Решения Конституционного Суда Российской Федерации о праве граждан на судебную защиту от нарушающих их права нормативных актов (В.А. Сивицкий, "Гражданин и право", N 1, июль 2000 г.)

Решения Конституционного Суда Российской Федерации
о праве граждан на судебную защиту от нарушающих
их права нормативных актов

Вопросы проверки судами нормативных актов с точки зрения соответствия их актам большей юридической силы стали в последнее время одной из самых острых, дискуссионных как в научно-теоретическом, так и в практическом плане правовых проблем. Основные споры вызывала возможность осуществления судами, кроме Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, проверки нормативных правовых актов высших органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (в первую очередь нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов глав субъектов Российской Федерации) с точки зрения их соответствия актам большей юридической силы. Причем такой проверки, которая осуществляется не в ходе конкретного дела (а суд в любом деле, в случае коллизии актов, вправе и обязан применять акт большей юридической силы, если он принят с соблюдением компетенции) и приводит к утрате "проверяемым" актом юридической силы.

За последние годы складывалась практика признания судами общей юрисдикции, в основном уровня субъекта Российской Федерации (краевыми, областными, верховными судами республик), недействительными нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в силу противоречия федеральному закону. Недействительными они признавались либо по заявлению прокурора, либо по жалобам физических и юридических лиц, в том числе по жалобам органов местного самоуправления. Недействительность закона означала утрату им юридической силы, причем, по сложившейся практике, с момента принятия. Верховный Суд Российской Федерации неоднократно принимал решения о недействительности актов Правительства Российской Федерации с соответствующими правовыми последствиями.

16 июня 1998 г. Конституционным Судом было принято Постановление N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации (См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.). В данном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что признавать акты, перечисленные в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции (т.е. акты высших органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов), утратившими силу вследствие противоречия Конституции может только Конституционный Суд. При этом он не исключил возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации, однако на основе толкуемых положений установил, что признание этих актов утратившими юридическую силу из-за противоречия федеральным законам может иметь место лишь при соблюдении вытека-ющих из Конституции условий, указанных в данном Постановлении.

Это следующие условия. Во-первых, закон, которым должно быть урегулировано право судов общей юрисдикции и арбитражных судов признавать акты, перечисленные в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции, недействительными, должен быть федеральным конституционным законом. Это требование основано на положении ч. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации, согласно которому полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Во-вторых, отмечено, что необходимым является четкое закрепление видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, правил о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъектов, управомоченных обращаться в суд с соответствующими требованиями, обязательности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Кроме того, в тексте мотивировочной части Постановления подчеркивается, что обязательным является также официальное опубликование соответствующих решений.

После принятия данного Постановления суды общей юрисдикции, прежде всего Верховный, стали отказывать гражданам, юридическим лицам, прокурорам в принятии жалоб (заявлений) о проверке соответствия нормативных актов, перечисленных в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции, актам большей юридической силы. При этом они ссылались на Постановление Конституционного Суда. Соответственно, со всех сторон на Конституционный Суд посыпались упреки, что он-де нарушил ст. 46 Конституции Российской Федерации, ограничив право на судебную защиту.

Суды исходили из того, что ни один из законов, в которых ранее ими усматривались основания для осуществления проверки соответствия нормативных актов меньшей юридической силы актам большей юридической силы, указанным выше требованиям не отвечает. При этом внимание в основном заострялось судами на формальном требовании - о том, что закон должен быть принят в форме федерального конституционного закона.

Необходимо отметить, что этот упор судов общей юрисдикции на формальную сторону требований к регулированию проверки соответствия актов, перечисленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации, актам большей юридической силы с самого начала носил несколько поспешный характер. Дело в том, что ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусмотрено, что проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится Конституционным Судом Российской Федерации только по содержанию норм, и, следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не устанавливает соответствие таких актов Конституции Российской Федерации по форме, в том числе в зависимости от того, являются ли они федеральными или федеральными конституционными законами.

Отказывая в судебной защите в выбранной заявителями форме и ссылаясь при этом на Постановление Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П, суды общей юрисдикции, по сути дела, проигнорировали другую важную выраженную в этом Постановлении позицию. Она состоит в том, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не только не вправе применить его в конкретном деле, но и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Постановление же Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции само по себе не может влечь автоматической утраты юридической силы законов, противоречащих Конституции в данном Конституционным Судом истолковании.

Так, в Определении от 4 марта 1999 г. N 31-О по ходатайству Генерального прокурора о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации (См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2300.) Конституционный Суд подчеркнул, что оценка соответствия тех или иных законов правовым позициям, выраженным в данном Постановлении, означала бы, по существу, оценку их соответствия именно тем статьям Конституции Российской Федерации, толкование которых составляло предмет рассмотрения по делу.

