Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Вход
- Главная
- Закон Калининградской области от 12 июля 2002 г. N 170 "Об утверждении Программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Калининградской области на 2002-2010 годы"
- Приложение. Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Калининградской области на 2002-2010 годы
Приложение. Программа реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Калининградской области на 2002-2010 годы
Информация об изменениях:
Законом Калининградской области от 22 сентября 2003 г. N 306 в настоящее приложение внесены изменения
Приложение
к Закону
Калининградской области
от 12 июля 2002 г. N 170
Программа
реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса
Калининградской области на 2002-2010 годы
С изменениями и дополнениями от:
22 сентября 2003 г.
Паспорт
Программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального
комплекса Калининградской области на 2002 - 2010 годы
Наименование Программа реформирования и модернизации
Программы жилищно-коммунального комплекса Калининградской
области на 2002-2010 годы
Государственный Администрация Калининградской области Главное
заказчик управление по топливно-энергетическому и жилищно-
коммунальному комплексам администрации области
Координатор Главное управление по топливно-энергетическому и
Программы жилищно-коммунальному комплексам администрации области
Основные Главное управление по топливно-энергетическому и
разработчики жилищно-коммунальному комплексам администрации области,
Программы негосударственное образовательное учреждение
"Межрегиональный институт развития
жилищно-коммунальной отрасли"
Цели и задачи Основной целью программы является повышение
Программы устойчивости и надежности функционирования
жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения
населения, привлечение инвестиций в
жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества
жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением
нерациональных затрат, адресная социальная защита
населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.
Для реализации данной цели необходимо решить следующие
задачи:
- обеспечить финансовое оздоровление
жилищно-коммунальных предприятий;
- обеспечить инвестиционную привлекательность
жилищно-коммунального комплекса;
- обеспечить условия для снижения издержек и повышения
качества предоставления жилищно-коммунальных услуг,
в том числе путем введения конкурсных процедур
размещения заказа на оказание жилищно-коммунальных
услуг;
- оказать государственную (областную) поддержку
модернизации жилищно-коммунального комплекса
Сроки реализации 2002-2010 годы
Программы 1-й этап - 2002-2003 годы
2-й этап - 2004-2005 годы
3-й этап - 2006-2010 годы
Система Система программных мероприятий включает в себя:
мероприятий - реструктуризацию и ликвидацию дебиторской и
Программы кредиторской задолженности предприятий
жилищно-коммунального комплекса;
- ликвидацию дотационности жилищно-коммунального
хозяйства и обеспечение стабильности и
достаточности финансирования затрат по
предоставлению жилищно-коммунальных услуг;
- обеспечение социальной защиты семей с низкими
доходами при переходе на полную оплату
жилищно-коммунальных услуг;
- совершенствование экономических механизмов в
жилищно-коммунальной сфере;
- формирование благоприятных условий для привлечения
инвестиций;
- обеспечение эффективного и целевого использования
средств областного бюджета, выделяемых на
модернизацию жилищно-коммунального комплекса;
- создание механизмов участия органов государственной
власти и органов местного самоуправления
Калининградской области в привлечении предприятиями
жилищно-коммунального комплекса внебюджетных
долгосрочных заемных ресурсов.
Прогнозируемые объемы и предполагаемые
источники финансирования *
| Источники финансирования | Объем финансовых ресурсов (млн. рублей, в ценах 2002 года) |
|||
| На период реализации программы |
Этапы | |||
| I | II | III | ||
| Всего: | 9401,0 | 1673,9 | 2207,7 | 5519,4 |
| в том числе: | ||||
| областной бюджет; | 3209,0 | 901,5 | 659,3 | 1648,2 |
| бюджеты муниципальных образований; | 3972,3 | 496,5 | 993,1 | 2482,7 |
| собственные средства предприятий ЖКХ; | 12,5 | 0,0 | 3,5 | 9,0 |
| внебюджетные источники | 2207,2 | 275,9 | 551,8 | 1379,5 |
* Конкретные объемы финансирования за счет средств регионального
бюджета и местных бюджетов будут устанавливаться при формировании
бюджетов на соответствующий год.
Ожидаемые В результате реализации программы будет достигнуто:
конечные резуль- повышение качества жилищно-коммунального обслуживания
таты реализации потребителей, обеспечение надежности работы инженерных
программы систем жизнеобеспечения, комфортности и безопасности
условий проживания, социальная защита населения при
оплате жилищно-коммунальных услуг. Эти цели будут
достигнуты за счет оздоровления финансового положения
предприятий жилищно-коммунального комплекса,
демонополизации и развития конкурентных отношений,
совершенствования тарифного регулирования естественных
локальных монополий, государственной (областной)
поддержки инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс
Исполнители Главное управление по топливно-энергетическому и
программы и основ- жилищно-коммунальному комплексам администрации
ных мероприятий области, Главное управление по бюджету и финансам
администрации области, Главное управление
экономического развития и торговли администрации
области, Главное управление развития транспортного
комплекса и дорожного хозяйства администрации области,
строительный комитет администрации области, управление
труда и социального развития администрации области,
комитет по информации, печати и связям с
общественностью администрации области, Главное
управление сельского хозяйства, продовольствия и
земельных ресурсов администрации области, органы
местного самоуправления.
Система организа- Формы и методы организации управления реализацией
ции контроля за Программы определяются координатором.
исполнением Органы исполнительной власти Калининградской области,
Программы органы местного самоуправления представляют
ежеквартально координатору отчеты о ходе реализации
Программы. Обобщив указанные отчеты, координатор
ежегодно в установленном порядке представляет доклад о
ходе реализации Программы главе администрации
(губернатору) области
1. Введение
Настоящая Программа разработана на основании подпрограммы "Реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства от 17 ноября 2001 года N 797, и характеризует комплекс мероприятий, предотвращающих дальнейшее снижение надежности коммунальных систем жизнеобеспечения, обеспечивающих ликвидацию дотационности жилищно-коммунального комплекса (далее ЖКК) и вывод отрасли в режим устойчивого достаточного финансирования, а также обеспечивающих комфортные и безопасные условия проживания людей.
Программа разработана в соответствии с нормативно-методическими материалами по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства (далее ЖКХ) в Российской Федерации, утвержденными приказом Госстроя России от 11 декабря 1997 года N 17-132.
Программа предусматривает как решение задач ликвидации сверхнормативного износа основных фондов, внедрение ресурсосберегающих технологий (техническая составляющая Программы), так и разработку и широкое внедрение мер по стимулированию коммунальных предприятий к эффективному и рациональному хозяйствованию, максимальному использованию собственных ресурсов для решения задач надежного и устойчивого обслуживания потребителей (организационно-экономическая составляющая Программы). А также Программа предусматривает дальнейшее реформирование жилищно-коммунального комплекса Калининградской области.
2. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения
программно-целевыми методами
Жилищный фонд в области составляет 17,4 млн. кв. м. общей площади жилья, в том числе: муниципальный жилищный фонд - 6,2 млн. кв. м, государственный жилфонд - 1,1 млн. кв. м, в собственности граждан - 7,9 млн. кв. м общей площади жилья, в собственности жилищно-строительных кооперативов - 0,6 млн. кв. м. При этом около 56% жилых зданий построено в период до 1946 года, 22% - в период с 1946 по 1971 годы, 3,5% - за последнее десятилетие.
Кризисное состояние жилищно-коммунального хозяйства характеризуется дотационостью# отрасли и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды, других ресурсов. Необходимых собственных средств для надежной и устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса в его сегодняшнем виде нет по отдельности ни у одной из заинтересованных сторон: государства, местных властей, предприятий и населения. Поэтому для выхода жилищно-коммунального хозяйства из кризиса необходимо объединить средства всех заинтересованных сторон.
Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода развития плановой экономики, является крайне неэффективной и затратной. Содержание этой системы в ее нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы.
Сегодня ЖКХ региона испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одной из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Да и инвестиционные вложения обходят стороной эту отрасль. И все же наиглавнейшая, "кризисообразующая" проблема - это существующая структура управления ЖКХ. Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Сочетание этих двух факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг, что, в свою очередь, приводит к неплатежам.
2.1. Анализ хода реформирования ЖКХ
Вопрос реформирования жилищно-коммунального хозяйства в стране является важнейшим вопросом социальной и экономической политики в настоящее время. Реформа должна улучшить состояние жилищного фонда, качество обслуживания населения, защитить его законные права и интересы, повысить эффективность отрасли в целом и обеспечить переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг ЖКУ потребителями, в том числе и населением.
Реформирование отрасли предусматривает переход на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг, но при этом будут разработаны механизмы социальной защиты малоимущих слоев населения и снижения необоснованных затрат в ЖКХ, т.е. снижения тарифов оплаты за ЖКУ, при этом будет учитываться платежеспособность населения. Расходы, связанные с оплатой за ЖКУ, не должны по окончании реформы превышать 22% от совокупного дохода семьи. Следовательно, категориям граждан с низким уровнем дохода будут начисляться субсидии.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2.04.97 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" была разработана и утверждена в 1997 г. "Программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Калининградской области".
Основными задачами Программы реформирования были:
- совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством региона;
- развитие конкурентной среды в сфере предоставления коммунальных услуг, переход на систему договорных отношений;
- совершенствование системы оплаты жилищно-коммунальных услуг и социальной защиты, упорядочение системы льгот.
Итоги выполнения вышеперечисленных задач в разрезе муниципальных образований сведены в таблицу (Приложение 1).
Анализ реформы ЖКХ в регионе показывает, что реформа, проводимая муниципальными образованиями, заключается в создании отдельных элементов преобразований в ЖКХ, а коренного реформирования не происходит.
Вышеперечисленные проблемы приводят только к росту тарифов и ставок, тем самым вызывает негативное отношение со стороны населения, а процесс формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги из экономически обоснованного превратился в политический.
Органы местного самоуправления принимают решения об увеличении ставок и тарифов оплаты за ЖКУ. При этом в сфере ЖКХ никаких преобразований и мероприятий с целью снижения себестоимости ЖКУ и выявлению необоснованных затрат в ЖКХ и, как следствие этого, приводящих к снижению тарифов, не проводят.
При этом не эффективно работает система по социальной защите населения при оплате коммунальных услуг.
Одним из важнейших и ключевых условий формирования новой экономической политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является реструктуризация управления муниципальной жилищно-коммунальной собственностью, т.е. создание "Службы заказчика" (муниципальной управляющей компании) как субъекта рыночной экономики по управлению муниципальными объектами ЖКХ.
