Государственная власть и местное самоуправление в Москве: четыре года спустя (В.Л. Лютцер, "Законодательство", N 9, сентябрь 2000 г.)

Государственная власть и местное самоуправление в Москве: четыре года спустя

Не претендуя на лавры А. Дюма, автор настоящей статьи в ее заголовке не случайно употребил аналог знаменитой фразы. Данное исследование представляет собой попытку показать, какова в настоящее время ситуация в системе нормативного регулирования Москвы в части, касающейся организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления, и определить, что изменилось после опубликования предыдущей статьи на ту же тему.*(1)

Разумеется, будут затронуты лишь наиболее важные и значимые события в указанной области общественной жизни столицы. В период с 1996 по 2000 г. их произошло немало. Применительно к территориально-административному устройству города надо сказать, что в развитие положений Устава Москвы правовую основу обрели территориальные единицы с особым статусом.*(2) Дальнейшее развитие получило законодательное обеспечение организации и деятельности государственной власти и местного самоуправления на всех уровнях управления.*(3) Приняты законы и подзаконные акты о государственной службе и муниципальной службе.*(4) Изменения затронули и другие аспекты жизни города.

Однако в наибольшей степени внимание московского законодателя было сконцентрировано на формах непосредственной демократии. О них и пойдет речь в данной статье. Но, поскольку объем ее ограничен, такие формы демократии, как выборы, законодательная инициатива, мирные массовые акции, на этот раз останутся за рамками исследования. Мы рассмотрим референдум, консультативный опрос, собрания (сходы) и обращения граждан.

Референдум

Правовые отношения по поводу референдума в Москве регулируются нормами двух актов, а именно законов города Москвы от 14 февраля 1996 г. N 4 "О референдуме города Москвы"*(5) (далее - Закон 1996 г.) и от 25 июня 1997 г. N 22 "О местном референдуме в городе Москве"*(6) (далее - Закон 1997 г.).

Закон 1996 г. регламентирует отношения, складывающиеся в связи с голосованием жителей по вопросам, отнесенным к ведению Москвы и затрагивающим интересы всех жителей города как субъекта РФ и как муниципального образования. В силу того, что Закон 1996 г. не был приведен в соответствие с Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и применение его на практике весьма проблематично, придется ограничиться лишь упоминанием о нем.

Что касается Закона 1997 г., то он позволяет непосредственно населению решать вопросы, входящие в компетенцию низового звена городского управления - муниципального района. Если же вопрос затрагивает интересы населения нескольких районов, возможно проведение межрайонного референдума, когда голосование проводится на территории двух или более районов. В любом случае речь идет о местном референдуме.

Инициатива проведения местного референдума принадлежит:

а) жителям;

б) местным отделениям общественных объединений, уставы которых предполагают участие в выборах;

в) органам территориального общественного самоуправления (ТОС);

г) районному Собранию;

д) префекту административного округа.

Для реализации гражданской инициативы на собрании образуется группа в количестве не менее 10 человек для сбора подписей в поддержку референдума. Инициативная группа обращается с ходатайством о регистрации в районное Собрание, которое, в свою очередь, поручает территориальной избирательной комиссии проверить документы и принять решение о регистрации группы или об отказе в регистрации. Ходатайство должно содержать формулировку вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) на референдум, и список членов инициативной группы с указанием их паспортных данных. К ходатайству прилагается протокол собрания, на котором избиралась инициативная группа, а если референдум инициируется общественным объединением или органом ТОС - соответствующий устав. В течение 15 дней после подачи документов территориальная избирательная комиссия регистрирует инициативную группу или выдает мотивированное решение об отказе в регистрации. Отказ может быть обжалован в суде.

После получения регистрационного свидетельства, которое действует шесть недель, за счет средств инициативной группы проходит сбор подписей в поддержку референдума. Подписи собирают на листах установленной законом формы, которые должны быть заверены территориальной избирательной комиссией. Число подписей не может составлять менее 10% от числа жителей района, имеющих право на участие в референдуме. Конкретную цифру определяет районное Собрание в каждом отдельном случае.

По окончании сбора подписей подписные листы, заверенные сборщиком и членом инициативной группы, в сброшюрованном и пронумерованном виде вместе с итоговым протоколом сдаются в территориальную избирательную комиссию. В итоговом протоколе указываются: дата регистрации инициативной группы, дата окончания сбора подписей, количество подписей. В случае обнаружения нарушений порядка оформления документов для их устранения срок действия регистрационного удостоверения может быть продлен на срок до двух недель.

