Приватизация публичного имущества путем внесения его в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ (В.М. Бартош, "Законодательство", N 5, май 2000 г.)

Приватизация публичного имущества путем внесения его в качестве
вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ

Подход к определению понятия приватизации публичного имущества, избранный в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(1) (далее - Закон о приватизации государственного имущества), отличается от принятого законодателем в предшествующем названному акту Законе Российской Федерации от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"*(2) (далее - Закон о приватизации 1991 г.). Существенная разница заключается в том, что, согласно ст. 2 первого из указанных законодательных актов, приватизация государственного и муниципального имущества (далее - публичное имущество) - это отчуждение его в собственность граждан и юридических лиц, в то время как в соответствии со ст. 1 Закона о приватизации 1991 г. данное понятие означало приобретение имущества, принадлежащего публичному собственнику, т.е. публичного имущества, частными лицами.

Ставя во главу угла правовой конструкции приватизации государственного и муниципального имущества именно приобретение его гражданами и юридическими лицами в собственность, а не отчуждение данного имущества публичным собственником, Закон о приватизации 1991 г. тем самым исключал из сферы регулирования приватизационного законодательства такой способ распоряжения указанным имуществом, как внесение его в уставный (складочный) капитал товариществ на вере и хозяйственных обществ. Ведь нельзя же, в самом деле, говорить о приобретении имущества юридическим лицом, находящимся в стадии учреждения, как о волевом с его стороны акте, когда оно еще не создано*(3). Поэтому Законом о приватизации 1991 г. (ст. 15) не был предусмотрен и соответствующий способ приватизации. Даже преобразование государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества считалось исключительно реорганизацией этих юридических лиц, но не приватизацией, хотя, по существу, такая операция наряду с изменением организационно-правовой формы юридического лица предусматривает также внесение публичного имущества (пусть и обремененного правом хозяйственного ведения, принадлежащим соответствующему унитарному предприятию) в уставные капиталы акционерных обществ, т.е. его отчуждением в собственность частных лиц.

Смещение законодателем акцентов в понимании приватизации как одного из возможных способов распоряжения публичным имуществом с приобретения его частными лицами на отчуждение публичным образованием, нашедшее свое выражение в Законе о приватизации государственного имущества, потребовало включения в сферу регулирования данного закона и таких действий государственного или муниципального образования, как внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ (абз. 7 п. 1 ст. 16).

Статья 23 Закона о приватизации государственного имущества устанавливает, что внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральной программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации. Кроме того, согласно абз. 11 п. 2 ст. 4 Закона о приватизации государственного имущества, Государственная программа приватизации должна содержать прогнозный перечень открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, акции которых подлежат отчуждению указанным способом.

Между тем федеральный закон о Государственной программе приватизации до настоящего момента не принят. Последняя попытка внести в Государственную Думу Федерального Собрания для рассмотрения проект указанного закона была предпринята Правительством РФ летом 1998 года, однако оказалась неудачной.

Законом о приватизации государственного имущества (п. 4 ст. 31) предусмотрено: нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, изданные ими по вопросам, которые, согласно данному акту, регулируются иными федеральными законами, действуют до вступления в силу соответствующих федеральных законов в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации. В соответствии с этим указанием в отсутствие закона о Государственной программе приватизации действуют Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284*(4), и Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535*(5). Но ни Государственная программа приватизации, ни Основные положения Государственной программы приватизации не содержат норм, устанавливающих порядок отчуждения публичного имущества рассматриваемым способом, поскольку оба акта были изданы в развитие Закона о приватизации 1991 г., а последний, как отмечалось, не рассматривал внесение государственного и муниципального имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ в качестве способа приватизации.

До принятия Закона о приватизации государственного имущества Президентом РФ и Правительством РФ был издан ряд правовых актов, либо направленных специально на регулирование порядка и правил внесения федерального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, либо прямо не ставящих перед собой такой цели, но, тем не менее, накладывающих определенные ограничения на возможность использования компетентными органами публичной власти рассматриваемого способа распоряжения государственным имуществом. Так, к числу актов первого типа следует отнести Указ Президента РФ от 30 сентября 1995 г. N 986 "О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями"*(6), второго типа - постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 469 "О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий"*(7).

