О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации (В.Н. Савин, "Гражданин и право", N 2, август 2000 г.)

О некоторых проблемах законодательного
регулирования административной ответственности
в субъекте Российской Федерации

Одной из проблем важнейшего из институтов административного права - административной ответственности - является отсутствие конкретных законодательно закрепленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ее законодательному регулированию.

В соответствии со ст.72 действующей Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" четко определено, что по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Такой закон существует - это Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. По форме это тот же федеральный закон, но кодифицированный, непосредственно и полно регулирующий определенную сферу общественных отношений. Он объединяет нормы административного права, устанавливающие основания и виды административных взысканий.

Несмотря на то что за последние 15 лет было принято более 60 нормативно-правовых актов по внесению изменений и дополнений в этот Кодекс (в том числе 32 федеральных закона было принято уже после принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации) и что в нем учтены два постановления Конституционного Суда Российской Федерации - от 11 марта 1998 г. N 8-П и от 28 мая 1999 г. N 9-П, ныне действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях является по сути не кодексом России как федеративного государства, а кодексом одной из пятнадцати республик Союза ССР, т.е. одного из субъектов федеративного государства.

КоАП РСФСР не содержит даже таких понятий, как "субъект Российской Федерации", поэтому законодательное регулирование административной ответственности в субъектах Российской Федерации приходилось осуществлять исходя из того, что они являются правопреемниками компетенции в области законодательства об административных правонарушениях соответствующих автономных республик РСФСР и полномочий соответствующих краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, за исключением Республики Татарстан.

Пунктом 4 ст.2 договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" осуществление правового регулирования административной ответственности отнесено исключительно к полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан. Это, в принципе, противоречит Конституции Российской Федерации, но до настоящего времени остается юридическим фактом.

Таким образом, по полномочиям в сфере законодательного регулирования административной ответственности можно выделить три группы субъектов Федерации:

Республика Татарстан, где законодательное регулирование административной ответственности находится в исключительном ведении органов государственной власти республики;

другие республики Российской Федерации, являющиеся правопреемниками компетенции соответствующих автономных республик. Эти республики в соответствии со ст.5 Кодекса об административных правонарушениях в области законодательства об административных правонарушениях имеют право установления административной ответственности по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Им предоставлено право устанавливать правила, за нарушение которых наступает административная ответственность по ст.85 (нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром), ст.101 (нарушение правил по карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил), ст.111.2 (нарушение правил эксплуатации судов, а также управление судном лицом, не имеющим права на управление), ч.2 и 3 ст.111.3 (нарушение правил плавания, погрузки и разгрузки судов), ст.111.4, 112.1 (в части судов, поднадзорных государственным инспекциям по маломерным судам, и баз (сооружений) для их стоянок), ст.144 и 149 (нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов и нарушение правил торговли на колхозных рынках);

края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа. Они не могут осуществлять законодательное регулирование даже по установлению административной ответственности по вопросам охраны общественного порядка, что разрешено республикам. В соответствии со ст.6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях они могут принимать только решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность, и решения по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом, а также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Однако реализация этой правовой нормы нереальна, поскольку Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что решениями законодательного органа государственной власти оформляются решения только по вопросом ведения законодательного органа.

Ни о каком равноправии субъектов Российской Федерации здесь и речи быть не может.

В некоторой степени эта проблема нашла свое разрешение в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. N 145-0 по запросу Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч.1 ст.6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В этом определении отмечается, что ч.1 ст.6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях были установлены определенные полномочия в сфере административной юрисдикции Советов народных депутатов соответствующего уровня. С принятием Конституции Российской Федерации органы законодательной (представительной) власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов обрели новый конституционный статус, а потому положения ч.1 ст.6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не могут применяться без соотнесения их с положениями Конституции Российской Федерации, предопределяющими полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации, административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этих конституционных установлений, отмечается в определении Конституционного Суда, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственное законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст.72, 76 (ч.2) и 77 (ч.1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция нашла отражение в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г., принятых в связи с запросами Калининградской областной думы и администрации Читинской области, а также в других решениях Конституционного Суда, сохраняющих свою силу.

Дискуссионным остается вопрос о полномочиях в области законодательства об административных правонарушениях органов государственной власти республик в составе Российской Федерации. Если их рассматривать как правопреемников соответствующих автономных республик, то их полномочия определены ст.5 Кодекса об административных правонарушениях, которая не оспаривалась, не отменялась и не признавалась противоречащей Конституции Российской Федерации.