Если при проверке число действительных подписей окажется меньше необходимого, принимается решение об отказе в регистрации инициативы о проведении референдума. В данном случае, как и в ситуации, когда должного количества подписей не собрано в срок, возбуждение инициативы о проведении референдума по аналогичному вопросу возможно не ранее, чем через год.

При благоприятном для инициаторов исходе территориальная избирательная комиссия в течение двух недель направляет решение о регистрации инициативы жителей в районное Собрание, которое в течение одного месяца принимает решение о назначении референдума или об отказе в его назначении. Этот же срок в Законе 1997 г. отводится для рассмотрения обращения префекта административного округа по поводу назначения референдума. Решение об отказе принимается в случае, если вопрос, выносимый на референдум, противоречит требованиям закона. Если же противоправное решение будет все-таки принято, оно может быть отменено Московской городской Думой самостоятельно или по представлению мэра Москвы. В случае, если районное Собрание не назначит проведение референдума и не направит мотивированный отказ инициативной группе или префекту, назначает референдум и устанавливает дату его проведения глава районной Управы. Голосование по вопросам референдума назначается на календарный выходной день.

После назначения референдума до опубликования его результатов новые инициативы по поводу референдума в данном районе не рассматриваются.

Подготовку и проведение местного референдума в Москве осуществляют территориальная и участковые комиссии.

Территориальная комиссия создается районным Собранием одновременно с принятием решения о назначении референдума не позднее, чем за 60 дней до дня его проведения в количестве 5-11 человек по представлению главы районной Управы на основании предложений жителей, общественных объединений и органов территориального общественного самоуправления. Она образует участковые комиссии референдума, распоряжается денежными средствами, выделенными на референдум, устанавливает форму бюллетеня для голосования и утверждает его образец, устанавливает результаты голосования и публикует их, осуществляет иные полномочия в соответствии с Законом 1997 г.

Участковая комиссия образуется в составе 5-19 членов не позднее, чем за 25 дней до дня голосования. Она знакомится со списками для голосования, оповещает жителей о месте и времени его проведения, готовит помещение для голосования, контролирует размещение агитационных материалов, организует голосование и подсчитывает голоса на участке, реализует иные полномочия.

В ходе подготовки не менее, чем за 45 дней до дня голосования создаются участки референдума. Сведения об их расположении и границах публикуются в средствах массовой информации за 35 дней до дня голосования. Списки жителей, имеющих право на участие в референдуме, составляются не позднее, чем за 30 дней до назначенной даты, но внесение в них изменений возможно в любое время, вплоть до момента окончания голосования. Бюллетени для голосования на референдуме изготавливаются по решению территориальной комиссии за 15 дней до дня голосования и передаются в участковую комиссию за один день до дня голосования в количестве, равном числу жителей, внесенных в списки для голосования, плюс не более 0,5% от этого числа.

Финансирование мероприятий по подготовке и проведению местного референдума в Москве осуществляется за счет инициатора его проведения. В случае, если им является районное Собрание или префект административного округа, деньги выделяются соответственно из внебюджетного фонда финансовых ресурсов района или округа. Если инициатором являются общественное объединение, непосредственно граждане или орган территориального общественного самоуправления, то референдум проводится за их счет. Более того, после регистрации инициативная группа вносит на счет территориальной комиссии средства в размере не менее 200 ставок минимального размера оплаты труда. Эти деньги возвращаются плательщикам в случае, если решение о назначении референдума не принимается.

Агитация по поводу предстоящего референдума проводится в том же порядке, как и при проведении выборов. Территориальным и участковым комиссиям запрещено участвовать в агитации. Согласно Закону 1997 г., они контролируют законность проведения агитации и при необходимости обращаются в органы внутренних дел с представлением о противоправной агитационной деятельности. Администрация района оборудует стенды и другие места для расположения материалов. Государственные и местные органы предоставляют помещения для проведения собраний и встреч с гражданами.

Голосование по вопросу референдума в общем порядке происходит в календарный выходной день с 8 до 22 часов. При наличии у граждан уважительных причин возможно досрочное голосование. За 10 дней до даты референдума проголосовать можно в помещениях территориальной комиссии, а за один день, т. е. накануне, голосование происходит на участке референдума. Правила, связанные с обеспечением равенства голосов, свободы и тайны голосования, должны соблюдаться в случаях как досрочного, так и основного голосования, включая голосование вне помещения комиссии по проведению референдума.