Такая официально даваемая Конституционным Судом Российской Федерации оценка возможна по обращениям управомоченных субъектов (ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации) только в процедуре проверки конституционности соответствующих законов. Лишь в результате этой процедуры может быть дан ответ на вопрос, должны ли применяться или, напротив, утрачивают юридическую силу какие-либо нормативные положения, в том числе в связи с официальным толкованием Конституции Российской Федерации, данным Конституционным Судом Российской Федерации. По своей инициативе Конституционный Суд рассмотреть этот вопрос не мог. Суды же общей юрисдикции, отказывая в судебной защите, почему-то в абсолютном большинстве не считали нужным обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности законов.

Как показало последующее Постановление Конституционного Суда Российской Федерации - от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации" (См.: Собрание законодательства РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.), для того чтобы отказывать заявителям в осуществлении нормоконтроля, у судов общей юрисдикции не было оснований; другое дело, что они должны были скорректировать его форму. Но прежде чем рассматривать это Постановление, обратимся к проблеме: а если бы действительно не было возможности проверять соответствие нормативного правового акта нормативному правовому акту большей юридической силы в качестве специальной, оторванной от конкретного дела юридической процедуры, было бы в таком случае нарушено право граждан на судебную защиту? Предполагает ли статья 46 Конституции РФ, устанавливающая право на судебную защиту прав и свобод, обязательное предоставление каждому человеку возможности оспорить в судебном порядке любой правовой акт?

В Определении от 14 декабря 1999 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан О.А. Егоровой, Н.Е. Сидоркиной, В.Л. Мищенко, И.Б. Богдан, Т.В. Романовой, а также Института эколого-правовых проблем "Экоюрис", Центра независимых экологических программ СоСЭ, Всероссийского общества охраны природы, Союза охраны птиц России и Новгородского клуба "Экология" на нарушение конституционных прав и свобод ст. 116 и 239-5 ГПК РСФСР, ст. 13 ГК Российской Федерации и ст. 5 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" Конституционный Суд выразил однозначную правовую позицию, состоящую в следующем. Согласно ст. 46 (ч. 1) и 47 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. В развитие указанных конституционных положений законодатель вправе и обязан устанавливать определенный порядок возбуждения и рассмотрения дел об оспаривании правовых актов, в том числе разграничивать предметную компетенцию судов общей юрисдикции путем принятия правил о подсудности. Конституционный Суд подчеркнул: из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на судебное обжалование решений и действий органов государственной власти, как оно сформулировано в ст. 46 (ч. 2), и развивающей ее содержание ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами. Данное конституционное право, в частности, не означает возможности обжаловать в судебном порядке любые акты нормативного характера, не подлежащие применению в конкретном деле заявителя.

Действительно, ведь судебная защита от противоречащего акту большей юридической силы нормативного акта может осуществляться, в частности, в форме отказа в применении при рассмотрении конкретного дела акта, противоречащего имеющему большую юридическую силу. Часть 2 ст. 120 Конституции предусматривает право (и обязанность !) судов при противоречии правового акта закону применять закон. Положения ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предоставляют судам еще более широкую возможность - в случае противоречия любого акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы применять акт большей юридической силы (эта норма представляет собой определенный синтез положения ч. 2 ст. 120 и иных положений Конституции, устанавливающих иерархию правовых актов).

Здесь возможны возражения. Ведь если, например, незаконные положения нормативного акта субъекта Российской Федерации запретят оборот, ввоз и вывоз товара (такие решения приобрели массовый характер в период августовского кризиса 1998 г.), то, пока собственник товара будет оспаривать принятый относительно него на основе нормативного правоприменительный акт, товар, возможно, уже испортится. Если же предоставить возможность оспорить сам нормативный акт, причем безотносительно к конкретному делу, то предприниматель мог бы сначала добиться отмены этих положений, а уже потом со спокойной душой приобретать товар для его дальнейшего оборота, вывоза, ввоза.

Но с другой стороны, если товар действительно испортится, то предприниматель получит право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции).

Конечно, можно возразить, что вред не будет возмещен полностью. В общем-то, возражение справедливое. Но ведь Конституция исходит из добросовестности право-применителя, которая предполагает, что судом должны быть предприняты меры к полному возмещению вреда и что соответствующее решение будет исполнено. Поэтому возможность суда применить в конкретном деле вышестоящий акт без утраты юридической силы нижестоящим является достаточной для обеспечения судебной защиты, тем более что можно решить задачу фактической утраты силы, например, актом субъекта Российской Федерации, противоречащим федеральному законодательству и нарушающим права граждан (такая проблема встречается в юридической практике наиболее часто), а также посредством иных, кроме абстрактного нормоконтроля в судах общей юрисдикции, институтов судебной защиты.

Во-первых, в судах могут быть обжалованы действия (бездействие) и решения правоприменителей, а также ведомственные акты, возможность оспаривания которых никаких сомнений не вызывала, основанные на данных актах субъектов Российской Федерации. Суды подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (ч. 1 ст. 120 Конституции), а в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и актом субъекта действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции). Поэтому, рассматривая такие дела, суды просто обязаны, в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, применить федеральный закон. Это обеспечивает верховенство федерального законодательства. Поэтому, оспаривая конкретные действия (бездействие) и решения, можно добиться того же практического результата, что и оспаривая послуживший основой для таких действий (бездействия) и решений акт: должно быть констатировано противоречие акта субъекта Российской Федерации федеральному акту.