Федеральное законодательство в сфере приватизации публичного имущества способом, предусмотренным ст.23 Закона о приватизации государственного имущества, представляет собой совокупность нормативных правовых актов, изданных скорее "на злобу дня", т.е. с целью пресечь имеющие место действия компетентных органов публичной власти, наносящие ущерб публичным интересам, или не допустить таковых в будущем. Локальный характер регулирования вопросов об отчуждении публичного имущества рассматриваемым способом, присущий указанным актам, с учетом положений п. 2 ст. 217 ГК РФ, п. 1 ст.2 Закона о приватизации 1991 г. и ст. 2 Закона о приватизации государственного имущества, установивших приоритет применения приватизационного законодательства при отчуждении публичного имущества, породил некое "пестрое" множество норм, предусматривающих порядок и правила такого отчуждения, ряд исключений и ограничений при его осуществлении, которые достаточно сложно систематизировать ввиду отсутствия единого критерия.

Указанные изъятия и ограничения в обобщенном виде можно представить следующим образом:

а) внесение далеко не каждого вида имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ признается приватизацией. Иными словами, возможность применения рассматриваемого способа приватизации зависит от вида отчуждаемого публичного имущества - его перечень имеет изъятия;

б) не все виды имущества могут отчуждаться путем внесения их в уставные капиталы акционерных обществ и обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью. В связи с этим, на наш взгляд, правомерно говорить и об ограничениях для рассматриваемого способа приватизации в зависимости от вида отчуждаемого публичного имущества;

в) положения Гражданского кодекса РФ, сужающие правомочия собственника по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным или муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения, а также казенным предприятиям и учреждениям - на праве оперативного управления, определяют ограничения, связанные с обременением публичного имущества указанными вещными правами;

г) приватизацией, осуществляемой рассматриваемым способом, признается внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц, созданных в строго определенных организационно-правовых формах, а именно образованных только в форме хозяйственных обществ.

Даже поверхностный анализ норм, содержащих изъятия и ограничения, входящие в поименованный перечень, свидетельствует о том, что они не опираются на теоретический базис и едва ли могут быть логически обоснованы. Остается лишь надеяться на то, что принятие федерального закона о Государственной программе приватизации каким-то образом введет приватизационное законодательство в русло гражданско-правовой доктрины, одновременно систематизировав и упростив регулирование отчуждения публичного имущества рассматриваемым способом.

Накопленная за последние годы судебно-арбитражная практика показывает, что заинтересованные лица, оспаривая сделки приватизации публичного имущества или правомерность издания компетентными органами государственной власти ненормативных актов по распоряжению государственным имуществом, активно используют (неважно, успешно или нет) в качестве правового основания для заявления ими судебных исков ст. 30 Закона о приватизации 1991 г. (с учетом п. 59 постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8*(8)) и ст. 29 Закона о приватизации государственного имущества, указывая при этом на нарушение при совершении соответствующих сделок приватизации положений одного из названных актов. Рассмотрим пример.

Общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Сильвер" обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ (дело N 7540/99) с иском к Правительству РФ о признании недействительным изданного последним постановления от 24 февраля 1995 г. N 181 "Об интеграции предприятий алюминиевой промышленности Красноярского края". Пунктом 3 указанного постановления Правительство РФ предписало Российскому фонду федерального имущества выкупить в федеральную собственность обыкновенные акции второй эмиссии открытого акционерного общества "Красноярский металлургический завод", используя в качестве средства платежа находящиеся в федеральной собственности акции открытого акционерного общества "Красноярский алюминиевый завод" и акции открытого акционерного общества "Ачинский глиноземный комбинат". Свое исковое требование ООО "Сильвер" обосновало тем, что предписанный постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1995 г. N 181 способ отчуждения федерального имущества не предусмотрен п. 1 ст. 15 Закона о приватизации 1991 г., т. е. противоречит ст. 217 ГК РФ*(9).