Подсчет голосов производится на участке для голосования. По результатам подсчета составляется протокол голосования. Если на референдум выносилось несколько вопросов, по каждому из них составляется отдельный протокол. Один экземпляр протокола направляется в территориальную комиссию, а другой - вместе с опечатанными бюллетенями и списками для голосования - пересылается в районную управу, где хранится два месяца до уничтожения. В территориальной комиссии на основе данных из протоколов участковых комиссий определяются результаты референдума. Он признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины жителей, имеющих на это право. Если референдум не состоялся, повторное голосование по тому же вопросу может быть инициировано не ранее, чем через год. Решение считается принятым, если за него проголосовало больше половины жителей от числа принявших участие в голосовании. Референдум признается недействительным, если нарушения, допущенные при его проведении, не позволяют с достоверностью установить волеизъявление граждан.

Результаты голосования подлежат опубликованию в течение трех дней после их определения. Решение, принятое на референдуме, вступает в силу с момента опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса. Оно обязательно для исполнения на территории района всеми органами, юридическими и физическими лицами и может быть отменено или изменено только посредством нового референдума. В случае нарушения законодательства в ходе проведения референдума принятое решение может быть обжаловано в суде.

Консультативный опрос

В отличие от референдума консультативный опрос не влечет за собой принятия обязательного решения. Согласно Закону г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 21 О" консультативном опросе граждан в районе города Москвы"*(7) (далее - Закон о консультативном опросе), опрос проводится районной управой для выявления мнения жителей о проектах правовых актов и проблемах местной жизни. Опрос является одной из форм привлечения к управлению делами района города Москвы.

Правом на участие в консультативном опросе обладают жители Москвы, проживающие на соответствующей территории, которой может быть микрорайон, улица, жилищный комплекс и другие части района с компактным проживанием. Территория может включать части пограничных площадей разных районов при условии, что вопрос касается данной территории.

На такое обсуждение может быть вынесен любой вопрос, касающийся интересов жителей в сфере экологической безопасности, бытового, торгового, медицинского, культурного и иного обслуживания, благоустройства и озеленения территории, использования дворовых территорий, осуществления инвестиционных проектов и другие вопросы развития соответствующей территории. На обсуждение не могут выноситься вопросы, затрагивающие интересы жителей других территорий, тем более, если это связано с нарушением их прав.

Инициатором проведения опроса могут быть:

а) депутат Московской городской Думы, если территория опроса входит в его избирательный округ;

б) префект административного округа;

в) районное Собрание;

г) глава районной Управы;

д) жители;

е) общественные объединения;

ж) органы ТОС.

Инициатива проведения опроса реализуется в петиционном порядке. Петиция с указанием основания опроса, формулировкой вопросов, территории опроса и даты его проведения и данных об инициаторе направляются главе районной Управы, который в течение месяца проводит консультации с заинтересованными органами власти и должностными лицами, о которых информирует подателя петиции. Последний, в случае удовлетворения принятыми в ходе консультаций решениями, вправе отозвать петицию. Отказ может быть обжалован в суде. При положительном решении главой управы издается распоряжение с указанием территории опроса, его инициатора, вида опроса, источника его финансирования и даты проведения опроса, которая может быть назначена в месячный срок после принятия решения.

Глава районной управы формирует комиссию по проведению опроса численностью от 5 до 19 человек. Кандидатуры в состав комиссии предлагаются инициаторами проведения опроса. Комиссия информирует население о предстоящем опросе, его месте и времени проведения, составляет список участников и образует участки опроса, устанавливает форму и изготавливает опросные листы или списки, организует проведение голосования и устанавливает результаты опроса. Организационное, материальное и финансовое обеспечение деятельности комиссии осуществляет глава районной Управы.

В список участников опроса включаются жители соответствующей территории, обладающие активным избирательным правом. Список составляется за 10 дней до проведения опроса отдельно по каждому дому в порядке нумерации квартир. При формировании участков списки участников создаются по каждому участку. Границы участка при опросе могут совпадать с границами избирательного участка.