Кроме того, в случае если акт высшего органа государственной власти субъекта Российской Федерации действительно нарушает права и свободы граждан, иные конституционно значимые ценности, он может быть оспорен в Конституционном Суде Российской Федерации. Даже если он напрямую не затрагивает ни одно из перечисленных в Конституции прав, его конституционность все равно может быть проверена через призму ст. 2, 18 и 19 Конституции Российской Федерации. В частности, если в ходе рассмотрения конкретного дела, в котором подлежит применению закон субъекта Российской Федерации, усмотрено противоречие закона субъекта Российской Федерации положениям Конституции, рассматривающий дело суд просто обязан (как это установлено в Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П) обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности такого закона. Граждане могут оспорить в Конституционном Суде Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации, примененные или подлежащие применению относительно них в конкретном деле. Что же касается иных актов высших органов государственной власти, которые граждане и рассматривающие дело суды оспаривать в Конституционном Суде не могут, более активную позицию могли бы занять субъекты, перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, которые наделены таким правом.

В-третьих, во многих субъектах Российской Федерации уже сейчас есть возможность для того, чтобы добиться утраты силы актом этого субъекта путем обращения в его конституционный (уставный) суд: конституции и уставы фактически всех субъектов Российской Федерации содержат нормы о правах и свободах человека и гражданина, дублирующие положения федеральной Конституции.

Однако, как подтвердило упомянутое Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 6-П, на самом деле нормоконтроль вне связи с конкретным делом может осуществляться - на основе применения содержащихся в действующем Гражданском процессуальном кодексе РСФСР правовых институтов. В Постановлении отмечено, что суд, разрешая такого рода дела (об оспаривании правовых актов) по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

При этом в Постановлении четко определены различия в юридических последствиях признания правового акта недействительным и недействующим (именно признание акта недействующим допустил Конституционный Суд). В первом случае акт утрачивает силу, считается не порождающим правовых последствий со дня издания, и, следовательно, не требуется его отмена органом, его принявшим. Если же акт признается недействующим, он не подлежит применению, и возникает необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Собственно говоря, существенной разницы для конкретных правоотношений, возникающих после принятия соответствующего решения суда общей юрисдикции, нет: акт, противоречащий акту большей юридической силы, не будет применяться. Однако признание акта субъекта Российской Федерации недействующим в смысле данного Постановления в большей мере отвечает принципам федерализма, а также оставляет больший простор для его проверки в порядке конституционного судопроизводства.

Подчеркнем, что Конституционный Суд в Постановлении не установил ничего нового. Он просто выявил конституционный смысл действующих (в том числе в период с 16 июня 1998 г. по 11 апреля 2000 г. - между двумя постановлениями о нормоконтроле) законов. Поэтому отказы в судебной защите при заявлении требований о проверке соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам со стороны судов общей юрисдикции носили, как представляется, весьма спорный характер.

Постановление от 11 апреля 2000 г., хотя и касалось только заявлений прокурора относительно несоответствия закона субъекта Российской Федерации федеральным законам, на самом деле показало, каким образом может осуществляться при нынешнем правовом регулировании проверка соответствия всех перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации, вне связи с конкретным делом. Выраженные в нем правовые позиции и подтвержденные им правовые возможности распространяются и на жалобы граждан, инициирующие такую проверку.

В заключение необходимо отметить, что в Определении от 5 ноября 1998 г. N 147-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области" (См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 1.) Конституционный Суд подтвердил право судов общей юрисдикции и арбитражных судов подтверждать именно недействительность законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными на основании Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющего свою силу.

Данная позиция была воспроизведена и в рассматриваемом Постановлении от 11 апреля 2000 г. Она служит реализации положения ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которому "признание нормативного акта или договора либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов... содержащих такие же положения, какие были предметом обращения". Данное правило, к сожалению, не всегда рассматривается на практике как влекущее прекращение действия всех норм других правовых актов, аналогичных признанным неконституционными положениям. Сейчас Конституционный Суд пошел по пути принятия определений, которыми в случае обращения в Конституционный Суд с требованием о признании неконституционным правового акта, аналогичного уже признанному неконституционным, устанавливается такая аналогичность и констатируется, что вновь оспоренный акт применяться не может.

Вообще, для участников правоотношений иногда могло бы быть очень полезным усмотреть аналогичность невыгодной для них нормы норме, уже признанной неконституционной, и со ссылкой на ст. 87 Закона о Конституционном Суде потребовать у право-применителя обеспечить ее неприменение либо даже добиться признания ее недействительной. Подчеркнем еще раз: принятие определения Конституционного Суда относительно идентичности нормы норме, уже признанной ранее неконституционной, не нужно. Ее может, как следует из упомянутого положения Закона о Конституционном Суде и из Определения Конституционного Суда N 147-О, выявить сам суд.

В.А. Сивицкий,

кандидат юридических наук