Приведенная ситуация свидетельствует о том, что юридически точная квалификация соответствующих действий участников отношений по поводу отчуждения публичного имущества приобретает особое значение, поскольку цена ошибки, как показывает опыт, может быть чрезвычайно велика. Возможна даже утрата контроля над теми или иными юридическими лицами, имущество и хозяйственная деятельность которых составляют экономическую основу российской экономики.

Приступая к анализу изъятий и ограничений, предусмотренных для случаев отчуждения публичного имущества рассматриваемым способом, указанных под пунктами "а" и "б" в приведенном ранее перечне, оговоримся, что речь будет идти исключительно об отчуждении имущества казны соответствующего публичного образования.

1.Говоря об изъятии из перечня отчуждаемого публичного имущества некоторых его видов, прежде всего следует отметить, что внесение публичным образованием денежных средств в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ не является приватизацией, несмотря на то, что ст. 1 Закона о приватизации государственного имущества определяет приватизацию как отчуждение публичного имущества вообще, без уточнения его видов, а деньги являются одним из видов имущества (ст. 128 ГК РФ).

Дело в том, что содержание понятия "приватизация" определяется не только дефиницией, данной законодателем в ст. 1 Закона о приватизации государственного имущества, но и целями приватизации, изложенными в п. 1 Государственной программы приватизации и п. 1.1 Основных положений Государственной программы приватизации. В число главных целей приватизации, в частности, входят: формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений и привлечение инвестиций в производство. Отсюда следует вывод о том, что приватизация исключает отчуждение денежных средств, составляющих казну Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Внесение денежных средств из казны соответствующего публичного образования в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 (абз. 3 п. 2), федеральным законом (законом субъекта РФ) о федеральном (государственном) бюджете или нормативным актом муниципального образования о местном бюджете.

В качестве примера реализации установленных порядка и правил внесения денежных средств федерального бюджета в уставные капиталы хозяйственных обществ можно назвать постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 548 "О порядке выделения средств из федерального бюджета на 1998 год негосударственным коммерческим организациям при условии обеспечения участия Российской Федерации либо увеличения доли Российской Федерации в уставных капиталах этих организаций"*(10).

2.В действующем законодательстве о приватизации предусмотрены более серьезные, чем упомянутые изъятия, ограничения на отчуждение определенных видов публичного имущества рассматриваемым способом.

Прежде всего, такие ограничения касаются принадлежащих государственным и муниципальным образованиям предприятий как имущественных комплексов.

Во-первых, согласно п. 2 ст. 16 Закона о приватизации государственного имущества, предприятие как имущественный комплекс, находящееся в публичной собственности, может быть отчуждено в собственность частных лиц исключительно на коммерческой конкурсной основе с инвестиционными и (или) социальными условиями. Данное требование, естественно, никак не согласуется с порядком внесения имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, что исключает возможность для публичного образования распорядиться предприятием как имущественным комплексом рассматриваемым способом.

Во-вторых, не может отчуждаться путем внесения в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц даже имущество (любое - и движимое, в том числе имущественные права, и недвижимое) ликвидированных государственных и муниципальных предприятий, поскольку постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 469 "О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий"*(11) обязывает продавать его только на аукционе.

В отношении распоряжения акциями созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, составляющих более 50% уставного капитала указанных организаций и находящихся в собственности публичного образования, Закон о приватизации государственного имущества также содержит ограничения. Пункт 2 ст. 16 данного акта устанавливает, что означенное имущество может отчуждаться публичным собственником только на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями.