В Законе о консультативном опросе приводится несколько способов проведения опроса. Голосование может быть тайным, поименным, открытым или закрытым. Тайное голосование проводится на участках для голосования аналогично тому, как это происходит на референдуме. В остальных случаях голосование может проводиться на участках, по месту жительства, а также на собраниях жителей. Участники опроса голосуют посредством опросных листов и опросных списков. Опросный лист схож с бюллетенем для голосования на референдуме. На нем воспроизводится текст вопроса и даются варианты ответа - "за" или "против". В листе для поименного голосования отводится место для внесения сведений о голосующем.

Опросный список представляет собой перечень участников опроса с указанием их фамилий, имен, отчеств и адресов жительства. Справа на листе приводятся текст вопроса и варианты ответа, под одним из которых участник опроса ставит подпись и дату голосования.

При осуществлении голосования в ходе консультативного опроса на собраниях жителей по спискам участников опроса проводится регистрация жителей. Собрание правомочно, если на нем присутствует более половины лиц, имеющих право на участие в мероприятии. Открывают и ведут собрания представители комиссии по проведению опроса. Инициаторы опроса и заинтересованные в его исходе стороны могут выступить со своего рода агитацией и ответить на вопросы.

Голосование проводится отдельно "за" и отдельно "против". Результаты заносятся в протокол, который подписывается членами комиссии. Голосование при проведении каждого опроса может проводиться как в один день, так и в течение нескольких дней, но не более 10.

При подведении итогов опроса составляется протокол. В нем указываются: общее число граждан, внесенных в списки участников опроса, число принявших участие в опросе, число недействительных опросных листов, число недействительных голосов в опросных списках, количество голосов, поданных "за" и "против".

Недействительными признаются опросные листы не установленного образца, не имеющие отметок членов комиссии, и листы, по которым невозможно установить волю опрашиваемого, а при поименном голосовании недействительным признается лист без указаний данных о голосовавшем. На основании данных из протокола комиссия принимает одно из следующих решений:

а) опрос состоялся;

б) опрос не состоялся;

в) результаты опроса недействительны.

Опрос считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины внесенных в список участников опроса. Результаты опроса признаются недействительными, если допущенные при проведении опроса нарушения не позволяют с достоверностью установить волю жителей.

Если опрос состоялся, определяются его результаты. Эти результаты имеют рекомендательный характер для органов и должностных лиц, уполномоченных решать вопрос по существу. В случае, если они посчитают необходимым учесть в своей деятельности мнение населения, выявленное в ходе опроса, информация об этом доводится до сведения участников опроса.

В Законе о консультативном опросе есть оговорка о том, что, если опрос проводится посредством тайного голосования, его результаты подлежат обязательному рассмотрению соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления с последующим принятием решения, которое доводится до сведения участников опроса.

Собрания (сходы) и конференции граждан

Согласно Закону г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 18 О" собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве",*(8) собрания и конференции являются формой непосредственного участия жителей Москвы в обсуждении и решении вопросов местного значения. На собраниях (конференциях) могут быть рассмотрены вопросы, входящие в компетенцию органов власти города и района, а также на них могут быть выдвинуты кандидатуры в состав избирательных комиссий и комиссий по проведению референдумов и консультативных опросов. Собрания (конференции) в рамках общественных объединений, жилищных товариществ, жилищных кооперативов под действие названного закона не подпадают, равно как и собрания по поводу формирования органов ТОС. Собрания (конференции) проводятся только на части муниципального района, включающей в себя подъезд дома, весь дом, группу домов, улицу, микрорайон или обособленный населенный пункт в границах района при условиях, что численность политически дееспособного населения не превышает 500 человек и для собрания имеется приспособленное помещение. В противном случае собрание может быть проведено с разрешения главы районной Управы. В поселках и деревнях, расположенных в пределах Москвы, общие собрания жителей именуются сходами.

Инициировать проведение собрания (конференции) могут:

а) жители района (группа не менее 5 человек);

б) орган ТОС;

в) выборный орган местного общественного объединения;

г) глава районной Управы;

д) префект административного округа;

е) мэр Москвы;

ж) депутат Московской городской Думы.