Проведенный анализ реформирования жилищно-коммунального хозяйства Калининградской области, по данным статистического отчета формы N 22 ЖКХ (реформа) срочная за 2000-2001 годы, показал имеющиеся положительные тенденции, выразившиеся в следующем.
Реструктуризация управления жилищно-коммунальной собственностью идет в направлении, определенном нормативными документами по реформированию отрасли. За последний год на территории еще семи муниципальных образований созданы организации с функциями управления жилищно-коммунальным хозяйством (Багратионовск, Гусев, Неман, Нестеров, Зеленоградск, Озерск, Правдинск). Таким образом, на 01.01.2002 года управляющие компании действовали на территории 13 из 22 муниципальных образований. В их управлении находится 10,4 млн. кв. метров жилья (59,1%). Претерпевает изменения и структура организационно-правовых форм этих организаций, - доля учреждений выросла до 57% при снижении доли отделов, управлений в составе администраций муниципальных образований с 67 до 17%.
В 2001 году заключено 294 договора подряда по содержанию муниципального жилищного фонда. Продолжает расти площадь жилищного фонда, обслуживаемого на договорной основе. Прирост за 2001 год составляет 437 тыс. кв. метров жилья. В то же время уровень договорных отношений с населением продолжает оставаться недостаточным - всего 15% от общего числа нанимателей имеют договора найма занимаемых помещений.
В регионе незначительными темпами, но продолжается рост новых форм самоорганизации жителей в вопросах управления жильем. В области действует 8 товариществ собственников жилья (ТСЖ) и 53 ЖСК, ЖК, МЖК. Приоритетным путем создания ТСЖ продолжает оставаться их организация во вновь построенном жилье (за истекший год организовано 6 ТСЖ в домах-новостройках). При этом общая площадь жилья, обслуживаемого ТСЖ, выросла практически в 2 раза.
Расчетно-кассовые центры, призванные не только аккумулировать платежи потребителей, но и обеспечивать прозрачность их начисления, а также отражение в счетах предоставленных льгот и субсидий, действуют в 9 муниципальных образованиях (Калининград, Зеленоградск, Краснознаменск, Правдинск, Светлый, Славск, Советск, Черняховск, Пионерский). Всего в области функционирует 15 РКЦ и их отделений, что на 67% больше, чем в 2000 году.
Предоставлением услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства занимаются 137 организаций различных форм собственности: 114 муниципальных, 4 государственных, 12 частных, 7 организаций смешанной формы собственности.
Вместе с тем следует отметить, что созданные службы Заказчика далеко не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. В основном это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудников, отсутствием информации по нормативно-правовой базе, а иногда - не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности.
Нормативно-правовые документы, регламентирующие разграничение функций собственника, управления, обслуживания в сфере ЖКХ на муниципальном уровне, в соответствии с концепцией реформы ЖКХ в Российской Федерации, в настоящее время в полном объеме не приняты ни в одном муниципальном образовании.
Существующая схема управления жилищно-коммунальным
хозяйством на муниципальном уровне
/------------------------------------------\
|Собственник муниципального жилищного фонда|
| и объектов инженерной инфраструктуры |
| (Муниципалитет) |
\------------------------------------------/
/----------------\
|Финансовый орган|
| муниципалитета |
\----------------/
/-----------------\
| Прямое |
|администрирование|
\-----------------/
/--------------------\
|Погашение фактически|
|сложившихся убытков|
\--------------------/ /------------------------\
| /-----------------------|Платежи населения за ЖКУ|
| | |по установленным тарифам|
| | \------------------------/
/-------------------------\ /----------------------\
|Муниципальные предприятия| | Жилищный фонд, |
| жилищно-коммунального | | население |
| хозяйства | | |
\-------------------------/ \----------------------/
| /----------------\
\----------------| Работы, услуги |-------------/
\----------------/
В некоторых муниципальных образованиях формально функции службы Заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно-коммунального хозяйства, что приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности, и тем самым нарушается суть реформирования ЖКХ.
В отдельных муниципальных образованиях функции собственника и заказчика выполняют структурные подразделения органа местного самоуправления. Это нарушает принцип рыночных отношений - разделения этих функций, так как нет возможности перейти к договорным отношениям в ЖКХ, а, следовательно, создания условий для конкуренции и инвестиций.
Другим важнейшим условием реформирования ЖКХ является ценовая и тарифная политика в этой отрасли.
Сегодня реальный уровень оплаты населения за ЖКУ не установлен ни в одном муниципальном образовании области. Велик разброс стоимости ЖКУ по муниципальным образованиям, поскольку тарифы утверждаются органом местного самоуправления, как правило, без должного экономического обоснования. При этом никаких мероприятий по снижению себестоимости жилищно-коммунальных услуг, как правило, не проводилось и не проводится. Тарифы на жилищно-коммунальные услуги из экономически обоснованных превратились в политические местного масштаба.
В 2001 году тарифы пересмотрены во всех муниципальных образованиях области, но при этом независимая комплексная экономическая экспертиза тарифов проведена только в Балтийском городском округе, Зеленоградске, Советске, Светлогорске и Гурьевском районе; в Пионерском, Калининграде и Гусеве экспертиза проведена только на теплоснабжающих предприятиях.
Наиболее существенным и наиболее типичным недостатком существующей системы регулирования тарифов является то, что муниципальные образования, являясь собственниками имущества муниципальных предприятий, не формулируют перед последними целей их деятельности (практически у любого муниципального предприятия отсутствуют как производственная, так и инвестиционная программа). Отсутствие целевых установок перед коммунальными предприятиями приводит к тому, что отношения между предприятиями жилищно-коммунального хозяйства и муниципалитетом принимают административный характер, размываются границы ответственности за оказание населению коммунальных услуг.
Практика показывает, что в подавляющем большинстве случаев образование тарифа происходит путем прибавления к расчетной себестоимости определенного процента рентабельности. Очевидно, что такая формула определения тарифов ("издержки +") не стимулирует предприятия к снижению затрат, т.к. прибыль, включаемая в тариф, прямо пропорциональна затратам предприятия и в такой ситуации предприятие заинтересовано в росте себестоимости.
Нередка ситуация, когда в тариф не включаются все составляющие, связанные с предоставлением коммунальных услуг. Например, зачастую в структуру тарифов не включаются средства, необходимые для обслуживания приборов и узлов учета, потребления коммунальных услуг.
Тарифы устанавливаются на нефиксированный срок, что создает ситуацию экономической неопределенности, как для предприятия, так и для потребителей. На практике тарифы могут не пересматриваться по 3 и более года, невзирая на очевидные скачки инфляции. Все это приводит к тому, что коммунальные предприятия оказываются в ситуации хронического недофинансирования как своей текущей деятельности, так и программ обновления основных фондов.
Процесс установления тарифов чрезвычайно политизирован, поскольку затрагивает интересы населения, проживающего на территории муниципального образования. Решения об изменении тарифов принимаются с учетом предстоящих выборов, и вопросы финансирования деятельности муниципальных коммунальных предприятий отходят на второй план.
Политизированность установления тарифов отражает общие недостатки существующих процедур тарифного регулирования. Так, из мировой практики хорошо известно, что одним из наиболее приемлемых способов избежать социальной напряженности в обществе является проведение публичных слушаний и формирование гласных, открытых процедур установления тарифов. Тариф на ту или иную коммунальную услугу всегда должен быть компромиссом между потребностями муниципального образования (и возможностями его бюджета), потребностями предприятия и платежеспособностью потребителя. Можно говорить о том, что тариф должен быть обоснован социально, т.е. потребителю должен быть дан грамотный и обоснованный ответ на вопрос о том, какого качества услуги он должен получать при действующих значениях тарифов.
В рамках подготовки настоящей программы, в соответствии с приказом Госстроя России от 17 января 2002 г. N 10 "Об утверждении методических рекомендаций по формированию системы показателей оценки перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением муниципальных образований субъектов Российской Федерации" проведен анализ показателей оценки перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением Калининградской области. Результаты анализа сведены в приводимую ниже диаграмму.
Оценка платежеспособной возможности населения области по оплате
ЖКУ (по данным за 2001 год)
| Процент семей, получающих субсидии |
Платежи населения за кв. м., руб. коп |
Максимально допустимая доля платежей граждан, исходя из 22% совокупного семейного дохода, руб. коп. |
|
| Калининград | 9,0 | 13,43 | 31,04 |
| Гурьевск | 8,7 | 13,68 | 25,38 |
| Светлый | 4,3 | 15,23 | 23,84 |
| Ладушкин | 0,0 | 12,82 | 21,74 |
| Советск | 3,5 | 12,78 | 21,70 |
| Неман | 4,5 | 17,98 | 21,21 |
| Светлогорск | 13,1 | 9,85 | 20,04 |
| Балтийск | 10,4 | 15,13 | 19,47 |
| Багратионовск | 0,1 | 13,25 | 19,46 |
| Черняховск | 3,7 | 9,29 | 17,41 |
| Зеленоградск | 6,9 | 12,84 | 16,68 |
| Янтарный | 6,9 | 10,21 | 15,53 |
| Полесск | 6,6 | 11,38 | 15,17 |
| Гвардейск | 4,1 | 18,53 | 13,53 |
| Мамоново | 0,1 | 11,94 | 13,04 |
| Гусев | 13,4 | 10,67 | 12,31 |
| Пионерский | 10,1 | 12,75 | 12,17 |
| Нестеров | 12,5 | 11,42 | 11,44 |
| Правдинск | 0,0 | 11,34 | 11,14 |
| Краснознаменск | 0,0 | 6,41 | 10,92 |
| Славск | 0,1 | 10,13 | 10,13 |
| Озерск | 18,7 | 15,80 | 9,41 |
| Итого: | 7,5 | 13,15 | 25,42 |
Стоимость услуг на 1 кв. м. по стандарту, 23 руб. 80 коп.
Анализ статистических, расчетных и графических материалов по муниципальным образованиям области позволяет сделать вывод, что при установленной на уровне федерального стандарта доле расходов семьи на оплату ЖКУ - 22%, в Калининградской области, и в первую очередь в городах Калининграде, Гурьевске и Светлом, существует значительная возможность повышения уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением при существующем уровне доходов населения.
Исключения составляют муниципальные образования Гвардейского, Озерского районов и города Пионерского. Однако, притом, что доля семей, получающих субсидии в Озерске - 18,7% (самая большая в области), в Пионерском - 10,1%, в Гвардейске субсидии получают лишь 4,1% семей. Такое положение свидетельствует о недостаточном внимании муниципалитета Гвардейского района к такому важному вопросу, как социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.