Это требование закона также существенно сузило возможности компетентных органов государственной власти создавать холдинговые компании. Как следует из п. 1.1 Временного положения о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, утвержденного Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. N 1392*(12), холдинговой компанией признается предприятие*(13), в состав активов которого входят контрольные пакеты акций других предприятий. По указанной причине на базе принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации акций открытых акционерных обществ могут создаваться исключительно финансовые холдинговые компании, так как только для них, согласно п. 3.3 названного Временного положения, требуется внесение в их уставные капиталы не контрольных пакетов акций соответствующих открытых акционерных обществ, а, напротив, находящихся в государственной собственности пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке преобразования государственных предприятий (объединений), которые составляют не более 20% от уставного капитала последних.

В собственности соответствующего публичного образования могут находиться не только акции акционерных обществ, созданных в процессе приватизации (о которых идет речь в указанной норме закона), но и акции любых других акционерных обществ. Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. N 986 "О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями" установлен особый порядок принятия решений о распоряжении акциями, собственником которых является Российская Федерация. В соответствии с п. 1 данного указа соответствующие решения Правительства РФ принимаются на основании указов Президента РФ. Безусловно, данное требование распространяется и на отчуждение акций путем внесения их в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Правовая сила Указа от 30 сентября 1995 г. N 986 не бесспорна. Хотя этот документ не отменен, однако, на наш взгляд, он не подлежит применению, поскольку издан с превышением полномочий, предоставленных Президенту в ст. 80-90 Конституции РФ, а также противоречит п. "г" ч. 1 ст. 114 Основного Закона. Согласно последней из указанных норм Конституции, именно Правительство РФ управомочено управлять федеральной собственностью. Кроме того, по крайней мере в части порядка принятия решения о внесении находящихся в федеральной собственности акций в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, он противоречит ст. 23 Закона о приватизации государственного имущества.

Таким образом, в порядке приватизации, осуществляемой рассматриваемым способом, публичный собственник может отчуждать любое принадлежащее ему имущество, за исключением денежных средств, предприятий как имущественных комплексов, имущества соответствующей казны, ранее находившегося в хозяйственном ведении государственных или муниципальных унитарных предприятий, а также акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, которые составляют более 50% от уставного капитала данных юридических лиц.

3.Возможности публичных образований в отношении соответствующего государственного или муниципального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, существенно ограничены и определяются в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ. Поскольку целью создания унитарных предприятий является самостоятельное их участие в хозяйственной деятельности, публичные образования фактически лишены какой бы то ни было возможности распоряжаться имуществом юридических лиц, созданных в указанной форме, в том числе вносить его полностью или частично в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Мнение по этому вопросу совместного пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ сформулировано в постановлении от 1 июля 1996 г. N 6/8 (далее - постановление N 6/8). В пункте 40 данного документа указывается на то, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления, касающиеся распоряжения таким имуществом, по требованиям унитарных предприятий должны признаваться недействительными*(14).

Несколько иначе обстоит дело в случае распоряжения публичным образованием в лице компетентных органов тем государственным или муниципальным имуществом, которое закреплено на праве оперативного управления за федеральными казенными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями. Публичный собственник, согласно п. 2 ст. 296 ГК РФ, вправе изъять у таких юридических лиц и внести в уставный капитал хозяйственных обществ только то имущество, которое является излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению. Однако следует иметь в виду, что в случае возникновения спора в отношении изъятого имущества бремя доказывания наличия указанных обстоятельств, послуживших основанием для изъятия, лежит на публичном образовании (п. 41 постановления N 6/8).

4.Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в силу положений п. 4 ст. 66, п. 1, 2 ст. 69 ГК РФ не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Однако закон не препятствует указанным публичным образованиям выступать в качестве вкладчиков (коммандитистов) товариществ на вере.