Инициативная группа в лице жителей, органа ТОС или общественного объединения в срок не позднее 10 дней до собрания и не позднее одного месяца до конференции направляет в орган или должностному лицу, в чью компетенцию входит решение предполагаемого к обсуждению вопроса, письменное уведомление. В нем указываются дата, время и место проведения собрания (конференции), адреса домов на соответствующей территории, предполагаемое число участников собрания (делегатов конференции), выносимый вопрос, персональный состав инициативной группы. При необходимости адресат уведомления может провести консультации по поводу целесообразности проведения собрания (конференции), направить инициаторам свои замечания, советы или мотивированные предложения. По согласию сторон сроки подготовки собрания (конференции) могут быть сокращены.

В случае, когда инициатива проведения собрания (конференции) принадлежит мэру, депутату или префекту, они также направляют главе районной Управы уведомление в те же сроки и с тем же содержанием, за исключением, разумеется, указания состава инициативной группы. Если собрание (конференция) проводится по воле районного Собрания или собственно главы районной Управы, инициатор соответственно принимает решение или издает распоряжение.

Оповещением жителей о предстоящем собрании (конференции) занимается инициатор его проведения. Информация о времени, месте, инициаторе и вопросе, а также материалах, относящихся к вопросу, доводится до населения за одну неделю (когда речь идет о собрании) или за две недели (когда планируется конференция) до запланированной даты.

Собрание открывает инициатор проведения или его представитель. Оно правомочно, если в нем участвует не менее половины внесенных в списки и зарегистрированных жителей. Избрание президиума, утверждение повестки и регламента происходит большинством голосов от числа присутствующих открытым голосованием. Если по какому-либо вопросу проводится тайное голосование, собрание избирает счетную комиссию. Лица, не проживающие на данной территории, могут участвовать в работе собрания с правом совещательного голоса.

В ходе собрания обязательно ведется протокол, в который заносятся сведения об участниках собрания, обсуждаемых вопросах, принятых решениях и т. п. Протокол утверждается собранием и хранится в районной Управе.

Собрание по выдвижению кандидатур в составы избирательных комиссий, комиссий по проведению референдума и опроса проводится по инициативе главы районной Управы, органа ТОС, общественного объединения или группы избирателей. В данном случае собрание вправе принимать решение, если на нем присутствует не менее 30% жителей, уполномоченных участвовать в собрании. Кандидаты в состав комиссии избираются большинством голосов от числа присутствующих открытым голосованием. Решение собрания оформляется протоколом, который направляется в орган, формирующий соответствующую комиссию.

Конференция организуется в тех случаях, когда проведение собрания затруднено или невозможно по определенным причинам (вопрос затрагивает интересы территории с населением более 500 человек, отсутствуют подходящие помещения). Нормы представительства на конференции определяются инициатором ее проведения с учетом имеющихся в распоряжении помещений. Однако норма представительства не может быть выше, чем один делегат от 100 жителей, а если конференция проводится в рамках одного дома, один делегат должен представлять не более 50 жителей. Выборы делегатов могут проходить на собраниях жителей, а также в петиционном порядке. В этом случае в петиционный лист вносится кандидатура делегата, а жители, поддерживающие ее, подписываются. При наличии альтернативных кандидатур избранным считается тот, кто набрал наибольшее количество голосов, при условии, что в выборах приняло участие более половины от числа жителей. Конференция считается правомочной, если в ее работе участвует более половины делегатов. Порядок работы и принятия решений на конференции такой же, как и на собрании.

Решение, принятое на собрании (конференции), имеет рекомендательный характер для органов власти, должностных лиц, жителей и других субъектов правоотношений. Его содержание доводится до соответствующих органов и должностных лиц. Они обязаны рассмотреть решение и в течение месяца дать мотивированный ответ по существу решения председателю собрания (конференции). В случае, если на основании решения собрания (конференции) принимается правовой акт, информация об этом незамедлительно доводится до председателя мероприятия.

Обращения

В Законе г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан"*(9) (далее - Закон об обращениях) обращения рассматриваются как важное средство укрепления связей между органами власти города и гражданами, восстановления нарушенных прав и свобод, обеспечения социальной справедливости. Это один из способов реализации права горожан на участие в городском самоуправлении.

Закон называется "Об обращениях граждан" (выделено мной. - В.Л.), что как будто предполагает наличие права на обращение именно у граждан России, однако такой вывод неверен. Согласно ст. 1 данного акта, обращаться в органы власти города, к их должностным лицам, государственным и муниципальным служащим, к руководителям предприятий, учреждений, общественных объединений, ко всем тем, в чью компетенцию входит разрешение поставленных в обращении вопросов, могут лично и через своих представителей не только граждане РФ - жители Москвы и не являющиеся таковыми, но также граждане других стран и лица без гражданства при условии, что они законно находятся на территории города.