Таким образом, платежеспособная возможность населения большинства городов области позволяет соблюдать федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты ЖКУ населением.
2.2. Анализ состояния ЖКХ
По данным статистической отчетности, по состоянию на 01 января 2002 года, жилищный фонд области составляет 17,6 млн. кв. м общей площади жилья, в том числе: 6,0 млн. кв. м - муниципальный жилищный фонд, 1,0 млн. кв. м - государственный, 10,1 млн. кв. м - частный, 0,6 млн. кв. м. - в собственности общественных организаций.
91,4% жилищного фонда оборудовано водопроводом, 86,8% канализацией, 77,3% - центральным отоплением, 74,0% - ванными, 68,3% - горячим водоснабжением. Газифицировано 94,0% жилищного фонда, 4,5% - оборудовано напольными электроплитами.
Обеспеченность жильем составляет 18,6 кв. м. в расчете на 1 жителя области.
На договорной основе обслуживается 2,6 млн. кв. м общей площади жилья, в управлении служб заказчика различных организационно-правовых форм находится 10,4 млн. кв. метров жилья.
Муниципалитетами Багратионовского, Полесского, Черняховского районов, Балтийского и Светловского городских округов, городов Советска и Пионерского проведен 21 конкурс на ремонт и обслуживание жилья, в результате чего расходы предприятий ЖКХ на выполнение этих работ снижены на 5-8 процентов.
Заключено 34 договора подряда на предоставление коммунальных услуг, 294 - по содержанию муниципального жилищного фонда, в том числе 293 договора между управляющими организациями и подрядчиками. Введение договорных отношений на всех уровнях жилищно-коммунального хозяйства позволяет более рационально использовать поступающие денежные средства населения и муниципальных бюджетов, выполнять больший объем работ с более высоким их качеством.
Положение дел в сфере жилищно-коммунального хозяйства является поистине кризисным. Состояние жилищно-коммунального хозяйства региона характеризуется высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды, других ресурсов (Приложения 8-11).
По оценкам специалистов, системы жизнеобеспечения населенных пунктов Калининградской области значительно изношены, примерно четверть коммуникаций давно уже отслужили свой срок. Проведенная по методике Госстроя России инвентаризация систем коммунальной энергетики области показала, что источники тепловой энергии имеют суммарный физический износ 63%, выработали ресурс 452 котла; 40,6% систем коммунальной энергетики относятся к малонадежным и ненадежным, причем услугами этих систем пользуются более 345 тысяч человек. Перерасход топлива в котельных малой мощности из-за плохой водоподготовки и не отлаженного процесса горения составляет 12,5% и выше. КПД таких котельных колеблется в пределах 20-40%.
Возрастают непроизводительные потери ресурсов. Так, в теплосетях энергопотери превышают 30%, утечки и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по региону 25% от всей поданной воды. Перерасход электроэнергии для поддержания напора в "заросших" и прогнивших трубах исчисляется огромными суммами.
За последние годы многократно увеличилось количество аварий в сетях тепло- и водоснабжения. Аварийные ситуации на объектах инженерной инфраструктуры прямо связаны с большой их изношенностью. Так, тепловые сети имеют суммарный физический износ 72%, из них 263 км (почти треть) - ветхие, нуждаются в замене. Износ сетей водоснабжения достиг практически 100%. Дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений может привести к масштабным авариям, ущерб от которых значительно превысит затраты на их предотвращение.
В то же время планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5-3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накоплению недоремонта и падению надежности.
Одна из серьезнейших проблем - крайне низкое количество и качество питьевой воды. В общем, подземные водозаборы городов и поселков Калининградской области не в полном объеме обеспечивают потребителей питьевой водой. Эксплуатация энергоемкого, морально и физически устаревшего оборудования водозаборов приводит к большим потерям энергоресурсов. Реконструкции подлежат более 90% водозаборов региона. Традиционно применяемые технологии обработки воды в 70% случаев не обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. По этим причинам требуется повсеместная реконструкция старых и строительство новых станций обезжелезивания и обеззараживания.
В области функционируют 20 централизованных систем канализации. Однако только в 3-х городах курортной зоны - Светлогорске, Пионерском, Зеленоградске и г. Краснознаменске сточные воды подвергаются полной биологической очистке. В остальных населенных пунктах области очистные канализационные сооружения довоенной постройки, физически и морально устаревшие, перегружены и не обеспечивают должной очистки.
Российской Федерацией приняты международные обязательства, в частности "Конвенции о защите морской среды района Балтийского моря" 1974 и 1992 годов, по которым должны быть принять меры по прекращению сброса неочищенных промышленных и коммунальных стоков в Балтийское море. Уже в 2002 году невыполнение этих обязательств может повлечь за собой применение штрафных санкций. В настоящее время проводится работа по началу реализации "Проекта реконструкции системы водоснабжения и охраны окружающей среды г. Калининграда" общей стоимостью 56,7 млн. долларов США с участием международных организаций. Необходимо дальнейшее осуществление проектов строительства новых и модернизации существующих инженерных систем водоотведения для выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров и соглашений Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Решение этих проблем требует поддержки федеральных органов исполнительной власти. Программой предусматривается строительство и реконструкция канализационных очистных сооружений суммарной производительностью 1009,8 тыс. куб. м./сутки, в том числе 480,7 тыс. куб. м./сутки - в период до 2005 года. Общая стоимость работ оценивается в 2,5 млрд. рублей. Это позволит полностью прекратить сброс неочищенных сточных вод в Балтийское море.
Анализ сложившегося положения жилищно-коммунального хозяйства в Калининградской области показывает, что в области в целом имеют место все негативные факторы и тенденции, которые характерны для жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, как отрасли, находящейся в состоянии реформирования при нестабильной экономике.
В начале периода экономических реформ большая часть государственной собственности в жилищно-коммунальной сфере (жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры) были переданы в муниципальную собственность. Муниципализация жилищно-коммунальной сферы произошла в тот период, когда эта сфера во все большей степени становилась дотационной, поскольку процесс либерализации цен не в полной мере отразился на изменении ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, вследствие чего не создавались механизмы, гарантирующие достаточность ресурсов муниципальных бюджетов по выполнению своих обязательств по дотированию предприятий жилищно-коммунального комплекса в части, не покрываемой платежами потребителей. Однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить переход к покрытию стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств потребителей, включая население. К настоящему времени население области, исходя из установленных ставок и тарифов, оплачивает около 65% стоимости жилищно-коммунальных услуг, а фактически с учетом начисления льгот и субсидий - около 41%.
В свою очередь сохранение бюджетности финансирования жилищно-коммунального комплекса на местном уровне выразилось в резком увеличении уровня износа основных фондов. Особенно сильно ухудшилась ситуация в муниципальных образованиях - получателях финансовой помощи.
Одной из проблем федерального уровня для ЖКХ региона является финансирование отрасли из федерального бюджета на покрытие разницы в тарифах. Финансирование отрасли производится на основании федеральных стандартов полной стоимости услуг для Калининградской области. Фактическая величина затрат на производство жилищно-коммунальных услуг в области, ввиду значительных цен на топливо, электроэнергию и др. составляющих себестоимости, в последние годы значительно превышала федеральный стандарт. Так, в 2000 году величина затрат в Калининградской области сложилась в размере 19 рублей в расчете на 1 кв. м. общей площади жилья (федеральный стандарт - 12,7 руб.), в результате такого положения область недополучила средств из федерального бюджета в размере 332 млн. рублей.
По состоянию на 1 сентября 2001 года, фактически сложившаяся стоимость предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м. общей площади жилья в месяц составила 22,58 рублей (федеральный стандарт - 14,1 руб.). За счет этого область в 2001 году недополучила из федерального бюджета 354 млн. рублей.
Покрытие стоимости услуг ЖКХ из различных источников
(по данным за 2001 год)
Дефицит средств 1,54 млрд. рублей - 38,1%
Население по тарифам, с учетом льгот и субсидий 1,37 млрд. рублей - 34,1%
Бюджет: разница в тарифах 1,04 млрд. рублей - 25,9%
Бюджет: покрытие льгот 0,06 млрд. рублей - 1,4%
Бюджет: субсидии населению 0,02 млрд. рублей - 0,5%
По данным за 2001 г. суммарная стоимость предоставленных населению области жилищно-коммунальных услуг составила 4 млрд. руб. Из них платежами населения было покрыто 1,4 млрд. руб. и средствами консолидированного бюджета - 1,1 млрд. руб. Дефицит оплаты услуг ЖКХ составил порядка 1,5 млрд. руб.
Проблема усугубляется огромным объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере, образовавшейся, в первую очередь, в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на 01.01.2002 года 679,2 млн. рублей, в тоже время объем кредиторской задолженности предприятий достиг 789,1 млн. рублей.
Задолженности в жилищно-коммунальном хозяйстве являются источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики.
Одна из причин сложившейся ситуации заключается в том, что жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов оптимизации структуры тарифов, снижения нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты, например, электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м. воды на 30% выше среднеевропейского уровня. Численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 2-3 раза выше, чем в аналогичных европейских предприятиях. Удельное потребление воды на одного жителя в 1,5-2 раза выше, чем в западноевропейских странах (в то время как при оплате по приборам учета эти величины значительно ниже).
Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов от экономически обоснованного уровня (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны - наличие неиспользованных резервов (35-40%) даже при самых низких тарифах.
Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания при этом показывает, что большинство из них направлено на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагает меры по сокращению затрат, потерь и утечек.
В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами развития конкурентных рынков управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков и фактическому отходу от выполнения в полном объеме контрольных функций. По тем же причинам не удалось в полной мере обеспечить государственный контроль качества предоставления жилищно-коммунальных услуг органами государственной жилищной инспекции.
Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем, большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе.
Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и межотраслевом характере возникших проблем, для преодоления которых требуется взаимосвязанная по направлениям и уровням программа действий.
Необходимость ускоренного перехода к устойчивой модели функционирования жилищно-коммунального комплекса региона определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения перечисленных выше проблем, поскольку эти проблемы:
- входят в число приоритетов формирования федеральных и областных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможности для улучшения качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения, создать условия для устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса;
- полностью соответствуют стратегии государственной политики развития жилищно-коммунального хозяйства, отраженной в "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу", одобренных Правительством Российской Федерации (протокол от 28 июня 2000 г. N 21), проектам "Стратегии развития России на период до 2010 года" и "Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу до 2004 года", федеральной целевой программе (ФЦП) "Развитие Калининградской области на период до 2010 года";
- имеют межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федерального центра;
- не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют бюджетных расходов в течение 8-10 лет.
