в течение 15 дней с момента его вступления в силу. Если же оно не будет исполнено добровольно, то нужно иметь в виду, что взыскание штрафных санкций с организации не может производиться в бесспорном порядке, а только через арбитражный суд. Это следует прежде всего из ст.35 Конституции Российской Федерации, а также из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.97 N 111-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Архангельской области о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", в котором бесспорный порядок взыскания сумм финансовых санкций с юридических лиц без их согласия признан неконституционным (данный документ доведен до сведения налоговых органов письмом Госналогслужбы России от 08.01.98 N ВП-6-11/4 "О порядке взыскания штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли)").

Поэтому налоговые органы, в случае отказа организации добровольно заплатить штраф, должны подать исковое заявление в суд о привлечении организации к административной ответственности.

Пример

15 июня налоговая инспекция проводила проверку магазина. В результате было установлено, что магазин не использовал при расчетах с населением ККМ. В тот же день был составлен протокол. По этому протоколу уполномоченное должностное лицо налогового органа 20 июня вынесло постановление по делу, которое вступило в силу 30 июня. До 15 июля штраф магазином не был уплачен. Поэтому 17 июля налоговая инспекция подала в арбитражный суд исковое заявление о взыскании с магазина штрафа за осуществление денежных расчетов с населением без применения ККМ (ст.7 Закона N 5215-1; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.98 N 14-П; ст.146.5 КоАП).

Арбитражный суд в течение 2 месяцев (ст.114 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК) рассматривал дело и принял решение.

Напомним, что течение процессуального срока (п.3 ст.96 АПК) начинается на следующий день после дня подачи искового заявления. В последний день срока (ст.97 АПК) - 17 сентября суд принял решение привлечь ответчика (магазин) к административной ответственности. Решение арбитражного суда вступило в законную силу по истечении месячного срока после его принятия (ст.135 АПК).

В соответствии со ст.198 АПК исполнительный лист выдается взыскателю (налоговой инспекции) после вступления судебного акта (решения суда) в законную силу. Исполнительный лист на взыскание денежных средств в доход бюджета направляется налоговому органу по месту нахождения должника. Взыскатель, в свою очередь, направляет этот лист в банк.

В заключение отметим, что в соответствии со ст.282 КоАП не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение 3 месяцев со дня вынесения. В случае подачи жалобы или принесения протеста (ст.270 КоАП) течение давностного срока приостанавливается до их рассмотрения.

А.А.Баландин,

научный редактор "РНК"