В сферу действия Закона об обращениях включены обращения граждан, поступившие из редакций газет, журналов, радио, телевидения и других средств массовой информации, от депутатов. Праву на обращения названных субъектов отношений корреспондирует обязанность органов власти, их должностных лиц своевременно и по существу рассматривать обращения и принимать по ним правомерные решения.

Положения Закона об обращениях не распространяются на обращения, связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, а также обращения, которые рассматриваются в порядке уголовного, гражданского, административного и конституционного судопроизводства, обращения в рамках коммерческих коллективов и общественных объединений. Перечисленные обращения регламентируются другими правовыми актами и уставами организаций.

В зависимости от того, по какому поводу сформулировано то или иное обращение, все они подразделяются на предложения, заявления, жалобы, ходатайства. Особо в Законе об обращениях выделяются коллективные обращения и петиции граждан. Названный акт предлагает следующие определения видов обращений.

Предложение - это обращение конкретного характера, направленное на улучшение организации и деятельности органов власти, предприятий, организаций и учреждений в различных сферах жизни города.

Заявление - обращение по поводу реализации принадлежащих лицу закрепленных в нормативных актах прав и законных интересов.

Жалоба - обращение по поводу восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Ходатайство - обращение с просьбой лица о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с представлением документов, их подтверждающих.

Коллективное обращение - это обращение двух или более граждан, содержащее частный интерес, либо обращение, имеющее общественный характер, принятое в рамках массовой мирной акции.

Петиция - коллективное обращение в органы власти по поводу проведения общественных реформ или изменения городского законодательства.

По форме обращения делятся на устные и письменные. Устные обращения рассматриваются, когда содержащиеся в них факты и обстоятельства не нуждаются в дополнительной проверке. Обычно на устное обращение дается устный ответ. Если устное обращение требует дополнительной работы, оно ставится на контроль и после рассмотрения и решения поставленного вопроса результаты доводятся до сведения заинтересованных лиц.

Специально для улучшения взаимодействия органов власти с населением в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 23 октября 1996 г. N 406/1-РМ "Об организации службы "Телефон прямой связи Мэрии Москвы с жителями города"*(10) с 1 ноября 1996 г. было организовано дежурство заместителей руководителей департаментов, комитетов, управлений правительства, префектов административных округов и супрефектов муниципальных районов. Указанные должностные лица городской администрации обязывались с 10 до 17 часов в рабочие дни принимать по телефону обращения жителей, при необходимости обеспечивать их регистрацию и контроль за рассмотрением жалоб и предложений, требующих проверки и принятия решений. Работа по обобщению и методическому обеспечению службы возлагается на Комитет территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления. Названный Комитет на основе данных, полученных от подразделений городской власти, обязан ежеквартально представлять мэру и Правительству Москвы информационно-аналитическую записку о результатах деятельности службы "Телефон прямой связи Мэрии Москвы с жителями города".

Письменные обращения должны содержать данные адресата и заявителя (с указанием фамилии, адреса), дату и личную подпись обращающегося. Обращения без указанных реквизитов считаются анонимными и не рассматриваются. Не подлежат рассмотрению и те обращения, в которых присутствуют выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц.

Обращения подаются в те органы власти и тем должностным лицам, в чью компетенцию непосредственно входит решение вопроса по существу. Если данное требование не выполняется, обращение пересылается в соответствии с подведомственностью с последующим уведомлением обратившегося лица. В случае возникновения спора о подведомственности вопроса он рассматривается вышестоящими органами или должностными лицами либо в суде.

В Законе об обращениях значительное внимание уделяется срокам рассмотрения обращений. Общий срок для письменных обращений определен в один месяц. Для обращений, не требующих дополнительного изучения и проверки, такой срок не должен превышать 15 дней. Для жалоб и заявлений военнослужащих предусмотрены сокращенные сроки: в государственных органах - до 15 дней, в муниципальных органах, на предприятиях, в организациях и учреждениях - до 7 дней. Если для решения вопроса, поставленного в обращении, необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов и т. п., в порядке исключения срок обращения не может превышать двух месяцев. В случае, если материалы, необходимые для решения вопроса, рассматриваются в суде, к предельно допустимым двум месяцам добавляется весь срок судебного разбирательства. Ответ по результатам рассмотрения обращения должен быть направлен его автору в 10-дневный срок.