3. Основные цели и задачи Программы
Основная цель Программы - повышение устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.
Достижение основной цели Программы обеспечит, начиная с 2011 года, возможность устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса без использования программных методов управления на федеральном уровне.
Основными задачами Программы являются:
- завершение реформирования правоотношений и внедрения в полном объеме договорной системы на предоставление жилищно-коммунальных услуг, на управление и обслуживание объектов ЖКХ;
- финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем реструктуризации ликвидации их задолженности и доведения тарифов до экономически обоснованного уровня, жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;
- снижение издержек и повышение качества и доступности предоставления жилищно-коммунальных услуг, а также формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания устойчивых, эффективных и прозрачных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов, экономически заинтересовывающих их в сокращении затрат и ресурсов;
- обеспечение государственной (областной) поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса как путем предоставления бюджетных средств, в основном, на возвратной основе, так и формирования финансовых инструментов предоставления государственных и муниципальных гарантий по привлекаемым инвестициям.
Проблема ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда будет решаться в рамках программы "Переселение граждан Калининградской области из ветхого и аварийного жилищного фонда".
4. Сроки и этапы реализации Программы
Программа будет выполняться поэтапно в течение 2002-2010 гг.
На первом этапе (2002-2003 гг.) будут реализованы первоочередные мероприятия, рассчитанные на немедленное получение эффекта. К числу важнейших относятся мероприятия по реструктуризации и ликвидации задолженности бюджета и бюджетных организаций и других потребителей, в том числе населения, перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса; прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги; ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса; переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе; совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг. Будут привлечены бюджетные ресурсы для финансирования наиболее эффективных (в том числе с точки зрения социальной эффективности) инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве, имеющих большое значение для обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.
На первом этапе (2002-2003 гг.) будет также в основном завершено формирование необходимой законодательной и иной нормативно-правовой базы путем внесения изменений и дополнений в ряд законодательных и иных нормативно-правовых актов, проведен углубленный анализ технического состояния объектов жилищно-коммунального комплекса, комплексная экспертиза издержек жилищно-коммунальных предприятий, независимый аудит коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов. Наряду с мероприятиями, рассчитанными на немедленное получение эффекта, в этот период будет начата реализация мероприятий, эффект от которых ожидается в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
На втором этапе (2004-2005 гг.) будет реализован основной блок мероприятий по реформированию жилищно-коммунального комплекса, в том числе развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве, переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий, развитие концессионных механизмов. Данные мероприятия могут быть в полной мере реализованы лишь после завершения комплекса первоочередных мер. На данном этапе будет также завершено создание нормативно-правовой базы, стимулирующей привлечение частных инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс.
На третьем этапе (2006-2010 гг.) будут реализованы стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса на основе привлечения частных инвестиций. Будут апробированы рыночные механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов и облигационных займов, а также в полной мере реализован комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления государственных и муниципальных гарантий.
5. Система программных мероприятий
Решение задачи технической модернизации жилищно-коммунального комплекса невозможно без коренного оздоровления финансовой ситуации в этой сфере, создания реальной системы экономической мотивации к сокращению затрат ресурсов и повышению эффективности деятельности предприятий комплекса, привлечения частных инвестиций в реконструкцию объектов жилищно-коммунального комплекса.
В связи с этим Программа включает не только проведение технических мероприятий по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, но и создание организационно-управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных предприятий.
Исходя из анализа существующего положения дел в жилищно-коммунальном комплексе, программные мероприятия подразделяются:
- обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса;
- формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и условий для снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг;
- государственная (областная) поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу.
Исходя из срока ожидаемого эффекта, программные мероприятия подразделяются на:
- первоочередные - эффект от которых может быть получен уже в 2002-2003 году;
- среднесрочные - эффект от которых может быть получен в 2004-2005 гг.;
- стратегические - эффект от которых ожидается в 2006-2010 гг.
5.1. Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального
комплекса
Решение проблемы обеспечения финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса является основной предпосылкой формирования экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение двух задач:
- инвентаризация, реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса;
- ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильности и достаточности текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
Мероприятия, изложенные в настоящем разделе, носят, в основном, краткосрочный характер, и эффект от их реализации должен быть получен уже в течение 2002-2003 гг.
5.1.1. Реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий
жилищно-коммунального комплекса
Анализ финансового положения предприятий жилищно-коммунального хозяйства показывает, что основными должниками предприятий жилищно-коммунального комплекса являются бюджеты различных уровней, бюджетные организации, другие потребители, при этом в меньшей степени - население. Размеры существующей задолженности и отсутствие перспектив ее сокращения делают невозможными не только привлечение инвестиций в эту сферу, но и проведение структурных преобразований, связанных с демонополизацией и развитием конкурентных отношений. Поэтому первые меры по финансовому и экономическому оздоровлению жилищно-коммунального комплекса должны быть связаны с решениями по существующим долгам.
Для оздоровления финансовой ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо реструктурировать задолженность бюджета и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса и определить реальные и жесткие сроки ее ликвидации. Для решения этой проблемы необходимо:
- на уровне Правительства Российской Федерации с участием администрации области и органов местного самоуправления разработать в течение 2002 года порядок реструктуризации и ликвидации задолженности в жилищно-коммунальном комплексе региона;
- на уровне администрации области и органов местного самоуправления провести инвентаризацию задолженности и убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства с целью подписания актов сверки задолженности со всеми кредиторами и дебиторами, а также определение размеров задолженности, признаваемой бюджетом и бюджетными организациями перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;
- в соответствии с подходами Министерства финансов Российской Федерации разработать типовую методику и стандартные формы для унифицированного учета и контроля состояния кредиторской задолженности бюджета и бюджетных организаций перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса - счета, сметы и т.д.;
После принятия порядка реструктуризации и ликвидации задолженности провести следующие мероприятия: частичное списание долгов и частичная реструктуризация задолженности.
Признанная задолженность бюджетов и бюджетных учреждений перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса должна быть включена в расходную часть соответствующих бюджетов на весь срок реструктуризации.
Работа по инвентаризации и реструктуризации бюджетной задолженности в жилищно-коммунальном секторе относится к числу первоочередных мероприятий первого этапа реализации Программы и должна быть завершена до формирования бюджетов 2004 года.
Отдельного решения требует дебиторская задолженность населения. В ее составе отражается как текущая задолженность, возникающая вследствие разницы между датой начисления и датой платежа, так и просроченная задолженность, в том числе безнадежная. Если текущая задолженность - это актив предприятия (средства будут получены через некоторое время), то безнадежная - представляет собой не что иное, как убыток. Как показывает практика, собираемость платежей населения не может составлять 100%: даже в развитых странах около 2-3% населения не платят за ЖКУ. Необходимо упростить процедуру списания безнадежной просроченной задолженности, приведя ее в соответствие с международной практикой.
Необходимо отменить систему авансирования платежей за поставку газа, электроэнергии и тепловой энергии предприятиям жилищно-коммунального комплекса и перейти к ежемесячной оплате по факту поставки, что приведет в соответствие платежи коммунальных предприятий предприятиям большой энергетики с платежами населения за жилищно-коммунальные услуги.
В рамках реализации Программы будут подготовлены методические материалы по совершенствованию бухгалтерского учета на предприятиях жилищно-коммунального комплекса, что позволит сделать более прозрачной финансовую ситуацию в отрасли и упорядочить работу с задолженностью населения перед предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.
5.1.2. Ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и
обеспечение стабильности и достаточности финансирования
предоставляемых жилищно-коммунальных услуг
Стабильное и достаточное финансирование предоставляемых жилищно-коммунальных услуг будет достигнуто путем обеспечения в бюджетной системе, а также у самих предприятий жилищно-коммунального комплекса достаточного объема финансовых ресурсов. Основными мерами, которые приведут к обеспечению достаточного уровня финансирования, являются:
- постепенный, с обеспечением мер социальной защиты и помощи государства, переход на 100% оплату потребителями, в том числе населением, жилищно-коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы;
- упорядочение механизма предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг;
- переориентация нерациональных расходов предприятий, выявленных в ходе аудита и экспертиз тарифов на жилищно-коммунальные услуги, на цели модернизации и развития;
- упорядочение механизма формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, создание эффективного механизма целевого использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль и т.п.) на цели модернизации и развития.
При этом предполагается, что уровень собираемости платежей населения будет устойчиво сохраняться на уровне 95 - 97%, что соответствует уровню, уже сегодня достигнутому во многих городах Российской Федерации. В регионе по состоянию на 1 января текущего года уровень собираемости составляет 85,3%.
Достаточность финансового обеспечения на оплату жилищно-коммунальных услуг будет обеспечена путем реализации принципа полного возмещения затрат. Тариф для конечного потребителя должен складываться как сумма цен работ всех участников цепочки предоставления услуги. При этом цены отдельных участников этого процесса могут быть как регулируемыми, так и определяться на рынке.
Необходимо проведение независимых комплексных аудитов и экспертиз (за счет средств бюджетов) деятельности предприятий коммунального хозяйства - естественных локальных монополистов с целью выявления нерациональных затрат в структуре тарифов и оптимизации расходов предприятий.
Для обеспечения достаточности финансирования жилищно-коммунальных услуг следует предусмотреть нормирование убытков от недобора платежей с населения, которое должно учитываться при формировании тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также дать право жилищно-коммунальным предприятиям списывать просроченную безнадежную дебиторскую задолженность по платежам населения. Например, в реалиях сегодняшнего жилищно-коммунального хозяйства норматив убытков от недобора жилищно-коммунальных платежей может быть 5-8 процентов от стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Предоставление коммунальных услуг любым потребителям, включая бюджетные организации, должно происходить только на основе договорных соглашений. В случае неоплаты предоставленных коммунальных услуг бюджетными организациями должна признаваться кредиторская задолженность бюджета перед коммунальными предприятиями, учитываемая при планировании бюджета следующего года.
Для перехода к 100%-ной оплате жилищно-коммунальных услуг населением предполагается внести изменения в статью 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". Темпы и параметры перехода к 100%-ной оплате должны определяться Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации через утверждение Правительством Российской Федерации ежегодных федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, включая:
- федеральный стандарт социальной нормы площади жилья;
- федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья, в среднем по Российской Федерации и дифференцированно по субъектам Российской Федерации;
- федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;
- федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
Соблюдение муниципальными образованиями федерального стандарта уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги будет также использоваться в качестве одного из критериев и условий распределения средств федерального, областного бюджетов, направляемых на цели модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса.