В этой связи следует обратить внимание на подход законодателя к вопросу о возможности участия публичных образований в складочном капитале коммандитных товариществ. Закон о приватизации государственного имущества не признает приватизацией отчуждение государственного и муниципального имущества путем внесения его в качестве вклада публичного образования как коммандитиста в складочный капитал товариществ на вере (за исключением внесения предприятия как имущественного комплекса или акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, которые составляют более 50% уставного капитала таких обществ). Причем какие-либо специальные правовые акты, регулирующие порядок принятия решения об отчуждении и распоряжения публичным имуществом в данных целях, отсутствуют. Поэтому в такой ситуации компетентный орган государственной власти, принимающий решение об участии Российской Федерации в качестве коммандитиста в товариществе на вере, должен руководствоваться постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности"*(15), установившим общий порядок действий компетентных органов при отчуждении федерального имущества.

Учитывая, что публичное образование, участвующее в качестве вкладчика в товариществах на вере, лишено возможности управлять деятельностью таких юридических лиц (ст. 84 ГК РФ), необходимо признать, что столь невнимательное отношение и исполнительной, и законодательной власти к данному вопросу вызывает по меньшей мере недоумение. Причина же отмеченного упущения, на наш взгляд, кроется в крайней бессистемности приватизационного законодательства, отсутствии общих принципов и единого подхода к понятию приватизации публичного имущества, что ведет к регулированию отношений по управлению государственной собственностью (включая и правомочие распоряжаться государственной собственностью) подавляющим образом по принципу локального и темпорального решения общих проблем.

В заключение - несколько слов о правомерности издания Президентом РФ указов по вопросам, которые в соответствии с Законом о приватизации государственного имущества должны регулироваться исключительно федеральными законами, до того момента, когда будет принят федеральный закон о Государственной программе приватизации.

В частности, в ст. 23 Закона о приватизации государственного имущества предусмотрено, что порядок внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ устанавливается программой приватизации Российской Федерации.

Анализируя нормы ГК РФ, в которых также имеется ссылка на уровень правовых актов, регулирующих те или иные отношения, профессор М.И.Брагинский совершенно справедливо отметил: "Гражданский кодекс дает основания сделать вывод, что указ Президента Российской Федерации, не противоречащий Кодексу или другому федеральному закону, может быть принят по любому вопросу, который входит в компетенцию Президента Российской Федерации, очерченную ст. 80-90 Конституции, при условии, если в Кодексе (или ином федеральном законе) нет указания на то, что соответствующий вопрос может быть урегулирован только законом"*(16).

По нашему мнению, данный подход представляется рациональным и логически выверенным. Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П (п. 4) относительно возможности издания указов Президента, "восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения", высказался в пользу правомерности их издания "при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов"*(17). Поэтому не остается ничего иного, как признать, что до принятия Государственной Думой федерального закона о Государственной программе приватизации при соблюдении условий, перечисленных в п. 4 указанного постановления Конституционного Суда РФ, Президент РФ вправе издавать соответствующие указы, определяющие порядок внесения федерального имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ.

В.М. Бартош,

начальник отдела анализа и обобщения

судебной практики Правового управления

Мингосимущества России

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595.

*(2) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927.

*(3) Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ). В соответствии с существующим порядком учредители юридических лиц обязаны к моменту государственной регистрации внести часть имущества (например, согласно п. 3 ст. 90 ГК РФ, для ООО она не может быть меньше 50%). Данная обязанность учредителей должна быть исполнена в соответствии с установившейся процедурой после временной регистрации юридического лица, но до его государственной регистрации, т. е. в период, когда это юридическое лицо еще не считается созданным.

*(4) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 1. Ст. 2.

*(5) СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478.

*(6) Там же. 1995. N 41. Ст. 3874. О юридической силе данного правового акта речь пойдет далее.

*(7) Там же. N 22. Ст. 2059.

*(8) Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.

*(9) Коммерсант. 1999. 22 декабря.

*(10) СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2550.

*(11) Там же. 1995. N 22. Ст. 2059.

*(12) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 21. Ст. 1731.

*(13) Понятие "предприятие" в Указе Президента РФ от 16 ноября 1992 г. N 1392 используется в смысле, определенном Законом РФ от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 418.

*(14) Вестник ВАС РФ.1996. N 9.

*(15) Российская газета. 1994. N 34.

*(16) Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 44 и след.

*(17) СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.