С другой стороны, республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе принимать в области административных правоотношений собственные законы, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона республика осуществляет собственное правовое регулирование. С принятием федерального закона закон республики подлежит приведению в соответствие с ним.

Следует согласиться с тем, что, исходя из принципов равноправия субъектов Российской Федерации, все субъекты Федерации должны иметь равные полномочия по законодательному регулированию в области административных правонарушений.

Отсутствие единого подхода к законодательному регулированию административной ответственности в субъектах Российской Федерации нередко приводит к нарушениям прав граждан.

Так, в нарушение ст.72 Конституции Российской Федерации Законодательным собранием Алтайского края был принят закон "Об обеспечении безопасности людей на водоемах Алтайского края", которым установлена административная ответственность, не предусмотренная федеральным законодательством.

Законодательным собранием Ивановской области принят закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера", которым установлена административная ответственность, не предусмотренная КоАП РСФСР, причем право наложения взысканий предоставлено органам по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. По требованию прокуроров данные законы были отменены.

Существует ряд проблем и в вопросах разграничения компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Так, в соответствии со ст.194 КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях рассматриваются:

1) административными комиссиями при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов;

2) исполнительными комитетами поселковых, сельских Советов народных депутатов;

3) районными (городскими), районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних;

4) районными (городскими) народными судами (народными судьями);

5) органами внутренних дел, органами государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами СССР.

Если органы и должностные лица, указанные в п.3 и 4, относятся к федеральным органам государственной власти и их полномочия определяются федеральным законодательством, то полномочия органов, перечисленные в п.1, 2 и 3, в настоящее время законодательно не урегулированы.

Во-первых, органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством могут быть правопреемниками местных органов государственной власти (районных (городских), районных в городах, поселковых и сельских cоветов народных депутатов) только по 30 вопросам местного значения, отнесенным ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению муниципальных образований. В числе этих вопросов нет ни одного, позволяющего регулировать компетенцию и создавать в муниципальном образовании административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и т.д.

Данная проблема может быть урегулирована в соответствии с законодательством о местном самоуправлении только путем наделения органов местного самоуправления отдельными дополнительными государственными полномочиями федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Федеральными законами органы местного самоуправления такими полномочиями не наделялись. Решить данную проблему на уровне субъекта Российской Федерации также не представляется возможным. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п.6 ст.5) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относит наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, но таких полномочий не имеют и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то что правовое положение районных (городских), районных в городах комиссий по защите прав несовершеннолетних определяется Положением об этих комиссиях, утвержденным в 1967 г. (с последующими изменениями и дополнениями), и Указом Президента Российской Федерации "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав" от 6 сентября 1993 г., а правовое положение районных (городских) административных комиссий в отдельных субъектах Российской Федерации урегулировано уставами субъектов Федерации, остаются определенные сомнения в легитимности этих комиссий. Данная проблема должна быть урегулирована федеральным законодательством.

Во-вторых, законами субъектов Российской Федерации по-разному определяются территории муниципальных образований: в одних субъектах Российской Федерации муниципальными образованиями являются районы, а на территории бывших сельских, поселковых советов и городских советов городов районного значения создаются территориальные органы администраций районных муниципальных образований; в других субъектах Российской Федерации, наоборот, в районах создаются территориальные органы исполнительной власти субъектов Федерации, а муниципальными образованиями являются только территории сельских, поселковых Советов и городов районного значения.

Есть субъекты Российской Федерации, в частности Московская область, где законом о местном самоуправлении предусмотрена возможность создания двухуровневой системы местного самоуправления: муниципальные образования первого уровня, которыми являются районы, отдельные города и поселки городского типа, и муниципальные образования второго уровня, к которым относятся муниципальные образования, создаваемые внутри или на территории муниципальных образований первого уровня.

Все это требует учета особенностей организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации при законодательном регулировании порядка создания в муниципальных образованиях органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и полномочий этих органов.

Вряд ли все эти проблемы могут быть урегулированы и проектом нового Кодекса об административных правонарушениях. Нужен не Кодекс, нужны Основы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, как это предусмотрено ст.12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Тогда в субъектах Федерации можно будет принять законы об административной ответственности, в которых будут учтены и найдут законодательное разрешение все проблемы законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации.

В.Н. Савин,

депутат Московской областной думы,

кандидат юридических наук