На 2002 год федеральные стандарты установлены постановлением Правительства от 19 ноября 2001 г. N 804 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год".
Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья должен рассчитываться с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг, исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг, и включать в себя три составные части:
- стоимость содержания и текущего ремонта жилищного фонда;
- стоимость капитального ремонта жилищного фонда;
- стоимость коммунальных услуг:
- теплоснабжения (включая топливо твердое и топливо печное бытовое);
- водоснабжения;
- канализации;
- газоснабжения;
- электроснабжения;
Данный стандарт ежегодно пересматривается, при этом изменение величины федерального стандарта на следующий бюджетный год осуществляется с учетом индекса роста потребительских цен, планируемого изменения цен на энергоносители, а также эффективности проведенных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в направлении снижения неэффективных затрат.
Начиная с 2002 года данный федеральный стандарт рассчитывается отдельно для Калининградской области, и в 2002 году составляет 23,8 рублей.
Начиная с 2003 года целесообразно принять региональный стандарт по каждому муниципальному образованию, исходя из расчета среднего, фактически сложившегося в данном муниципальном образовании, на основе натуральных показателей:
- нормативов потребления коммунальных услуг и стоимости 1 мЗ питьевой воды, 1 Гкал в жилом фонде всех форм собственности, 1 мЗ газа, 1 кВт электроэнергии и стоимости содержания 1 м2 жилья.
Федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, составляет 22% до 2010 года, и останется неизменным.
Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья составляет: 18 кв. метров общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. метра - на семью из двух человек, 33 кв. метра - на одиноко проживающих граждан. В период до 2010 года пересмотр данного федерального стандарта не предполагается.
После завершения перехода к 100%-ной оплате жилищно-коммунальных услуг населением федеральный стандарт уровня платежей граждан устанавливаться не будет. Оставшиеся три федеральных стандарта будут ежегодно утверждаться Правительством Российской Федерации, и на их основе будет рассчитываться потребность региона в средствах на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и соответственно для муниципальных образований (см. раздел 5.1.З.). На областном уровне при первоначальном периоде реформирования необходимо придерживаться федеральных стандартов. Начиная с 2002 года следует разработать на региональном уровне областные стандарты для каждого муниципального образования.
Переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства и безусловному обеспечению текущих финансовых потребностей этой сферы обусловливает новые требования к механизму межбюджетных отношений, которые должны найти отражение в рамках общей концепции реформирования этих отношений.
В настоящее время потребности муниципальных образований в поддержке областного бюджета для целей финансирования жилищно-коммунального хозяйства (бюджетные дотации предприятиям жилищно-коммунального хозяйства) - до 2003 года, компенсация предоставленных льгот и жилищных субсидий учитываются косвенным образом, в числе прочих факторов, при определении размеров трансферта муниципальному образованию в рамках консолидированного бюджета в виде финансовой помощи муниципальным образованиям.
При распределении трансфертов, начиная с 2002 года, определенным образом должны сочетаться с функциями выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и функциями экономического стимулирования преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве (через механизм федеральных и/или областных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг) и выделяться отдельной строкой в консолидированном бюджете области.
После перехода к 100%-ной оплате жилья и коммунальных услуг населением бюджетные обязательства сохранятся лишь в части компенсации расходов, связанных с предоставлением гражданам льгот и адресных жилищных субсидий. В этой связи представляется актуальным рассмотрение вопроса о переводе безвозмездных перечислений из областного бюджета, направленных на помощь в софинансировании указанных расходов, в форму целевых субвенций.
5.1.3. Обеспечение мер социальной защиты малоимущих слоев населения
при переходе на полную оплату жилищно-коммунальных услуг
В соответствии с Федеральным законом от 24.12.1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" с 1993 года в России создана система социальной защиты населения при переходе к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг. Малоимущим категориям граждан предоставляются адресные субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг (далее - жилищные субсидии).
Статьей 15 вышеуказанного закона установлена обязанность органов местного самоуправления по предоставлению гражданам компенсаций (субсидий), обеспечивающих оплату жилья в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
В развитие положений данного закона принят ряд нормативных актов федерального и регионального уровня. В частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения", постановление администрации Калининградской области от 14.08. 2000 г. N 381 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения Калининградской области" (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением администрации Калининградской области от 09.06.2001 г. N 206).
Этими документами определен конкретный порядок предоставления субсидий гражданам, основными принципами которого являются:
1. Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются гражданам органами в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.
2. Начисление субсидий осуществляется по двум основаниям:
- При среднедушевом доходе семьи ниже официально установленного прожиточного минимума;
- При превышении установленного на данный период времени размера оплаты жилья и коммунальных услуг над максимально допустимой долей собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
3. При расчете величины субсидий на оплату коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, включая топливо твердое и топливо печное бытовое с учетом его доставки, горячее водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, вывоз бытовых отходов, обслуживание лифтового хозяйства и др.) недопустимо исключение отдельных видов фактически предоставляемых услуг.
4. Предоставление субсидий всем имеющим на это право гражданам является непременным условием законности решений органов местного самоуправления об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.
5. Неурегулированность финансовых взаимоотношений между организациями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, и собственниками домовладений не может служить основанием для отказа либо задержки предоставления гражданам субсидий.
Система социальной защиты населения базируется на двух федеральных стандартах:
1. Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья составляет 18 кв. метров общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. метра - на семью из двух человек, 33 кв. метра - на одиноко проживающих граждан. До 2010 года пересмотр этого стандарта не предполагается.
2. Федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, начиная с 2001 года, составляет 22 процента, и далее меняться не будет.
В соответствии с действующими нормативными документами муниципалитеты должны разработать и принять собственные положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Данные нормативные документы муниципального уровня должны максимально учитывать специфику муниципалитета, однако не вступая при этом в противоречие с документами регионального и федерального уровня.
За основу при проведении этой работы должны быть приняты положения Постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения", в приложении к которому приведено положение о предоставлении гражданам субсидий.
Одним из основных положений, которые должны учитываться в работе по субсидированию населения является положение статьи 15 Федерального закона от 24.12.1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" о том, что в семье, в которой совокупный доход на одного человека не превышает установленного прожиточного минимума, собственные расходы на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны превышать половины установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда на одного человека.
Кроме того, субсидии должны устанавливаться на фиксированный годичный срок (до конца календарного года). По истечении срока действия субсидии должны проводиться перерегистрация заявителя (с соответствующим обновлением документов) и необходимые перерасчеты по суммам субсидий. Порядок и сроки предоставления субсидий, а также возможность проверки данных, представленных заявителем, должны отражаться в договорах, заключаемых между гражданином и службой жилищно-коммунальных субсидий.
На сегодняшний день в области эффективно действуют 32 службы жилищных субсидий. Через эти службы 18,8 тысяч семей, или 7,5% от общего количества семей, проживающих в регионе, получают субсидии на оплату жилищных и коммунальных услуг. За истекший год сумма начисленных субсидий возросла по сравнению с прошлым годом в 2,2 раза и составила 20,1 млн. рублей, или 89 рублей на 1 человека в месяц.
Кроме системы субсидирования целям социальной защиты способствует действующая система льгот при оплате жилищно-коммунальных услуг.
В области 255 тысяч граждан, пользующихся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг, из них носителями льгот являются 149,7 тысяч человек, в том числе 112 тыс. чел. - в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" и 28,2 тысяч человек - согласно закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Затраты предприятий ЖКХ по предоставлению льгот населению в соответствии с вышеназванными федеральными законами в 2001 году составили 235,4 млн. рублей, возмещение предприятиям указанных затрат из бюджетов всех уровней не превысило 25% от потребности. Для исполнения названных законов предприятиям ЖКХ необходимо дополнительное финансирование из областного бюджета в 2002 г. - 180 млн. рублей, в 2005 г. - 200 млн. рублей. С 2006 года, по прогнозу, значительного роста затрат на предоставление льгот не предполагается.
В 2002 году на федеральном уровне предполагается рассмотреть вопрос о переводе основных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в категорию жилищных субсидий. В соответствии с программой социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р, в части реформирования действующей системы льгот предусматривается пересмотр и отмена ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения, перевод льгот, установленных для различных категорий работающих граждан (работников правоохранительных органов, военнослужащих), в форму денежных выплат. При этом, в соответствии с подпрограммой "Реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 года N 797, при упорядочении механизма предоставления льгот предполагается сохранить льготы либо ввести адекватный механизм предоставления субсидий вне зависимости от уровня доходов следующим категориям граждан: Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны и другие.
В соответствии с проектом закона о внесении изменений в статью 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" предполагается усовершенствовать принцип расчета жилищных субсидий, перейдя к расчету по одному основанию, которое обеспечивало бы строгую зависимость величины предоставляемой жилищной субсидии от величины совокупного дохода семьи.
Предполагается также в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2001 г. N 609 "О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов" прекращение к 2004 году перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В связи с этим потребность в финансировании жилищных субсидий, начиная с 2004 года, составит около 400 млн. рублей в год и может возрасти в случае опережающего роста тарифов на газ и электроэнергию.
Потребность в средствах федерального бюджета на субсидирование населения должна определяться муниципальными образованиями при формировании бюджетной заявки на следующий бюджетный год. Основанием для проведения необходимых расчетов является Постановление Госстроя России от 11 ноября 1998 г. N 12 "Об утверждении методики расчета платежеспособной возможности населения на жилищно-коммунальные услуги".
Темпы и параметры перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг должны определяться Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем утверждения Правительством Российской Федерации ежегодно соответствующих федеральных стандартов.
Переход на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг будет осуществлен при непосредственном участии бюджетов всех уровней через формирование единой жилищно-коммунальной субсидии (ЕЖКС), унифицирующей все виды финансовой помощи государства в оплате жилищно-коммунальных услуг и перечисляемой на персонифицированные социальные счета граждан. В ее рамках будут объединены системы дотирования предприятий, предоставления льгот социальным категориям граждан, выплаты адресных субсидий малообеспеченным семьям.
Граждане с высоким уровнем доходов будут оплачивать жилищно-коммунальные услуги в полном объеме самостоятельно.
Единая жилищно-коммунальная субсидия будет:
- адресной;
- иметь строго целевое назначение (ее нельзя будет использовать на иные цели, кроме оплаты жилья и коммунальных услуг);
- носить срочный характер, то есть субсидия на социальном счету будет находиться определенное время и, кроме того, начисляться на счета граждан только после очередного платежа, что станет стимулом своевременной оплаты жилищно-коммунальных услуг;
- обеспечивать "прозрачность" направления и расходования используемых средств.