За нарушение Закона об обращениях граждан виновные могут быть привлечены к ответственности в разных ее формах в зависимости от характера нарушения и степени общественной опасности содеянного. В основном речь идет об ответственности органов власти и должностных лиц. Неправомерные деяния вероятны при отказе в приеме обращения, затягивании сроков рассмотрения, необъективном разбирательстве, принятии необоснованных решений, разглашении сведений о частной жизни гражданина, а также в случае преследования гражданина за содержащуюся в обращении критику. Лицо может обратиться в суд с заявлением о возмещении материального и морального вреда, причиненного при рассмотрении обращения. Мерам ответственности могут быть подвергнуты и граждане в следующих случаях:

1) если они подают обращения, в которых содержатся клевета либо выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц;

2) если они систематически предъявляют заведомо необоснованные требования, влекущие значительные материальные затраты, связанные с их рассмотрением.

Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений и исполнением законодательства в этой области осуществляют уполномоченные органы и должностные лица. В частности, главы районных Управ анализируют ситуацию в данной сфере и ежеквартально представляют доклад префектам административных округов, принимают меры к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав граждан. Префекты два раза в год представляют сведения о работе в данной области в Правительство Москвы, которое контролирует состояние работы с обращениями в органах исполнительной власти города, ежегодно обсуждает этот вопрос на своих заседаниях и принимает соответствующее постановление, публикуемое в городской печати.

Одним из таких документов стало постановление Правительства Москвы от 11 февраля 1997 г. N 82 "О состоянии работы с обращениями граждан в префектуре и территориальных управлениях Центрального административного округа". Наряду с многочисленными указаниями на недостатки в сфере работы с обращениями, которые включают многочисленные нарушения сроков рассмотрения жалоб, отсутствие должного контроля руководителей органов власти за работой своих подчиненных и т. п., в постановлении содержится несколько нормативных предписаний, направленных на улучшение работы с обращениями граждан. В частности, префектам и супрефектам предписано определить понедельник как единый день личных приемов. Префекты должны проводить прием один раз в две недели, супрефекты - еженедельно, при условии, что срок ожидания приема с момента записи не превышает двух недель. Управлению организационно-методического обеспечения работы с документами Управления делами мэрии поручено подготовить инструкции по работе префектуры и администрации района, а также инструкцию по работе территориальных органов по рассмотрению обращений граждан. Управлению по вопросам государственной службы и кадрам мэрии поручено организовать обучение руководителей территориальных органов, занимающихся работой с обращениями, по направлениям их деятельности на базе Московской высшей школы управления. В данном постановлении предусмотрены и другие меры, имеющие целью улучшение состояния работы с обращениями граждан.

В.Л. Лютцер,

кандидат юрид. наук, доцент

кафедры конституционного права

юридического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. Лютцер В.Л. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: возможности сосуществования // Законодательство. 1996. N 2. С. 8-14.

*(2) См., напр.: Законы г. Москвы "О территориальных единицах с особым статусом" // Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 6; "О территориальной единице с особым статусом Московский международный деловой центр "Москва-Сити" // Там же. 1999. N 8; 2000. N 5.

*(3) См., напр.: Закон г. Москвы "О Правительстве Москвы" // Там же. 1997. N 4; Закон г. Москвы "Об изменениях и дополнениях к Закону г. Москвы "О статусе депутата Московской городской Думы" // Там же. 1998. N 7;

Положение об административном округе, утвержденное распоряжением мэра Москвы от 17 марта 1997 г. // Вестник мэрии Москвы. 1997. N 13.

*(4) См., напр.: Закон г. Москвы "О государственной службе города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы. 1998. N 1; Закон г. Москвы "О муниципальной службе в районах города Москвы" // Там же. 1998. N 11; Распоряжение мэра Москвы "О порядке ведения личного дела государственного служащего государственной службы города Москвы" // Там же. 1998. N 11.

*(5) Там же. 1996. N 4.

*(6) Тверская, 13. 1997. N 30.

*(7) Там же. N 30-31.

*(8) Там же. N 29.

*(9) Там же. N 31-32.

*(10) Вестник Мэрии Москвы. 1998. N 24.