Конечной целью является создание системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться средства, предусмотренные на все виды адресной социальной помощи государства, в том числе на компенсацию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и жилищные субсидии.
Для перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан необходимо:
- завершить финансовое оздоровление ситуации в жилищно-коммунальном комплексе (в рамках мероприятий первого этапа реализации программы), потому как система персонифицированных социальных счетов будет эффективно работать только в условиях абсолютной гарантии своевременного перечисления бюджетных средств гражданам, в противном случае граждане не будут защищены от применения жилищно-коммунальными предприятиями санкций за несвоевременную оплату жилищно-коммунальных услуг, вызванную задержкой бюджетных перечислений;
- обеспечить координацию перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан с мероприятиями по реформированию системы социальной защиты, так как создание системы персонифицированных социальных счетов граждан исключительно в рамках реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса создает опасность дублирования при реформировании финансово-экономических механизмов других видов государственной социальной помощи;
- провести эксперимент по отработке механизма реализации системы персонифицированных социальных счетов граждан в 2-4 муниципальных образованиях.
Принципиальная схема формирования платежей населения с
использованием Единой жилищно-коммунальной субсидии
/---------------------------------------\
| Бюджеты всех уровней |
\---------------------------------------/
| | |
/----------------------\ /------------\ /------------\
|Разница в тарифах, | | Субсидии | | Льготы |
|исходя из Федерального| | | | |
|стандарта | | | | |
\----------------------/ \------------/ \------------/
|
/----------------------------\ |
| Персонифицированные |---------------------/
| социальные счета граждан в |----------------------\
| уполномоченном банке | |
\----------------------------/ |
|
/----------------------------\ |
| Собственные средства |----------------------|
| граждан | |
\----------------------------/ |
|
/----------------------------\ /-------\ |
| Управляющие компании |-------| РКЦ |----/
\----------------------------/ \-------/
/----------------------------\
| Оплата |
| выполненных работ, услуг |-------------------------\
\----------------------------/ Предприятия сферы ЖКХ |
\---------------------------/
Предполагается, что при сбалансированности уровня платежей граждан с их платежеспособной возможностью в пределах 22% семейного дохода, получателями адресных жилищно-коммунальных субсидий должны стать до 30 процентов граждан.
Итогом внедрения системы Единых жилищно-коммунальных субсидий станет положение, при котором конечные получатели услуг обретут возможность самостоятельно определять направления расходования совокупных средств (собственных и бюджетных), предназначенных для оплаты услуг ЖКХ. Повыситься "прозрачность" и адресная направленность использования средств.
5.2. Совершенствование экономических механизмов в жилищно-коммунальном
хозяйстве и формирование условий для снижения издержек и повышения
качества предоставления жилищно-коммунальных услуг
Мероприятия, изложенные в настоящем разделе, носят краткосрочный и среднесрочный характер (2002-2005 годы). Для их реализации на первом этапе (2002-2003 годы) кроме выполнения основного комплекса мер необходимо:
- обеспечить переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве;
- провести экспертизу деятельности жилищно-коммунальных предприятий с целью выявления и ликвидации нерациональных и необоснованных затрат, включенных в тариф. (Приложение N 2).
На этом этапе должны быть завершены мероприятия по разграничению функций собственника, управления и обслуживания объектов жилищно-коммунальной сферы. В первую очередь, необходимо обеспечить разработку и принятие на муниципальном уровне нормативно-правовых документов, регламентирующих реформирование ЖКХ и реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Для реализации этого этапа ключевым вопросом является правильный выбор и формирование Управляющей компании для управления жилищно-коммунальной муниципальной недвижимостью.
Примерная схема разграничения функций на муниципальном уровне
|
Функции |
Субъекты | ||
| Собственник (Орган местного самоуправления) |
Управляющие Компании (МУ, ТСЖ и др.) |
Организации- подрядчики (МУПы, и др.) |
|
| Собственника (администрации МО) |
ХХХХХХХХХХХ ХХХХХХХХХХХ |
||
| Управления | ХХХХХХХХХХХХ | ||
| Обслуживания | ХХХХХХХХХХХХ | ||
В основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством должны быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику - домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею.
За десять лет экономических реформ государственная и муниципальная собственность на средства производства, по существу, перестала быть объектом отраслевого управления. В ЖКХ особенно интенсивно эти процессы начали происходить в рамках реализации постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности на федеральную, государственную субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность". В настоящее время практически вся недвижимость ЖКХ является муниципальной собственностью. Поэтому огромная роль в реформировании этой сферы отводится органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления, как собственники объектов ЖКХ, обязаны сформировать на территории муниципального образования единую социальную и финансовую политику в сфере ЖКХ.
Ключевой проблемой этого этапа является совершенствование договорных отношений и финансового механизма, в частности: сбор коммунальных платежей, предоставление субсидий и льгот. В настоящее время службы субсидий создаются отдельно, но в своей работе используют единую городскую базу данных по жилищному фонду, квартиросъемщикам, льготам, т.е. практически все те данные, которые используются для расчета стоимости жилья и коммунальных услуг. Разработка и внедрение единой системы сбора жилищно-коммунальных платежей населения и предоставления субсидий позволит снизить издержки бюджета на существование двух служб и автоматизировать процесс, что, в свою очередь, оптимизирует сам процесс сбора по времени и объемам. Целесообразно расчетные счета всех участников процесса обслуживания населения сконцентрировать в одном банке, а сбор платежей с населения за жилье и коммунальные услуги должна осуществлять муниципальная Управляющая компания через сеть расчетно-кассовых центров (РКЦ) с ведением унифицированного расчетно-платежного документа.
Принципиальным моментом в подходе к организации Управляющей компании является понимание ее как субъекта рыночных отношений. При этом ее организационно-правовая форма может быть любой, не противоречащей Гражданскому кодексу Российской Федерации. На этапе формирующихся экономических отношений в сфере ЖКХ, с целью разрушения монополизма и развития договорных отношений в этой сфере, наиболее эффективной организационно-правовой формой для Управляющей компании является Муниципальное учреждение.
От квалифицированного подхода к разграничению функций в сфере ЖКХ на местах фактически зависит ход реформы в регионе. Особенно в г. Калининграде, так как региональные показатели хода реформы прямо зависят от этого муниципального образования. К сожалению, в ряде муниципальных образований области управление ЖКХ находится на уровне 1993 года и не соответствует современным требованиям действующего законодательства.
В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 25.09.97 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления через территориальные органы Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и в соответствии с заключенным договором вправе возложить на уполномоченный казначейством банк следующие функции:
- кассовое исполнение местного бюджета;
- кассовое обслуживание органов местного самоуправления;
- размещение (инвестирование) остатков средств местного бюджета путем покупки государственных ссуд и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;
- размещение муниципальных облигаций и билетов муниципальных денежно - вещевых лотерей.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору стороны несут ответственность в соответствии и на условиях договора. В соответствии с этим целесообразно привлечь в качестве муниципального банка какой-либо из работающих в городе банков, сконцентрировать расчетные счета всех предприятий жилищно-коммунального хозяйства в этом банке, использовать его возможности в части извлечения доходов от этих средств ЖКХ на нужды реформы.
Основные фонды сферы жилищно-коммунального хозяйства целесообразно подразделять на три группы:
1. жилищный фонд;
2. технологические фонды;
3. производственные фонды.
Жилищный фонд включает в себя недвижимое имущество с установленными правами владения, пользования и распоряжения в границах имущества, включающее: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, хозяйственные приусадебные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного и временного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы.
Технологические фонды включают в себя инженерную инфраструктуру (сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения, водозаборы и тому подобное).
Производственные фонды состоят из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой и второй группы. Сюда входят гаражи, мастерские, административные и производственные здания и тому подобное.
Собственник объектов коммунального назначения может передавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление жилищно-коммунальным организациям. Сферы жилищно-коммунального комплекса существенно различаются по подходам к формированию эффективных экономических методов хозяйствования и механизмам снижения издержек. Их можно условно разделить по признаку возможности создания конкурентной среды на две группы:
- жилищное хозяйство;
- коммунальное хозяйство.
Рекомендуемая схема управления и разграничения функций в
жилищно-коммунальном хозяйстве на муниципальном уровне
/ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - \
| Функции собственника |
| /------------------------------------------\ |
|Собственник муниципального жилищного фонда|
| | и объектов инженерной инфраструктуры | |
| (муниципалитет) |
| /--------------| и его финансовый орган | |
| \------------------------------------------/
| |Конкурс управляющих компаний|----------------------------------\ |
\----------------------------/ Делегирование функций управления|
| | через заключение муниципального | |
/---------------------------| контракта |
| |Обеспечение финансирования \-----------------------------------/ |
| муниципального контракта | |
| \-----------------------------/ | |
\ - - - - - - - - -+- - - - - - - - - | - - - - - - - - - - - - - - - - /
| |
/ - - - - - - - - -|- - - - - - - - - | - - - - - - - - - - - - - - - - \
\-----------------|
| Функции | управления |
|
| /-----------------------------\ | /--------------------------\ |
|Служба субсидий на ЖКУ | | Расчетно-кассовый центр |
| | /----------------------------------------------\ | |
\--------| Управляющая компания |------/
| | (муниципальная, объединение собственников | |
/---------------\ жилья, частная и пр.) | |
| | Конкурс |---------------------------------/ | |
/--------\ подрядчиков | |
| |Договор |------------------------------\ | |
|подряда | Приемка и оплата выполненных| /-----------------------\
| \--------| работ | | Платежи населения по | |
\------------------------------/ |установленным тарифам с|
\- - - - - - - - - - - - - - - | - - - - - - |учетом льгот и субсидий| -/
/ - - - - - - - - - - - - - - -- - - - \ \-----------------------/
/-----------------------------------\
| | Предприятия | | /-----------------------\
| жилищно-коммунального | | Жилищный фонд, |
| | хозяйства всех форм | | | население |
| собственности | \-----------------------/
| \-----------------------------------/ |
| |
| Функции | | |
хозяйствующего | |
| субъекта | | |
|
| /--------------------\ | |
| Работы, услуги |----------+-----------------/
| \--------------------/
\ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - /
5.2.1. Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства
Специфика жилищной сферы заключается в том, что неразвитость конкурентных отношений в этой сфере вызвана, в первую очередь, сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и административной системой управления.
Создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.
Примерная схема договорных отношений и финансового механизма
ЖКХ города (муниципального образования)
/-----------------\
| Администрация |-----------\
\-----------------/ |
| |
/-----------------\ |
| Муниципальный | |
| или |----\ |
| уполномоченный | | |
| банк | | |
\-----------------/ | |
/---------------------\ | /-----------------\
| Предприятия, | | | Муниципальная |
| обслуживающие |- - --- - - --- - - - - -| Управляющая |
| тепловое хозяйство |-----+-------------------| компания |
\---------------------/ | | |-----------------|
/---------------------\ | | | РКЦ |
| Предприятия, |- - -| | \-----------------/
| обслуживающие водо- |-----+----|
| канализационное | | | /------\ /------\
| хозяйство | | | |Пункты| |Пункты|
\---------------------/ | | |сбора | |сбора |
/---------------------\ | | \------/ \------/
| Предприятия, |- - -| |
| обслуживающие |-----+----|
| объекты | | |
| благоустройства | | |
\---------------------/ | |
/---------------------\ | |
| Предприятия, |- - -| | Финансовые потоки - - - - -
| обслуживающие |-----+----| Договорные отношения ------
| жилой фонд | | |
\---------------------/ | |
/---------------------\ | |
|Другие предприятия по| | |
| обслуживанию |- - - |
| муниципальных |----------/
| объектов |
\---------------------/
Создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.
От лица собственников муниципального жилищного фонда выступает, как правило, администрация муниципального образования.
Частные собственники представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников жилья или другими организациями, объединяющими собственников жилых и нежилых помещений в жилых зданиях (кондоминиумах).
Разграничение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию особенно важно для муниципального жилищного фонда. Необходимо прекратить имеющуюся практику, когда органы местного самоуправления в лице своих структурных подразделений выполняют хозяйственные функции по управлению жилищным фондом.
Орган местного самоуправления как собственника жилищного фонда должен обеспечить:
- соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
- обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
- заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;
- заключение договора с выбранной (созданной) организацией на управление муниципальным жилищным фондом;
- обеспечение систематического контроля за реализацией договоров по выполнению необходимых работ по обеспечению сохранности жилищного фонда, параметров объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
Управляющая компания должна обеспечить:
- поддержание в надлежащем состоянии и развитие принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;
- выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде;
- в случае экономической целесообразности эти работы могут выполняться силами самой Управляющей компании (в малых населенных пунктах);
- заключение договоров с выбранными на конкурсной основе подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов заданного количества, качества и стоимости;
- обеспечение системы контроля за выполнением договоров;
- организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.
При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищно-коммунальной сфере, собственник должен руководствоваться следующими соображениями:
- Управляющая компания должна быть субъектом рыночной экономики;
- Управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;
- Управляющая компания и ее персонал должны быть заинтересованы, в том числе и финансово, в качестве своего труда.
Такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационно-правовых и финансовых механизмов. Функции Управляющей компании для жилищного фонда могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы (ТСЖ, товариществ собственников молодежных жилищных комплексов, строительных кооперативов и других). Очень важно, чтобы Управляющая компания являлась балансодержателем жилищного фонда, а объекты производственной базы должны быть переданы в хозяйственное ведение предприятиям. Для управления муниципальным жилищным технологическим фондом в соответствии с Законом Калининградской области от 23 ноября 1995 года N 31 "Об основах местного самоуправления в Калининградской области" и Гражданским кодексом Российской Федерации, муниципальные Управляющие компании могут создаваться в виде Муниципального учреждения. Управление жилищным фондом является потенциально высоко конкурентной сферой деятельности. Повышение привлекательности этого сектора экономики, в том числе и для частного капитала, будет происходить со становлением в нем реальных договорных взаимоотношений.
Затраты на предоставление услуг управляющей компании должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы необходимо осуществить переход на профессиональное управление муниципальным жилищным фондом на конкурсной основе. В связи с этим планируется разработать методические рекомендации по развитию системы договорных отношений между собственником жилищного фонда, управляющей организацией, подрядными и ресурсоснабжающими предприятиями.
Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, а в долгосрочной перспективе - уменьшение стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Источником обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, может стать увеличение платы за жилье в связи с улучшением условий проживания. Источником средств на проведение капитального ремонта является включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.
Представляется целесообразным отказаться от существующей в некоторых муниципальных образованиях практики введения системы прямых платежей за коммунальные услуги ресурсоснабжающим предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, поскольку такой порядок платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.
Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разной формы собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд закреплен за муниципальными унитарными предприятиями в хозяйственном ведении или за муниципальными учреждениями в оперативном управлении. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе указанных организаций, причем как муниципальная, так и приватизированная доля общего имущества собственников жилых помещений.
Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальным жилищным фондом исключает такую форму правоотношений. Для того чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (его части в виде неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей компанией договор на управление жилищным фондом в форме договора возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Доля муниципалитета в жилищном фонде находится на балансе у специализированной муниципальной службы (управление жилищно-коммунального хозяйства и т.п.) или в городской казне. Управляющая организация учитывает переданный ей в управление жилищный фонд на своем балансе и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса.
Проведение конкурсного отбора подрядчиков для обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Таким образом, складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость, не компенсируемого за счет платежей населения.
При демонополизации жилищной сферы целесообразно проведение конкурсов на выполнение специализированных работ (обслуживание лифтового хозяйства, вывоз мусора, установка и обслуживание счетчиков тепла, воды и др.).
К 2005 году предполагается выполнение на конкурсной основе всех подрядных работ по обслуживанию муниципального жилищного фонда в областном центре и в городах области с населением более 15 тыс. человек. Организатором конкурсов должны выступать управляющие компании на основании положения, закрепленного в договоре на управление, заключаемом с органом местного самоуправления.
Внедрение основанных на развитии конкуренции принципов управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Первым этапом приватизации должно стать акционирование. До 2005 года предлагается завершить акционирование и приватизацию муниципальных унитарных предприятий, выполняющих подрядные работы по обслуживанию жилищного фонда. Большую часть муниципальных предприятий, выполняющих работы по управлению муниципальным жилищным фондом, предполагается акционировать в течение срока реализации программы.
Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение новых альтернативных технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения. Управляющая компания будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты - создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы централизованного энергоснабжения.
Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому расчетно-кассовый центр целесообразно создавать как структурное подразделение управляющей компании. Таким образом, создаваемые для исполнения не свойственных предприятиям ЖКХ (как предприятиям-подрядчикам на оказание жилищно-коммунальных услуг) функций существующих сегодня многочисленных абонентских служб, подразделения управляющих компаний не подпадают под действие Федерального Закона от 02.12.1990 года N 395-ФЗ "О банках и банковской деятельности" и, соответственно, под лицензирование этой деятельности. А, при грамотной постановке бухгалтерского учета и отчетности, средства, проходящие через эти подразделения, будут иметь льготное налогообложение по линии НДС.
Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к развитию конкуренции в двух направлениях:
конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;
конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.
Импульсом для развития конкуренции в этих направлениях должно служить появление многообразия объединений собственников жилья.
Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.
5.2.2. Рыночные механизмы функционирования коммунального
хозяйства
Коммунальная сфера в Калининградской области является в основном муниципальной собственностью. Коммунальные предприятия в основном являются муниципальными, которым на праве хозяйственного ведения переданы технологические фонды - объекты инженерной инфраструктуры (тепло-, водо-канализационные сети, водозаборы, очистные сооружения, теплоисточники и др.) и технологические фонды производства (техника, мастерские, производственно-эксплутационная база и др.)
Важнейшим элементом реформы должно стать создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания коммунальной сферы, что позволит собственнику объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкуренции в коммунальной сфере осуществляется в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения (в том числе технологически обусловленного) организаций жилищно-коммунального хозяйства путем:
- формирования органами местного самоуправления муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;
- организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применения экономических санкций за нарушение договорных обязательств;
- привлечения на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.
Контроль за наличием и соблюдением условий договоров между собственниками объектов коммунального хозяйства, производителями и потребителями услуг, надзор за состоянием государственного, муниципального и частного технологического фонда, а также указанных объектов, за выполнением обязательных технологических процессов, обеспечивающих экологическую безопасность населения, могут осуществляться как органами местного самоуправления, так и органами государственной власти Калининградской области.
Необходимой предпосылкой развития конкуренции является демонополизация коммунального хозяйства. К сферам деятельности, в которых возможно развитие конкуренции, относятся:
- управление и обслуживание объектов коммунального хозяйства;
- привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа и другие);
- выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);
- проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения и тому подобное.
Органам местного самоуправления целесообразно ускорить процесс разгосударствления организаций коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.
Появление новых видов собственников обусловлено потребностями в иных формах и методах инвестирования развития объектов коммунального назначения в условиях ограниченности бюджетных средств. При этом наряду с диалогом "заказчик - подрядчик (предприятие коммунального хозяйства)" формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются:
- инвестиционные, строительные и эксплуатационные организации различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и управление ими;
- собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, представляющие их органы и управляющие компании;
- потребители услуг - владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие организации.
Следует иметь в виду, что реформирование коммунального хозяйства направлено на повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей жилищно-коммунальных услуг и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального назначения.
При решении указанных проблем особое внимание следует уделить:
- проведению органами местного самоуправления необходимых преобразований в сфере управления, финансирования и ценообразования, направленных на обеспечение более эффективного функционирования коммунального хозяйства;
- формированию структур (Управляющие компании, товарищества собственников жилья и другие), представляющих интересы всех собственников жилья и защищающих права потребителей жилищно-коммунальных услуг;
- введению договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг;
- завершению процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов коммунального хозяйства.
При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом разделения основных фондов коммунального хозяйства на две группы:
- первая группа - технологические фонды, которые включают в себя инженерную инфраструктуру (сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и тому подобное).
- вторая группа - производственные фонды, которые состоят из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда входят гаражи, мастерские, производственные здания и тому подобное.
Орган местного самоуправления как собственник объектов коммунального назначения может передавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление коммунальным организациям-подрядчикам.
Таким образом, в основу системы управления коммунальным хозяйством должны быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником инженерной инфраструктуры, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.
Инженерная инфраструктура является системой жизнеобеспечения городов населенных пунктов и не может быть объектом отторжения от муниципальной собственности с одной стороны. С другой стороны, необходимо создать условия рыночных отношений в этой отрасли.
Для решения этой проблемы, исходя из действующего законодательства, необходимо: технологические фонды (инженерную инфраструктуру) коммунального хозяйства передать с правом оперативного управления муниципальному учреждению (Муниципальная управляющая компания), а производственные фонды можно передавать в хозяйственное ведение муниципальных унитарных предприятий.
Таким образом, объекты коммунального назначения обслуживаются муниципальными унитарными предприятиями и/или акционерными обществами при сохранении за органом местного самоуправления, через Управляющую компанию, контроля за сохранностью объектов жизнеобеспечения. Это дает возможность при акционировании предприятий жилищно-коммунального хозяйства учитывать различный порядок приватизации производственной и технологической групп основных фондов.
Организации, специализирующиеся в сфере управления, помимо прочего, осуществляют рациональное распределение финансовых ресурсов между производителями тех или иных жилищно-коммунальных услуг.
Функцией обслуживающей подрядной организации является своевременное и качественное выполнение работ, оговоренных в договоре подряда на обслуживание объектов коммунальной сферы.
Муниципальные организации по обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, как самостоятельные хозяйствующие субъекты, не следует жестко закреплять за соответствующей территориальной единицей.
Это позволит при организации конкурсов на обслуживание объектов технологического фонда стимулировать конкуренцию не только между муниципальными организациями и частными компаниями, но и между самими муниципальными организациями. При этом целесообразно создать равные условия работы, как для частных, так и для муниципальных организаций (предоставление нежилых помещений без взимания арендной платы, равные условия предоставления служебной жилой площади и тому подобное).
Подрядные организации освобождаются от несвойственных им регистрационно-учетных функций, паспортно-учетной работы, сбора платежей с населения за жилье и коммунальные услуги, оформления льгот и субсидий и от других форм социального обслуживания населения.
Объекты коммунального назначения могут обслуживаться организациями различных форм собственности при наличии лицензии на право обслуживания объектов инженерной инфраструктуры.
Коммунальные предприятия, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию.
В сфере действия естественных монополий, связанных со сложившейся технологией, следует применять дополнительные методы антимонопольного воздействия.
Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, несмотря на их разнородность, характеризуются несколькими общими признаками:
- использованием в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);
- неразрывностью или строгой последовательностью процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;
- невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на сколько-нибудь длительный срок;
- невозможностью компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их производства в другой;
- необходимостью четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;
- тесной зависимостью организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.
Существующая система управления объектами инженерной инфраструктуры и тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не заинтересовывает предприятия в снижении затрат.
Привлечение частных инвестиций в городскую инженерную инфраструктуру - одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.
Эффективное регулирование коммунальных предприятий должно основываться на системе, состоящей из трех частей. Первая часть - постановка целей деятельности коммунальных предприятий (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая - вопросы формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения данных программ и третья часть - мониторинг коммунальных предприятий. Эти три компонента в совокупности обеспечивают возможность органам местного самоуправления реализовать свои обязанности по обеспечению населения качественными коммунальными услугами.
Определение целей для конкретных коммунальных предприятий должно основываться на разработанных перспективных схемах развития систем теплоснабжения и водоснабжения городов и населенных пунктов. Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнимость производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период регулирования. Для этого система тарифного регулирования должна:
- стимулировать коммунальные предприятия к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;
- способствовать привлечению инвестиций в коммунальные предприятия;
- обеспечивать коммунальным предприятиям формирование достаточного для реализации поставленных перед ними целей объема финансовых ресурсов;
- учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства;
- иметь встроенные механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.
Помимо создания экономических механизмов, которые стимулировали бы предприятия самостоятельно выявлять резервы снижения издержек на предоставление коммунальных услуг, должен быть предусмотрен механизм выявления заведомо нерациональных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. В частности, при принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований коммунальных предприятий, включая проведение независимых экспертиз и аудитов (за счет бюджетных средств).
Процесс формирования тарифа на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.
Система регулирования коммунальных предприятий должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения тарифов. Установление тарифов должно производиться на определенный срок (период регулирования), который должен быть согласован с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном (газ) и региональном (электроэнергия) уровнях. Это требование преследует выполнение трех целей. Во-первых, это создает ситуацию определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него. Во-вторых, в течение регулируемого периода предприятие может проводить мероприятия по снижению издержек, а полученную экономию расходовать на возврат заемных средств. В-третьих, данная мера будет способствовать росту экономической определенности для потребителей коммунальных услуг. Установление срока действия тарифа должно дополняться в условиях нестабильной экономики определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия.
Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для того, чтобы достичь доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также способствовать достижению баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу.
Важным фактором эффективного тарифного регулирования должно стать повышение профессионализма регулирующего органа, обеспечение его работы максимально детальными формализованными процедурами. В соответствии с законодательством регулирование деятельности муниципальных предприятий является компетенцией органов местного самоуправления. В региональных центрах и крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессионально работающие регулирующие органы или привлечь к их работе высококвалифицированных специалистов в рамках межведомственных комиссий. Для малых муниципальных образований целесообразно делегировать функцию по регулированию тарифов предприятий коммунальной инфраструктуры на региональный уровень, что должно повысить качество принимаемых решений.
Необходимо изменить систему бухгалтерского учета на коммунальных предприятиях энерго-, ресурсоснабжения с тем, чтобы перейти от сложившейся практики минимизации налоговых платежей к практике обеспечения прозрачности и стимулирования инвестиций в сектор энерго-, ресурсоснабжения. Следует обеспечить раздельный учет постоянных и переменных затрат с целью формирования двухставочных тарифов на тепловую энергию и воду. Это позволит снизить сезонные колебания в платежах, уменьшить дефицит оборотных средств предприятий теплоснабжения, повысить их финансовую устойчивость.
По мере установления индивидуальных приборов учета и регулирования потребления основных коммунальных услуг необходимо осуществлять переход от оплаты по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета. Программа установки приборов учета в жилищно-коммунальном хозяйстве определена "Программой энергосбережения Калининградской области на 2001-2005 гг.", принятой Законом Калининградской области от 22.11.2001 года N 91.
Введение раздельного учета производства и транспорта тепловой энергии позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольного транспорта тепловой энергии и конкурентного производства, что предполагает юридическое выделение и передачу в управление различным хозяйствующим субъектам муниципальных теплосетей и источников тепла. Эта задача имеет большое практическое значение, поскольку в большинстве крупных муниципальных образований есть достаточно большой избыток мощности по тепловой энергии и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя.
Решение этой задачи будет способствовать формированию в большинстве районов и городов области локальных рынков тепла, стоимость которого будет определяться с учетом стоимости транспорта по муниципальным теплосетям. Важно, что среди таких источников тепловой энергии должны все больше присутствовать локальные источники тепла, особенно на слабо заселенных территориях (коттеджная застройка), при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепла, то есть в тех случаях, когда стоимость транспорта тепловой энергии сопоставима со стоимостью производства тепла.
Важной задачей обеспечения эффективного тарифного регулирования должно стать создание правовой основы для включения платежей по погашению основной суммы долга в себестоимость продукции и услуг предприятий коммунального хозяйства в период реализации проектов реконструкции за счет заемных средств.
Можно сформулировать несколько основополагающих принципов регулирования тарифов на товары (работы, услуги) регулируемых хозяйствующих субъектов, на основе которых следует строить систему регулирования тарифов ЖКХ.
1. Регулирование тарифов на муниципальном уровне целесообразно осуществлять в рамках постоянно действующей межведомственной комиссии или независимого регулирующего органа. В установлении ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг и тарифов для муниципальных предприятий и учреждений должны участвовать представители подразделений администрации, общественных организаций (например, общество защиты прав потребителей), представляющие интересы всех заинтересованных сторон. Межведомственная комиссия (либо независимый регулирующий орган) принимает решения, которые затем предоставляются главе местного самоуправления для окончательного утверждения. При рассмотрении тарифов органы местного самоуправления вправе обратиться за помощью к организациям любой формы собственности, в том числе к профессиональному регулирующему органу, созданному на региональном уровне.
2. Тарифы должны устанавливаться на фиксированные сроки. В течение периода регулирования тарифы должны сохраняться неизменными в реальном выражении, что подразумевает их периодическую индексацию по заранее определенному правилу и/или перечень причин для их пересмотра до окончания периода регулирования.
3. Тарифы, устанавливаемые для регулируемого предприятия, должны формировать у него такой объем финансовых ресурсов, которого было бы достаточно для реализации утвержденных производственной и инвестиционной программ.
4. При установлении тарифов должны обязательно учитываться платежеспособность потребителей и возможности бюджетов (с учетом субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также установленных законодательством льгот). Процедуры утверждения тарифов должны обеспечивать возможность достижения компромисса всех заинтересованных сторон (муниципалитета, населения, регулируемого предприятия, инвесторов). Одним из необходимых условий этого является публичность действий органов власти муниципального образования по утверждению тарифов.
В то же время, при формировании муниципальной тарифной политики необходимо учитывать то обстоятельство, что уже с текущего года установление стандарта уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги (в целом по всем видам этих услуг) в размере, предусмотренном в концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425, носит рекомендательный характер, о чем прямо сказано в постановлении Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2001 г. N 804 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год". Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" определено, что именно органами местного самоуправления утверждаются нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг, а также ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги. При этом нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг должны рассчитываться на основании Методических рекомендаций по формированию нормативов потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства, утвержденных приказом Министерства экономики Российской Федерации от 6 мая 1999 г. N 240.
Таким образом, при установлении этого параметра органам мес
-
Приложение 1
-
Приложение 2. Мероприятия по реформированию ЖКХ Калининградской области
-
Приложение 3. Мероприятия по модернизации объектов ЖКХ Калининградской области в разрезе муниципальных образований на 2002-2010 годы
-
Приложение 4. Объемы работ по модернизации систем жизнеобеспечения жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях Калининградской области
-
Приложение 5. Стоимость работ по модернизации систем жизнеобеспечения жилищно-коммунального хозяйства в регионе
-
Приложение 6. Источники финансирования расходов на модернизацию жилищно-коммунального комплекса региона (млн. руб.)
-
Приложение 7. Система индикаторов оценки реализации Программы
-
Приложение 8. Сведения о состоянии коммунальных отопительных котельных
-
Приложение 9. Сведения о состоянии тепловых сетей и сооружений
-
Приложение 10. Сведения о состоянии водопроводных сетей и сооружений
-
Приложение 11. Сведения о состоянии муниципальных канализационных сетей и сооружений
|
<< Статья 2 Статья 2 |
Приложение 1 >> Приложение 1 |
|
|
Содержание Закон Калининградской области от 12 июля 2002 г. N 170 "Об утверждении Программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального... |