Решение Калининградского областного суда от 31 июля 2000 г. N 3-79 О признании недействительными пунктов 1, 2 постановления N 408 от 9 июля 1999 г., пунктов 1, 2 постановления N 495 от 23 августа 1999 г., пунктов 1, 3 постановления N 528 от 8 сентября 1999 г. и пунктов 1, 4 постановления N 529 от 8 сентября 1999 года главы администрации (губернатора) Калининградской области

Решение Калининградского областного суда
от 31 июля 2000 г. N 3-79

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2000 г N 71-Г00-8 настоящее решение оставлено без изменения

Калининградский областной суд

в лице судьи Калининградского областного суда    К.С.И.

при секретаре                                    С.Н.В.

с участием прокурора                             О.В.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Калининградской областной Думы о признании недействительными пунктов 1, 2 постановления N 408 от 9 июля 1999 г., пунктов 1, 2 постановления N 495 от 23 августа 1999 г., пунктов 1, 3 постановления N 528 от 8 сентября 1999 г. и пунктов 1, 4 постановления N 529 от 8 сентября 1999 года главы администрации (губернатора) Калининградской области,

у с т а н о в и л :

Калининградская областная Дума обратилась в суд с заявлением о признании недействительными названных выше постановлений главы администрации (губернатора) Калининградской области, указав, что они приняты с нарушением действовавшего законодательства Российской Федерации и законодательства Калининградской области.

Губернатором был нарушен порядок образования органов исполнительной власти области, территориальных управлений по осуществлению государственных полномочий.

Сначала должны были быть внесены изменения в Закон Калининградской области "О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях", а затем на основании этих изменений администрация области создает новые подразделения в своей структуре.

Губернатор же указанными выше постановлениями образовал новые органы исполнительной власти области без обращения в Думу в качестве законодательной инициативы за внесением изменения в законодательство области и до внесения таких изменений.

В судебном заседании представители областной Думы свои требования уточнили и просили признать недействительными только конкретные пункты названных постановлений, касающиеся образования новых органов и утверждения положений о них.

Представитель администрации области с требованиями областной Думы не согласилась, пояснив, что оспариваемыми постановлениями губернатора области были созданы не новые органы исполнительной власти, а структурные подразделения администрации области, на что в соответствии со ст. 38 и ст. 48 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", действовавшего на момент принятия оспариваемых постановлений, и областным законодательством глава администрации области имел право. Обжалуемые постановления гражданских прав областной Думы не нарушают, в связи с чем по их требованию постановления не могут признаны недействительными.

Кроме этого, в соответствии со ст. 6 Закона Калининградской области "О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, ..." изменения и дополнения в структуру органов исполнительной власти вносятся в порядке, установленном законодательством Калининградской области, по законодательной инициативе губернатора области.

Порядок внесения изменений и дополнений в структуру органов исполнительной власти области законодательно не закреплен до настоящего времени.

В соответствии же со сложившимся порядком губернатор области самостоятельно образовывал новые органы исполнительной власти, а затем обращался в Думу.

Были обращения губернатора в Думу и по вопросу создания территориальных управлений, но Дума их необоснованно отклонила, требуя предварительно отменить постановления губернатора о их создании.

Указанный выше порядок не противоречил действовавшим в тот период Уставу области и областному законодательству.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав другие доказательства, суд приходит к следующему.

9 июля 1999 года главой администрации (губернатором) Калининградской области принято постановление N 408 "Об образовании территориального органа государственной исполнительной власти на территории г.Советска, Славского и Неманского районов Калининградской области", в соответствии с п. 1 которого образовано Северное территориальное управление по осуществлению государственных полномочий, а в соответствии с п. 2 утверждено положение о нем.

23 августа 1999 года главой администрации (губернатором) Калининградской области принято постановление N 495 "Об образовании территориальных органов государственной исполнительной власти на территориях Балтийского, Светловского и Светлогорского городских округов, города Пионерский и поселка Янтарный Калининградской области", в соответствии с п. 1 которого образованы Балтийское и Приморское территориальные управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области, а в соответствии с п. 2 утверждены положения о них.

8 сентября 1999 г. главой администрации (губернатором) Калининградской области приняты постановления N 528 "Об образовании территориальных управлений по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области" и N 529 "Об образовании Калининградского территориального управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области", в соответствии с пунктами 1 которых образованы Зеленоградское, Восточное, Южное; Центральное, Западное и Калининградское территориальные управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области, а в соответствии с п. 3 постановления N 528 и п. 4 постановления N 529 утверждены положения о них.

Указанные выше пункты постановлений главы администрации (губернатора) Калининградской области противоречат Федеральному законодательству и законодательству Калининградской области, действовавшим на момент их принятия.

Так, согласно Закону РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" областная администрация состояла из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур.

Структура областной администрации утверждалась областным Советом (ст. 35).

В составе областной администрации в соответствии со схемой управления областью и на основании постановлений главы областной администрации создавались комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения, непосредственно подчиненные главе администрации.

Структура комитетов, управлений, отделов и других структурных подразделений администрации определялась Уставом области, статьями 49-57 названного Закона (ст. 38).

В полномочия областного Совета входило и утверждение по представлению главы областной администрации схемы управления областью, структуры органов областной администрации и положений о них, внесение в них изменений (п. 7 ст. 44).

Глава же областной администрации принимал постановления о создании комитетов, управлений, отделов и других структурных подразделений областной администрации в соответствии со схемой управления областью.

Введение главой администрации новых структурных подразделений, требующих дополнительных бюджетных расходов на содержание администрации, производилось с согласия областного Совета (п. 1 п.п. "б" ст. 48).

В соответствии с Уставом Калининградской области (в редакции от 25.09.98 г.) в полномочия областной Думы входило утверждение по представлению главы администрации (губернатора) области схемы управления, структуры органов исполнительной власти области (п. 1 п.п. "з" ст. 20).

В полномочия главы администрации (губернатора) области входило формирование администрации области (п. 1 п.п. "в" ст. 27).

Государственную исполнительную власть в области осуществляли глава администрации (губернатор области), администрация области (ст. 3).

Администрация области являлась постоянно действующим высшим органом исполнительной государственной власти - правительством области (ст. 34).

Органы исполнительной власти области составляли единую систему исполнительной власти области.

Система построения, порядок образования и полномочия этих органов определялись законом области (ст. 36).

Администрация области и возглавляемые ею органы исполнительной власти области финансировались за счет средств, выделяемых на их содержание из областного бюджета (ст. 37).

В полномочия администрации области входило формирование органов исполнительной власти области в соответствии с утвержденной областной Думой структурой органов исполнительной власти области (п. "г" ст. 42).

В соответствии с Законом Калининградской области "О главе администрации (губернаторе) Калининградской области" в полномочия губернатора входило формирование администрации области (п. 1 п.п. "в" ст. 5).

В соответствии с Законом Калининградской области "Об администрации Калининградской области" администрация являлась высшим органом исполнительной государственной власти - правительством области (ст. 1), возглавлялась губернатором (ст. 7) и кроме него в нее входили его первые заместители, заместители, руководители органов исполнительной власти области в соответствии со структурой органов исполнительной власти, утвержденной областной Думой (ст. 8).

В полномочия администрации области входило формирование органов исполнительной власти области в соответствии с утвержденной областной Думой структурой органов исполнительной власти области (п. "г" ст. 12).

Закон Калининградской области "О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях" не предусматривал создание территориальных управлений по осуществлению государственных полномочий администрации области (приложение N 1 и N 2 к Закону).

Изменение и дополнение в структуру органов исполнительной власти должны были вноситься в порядке, установленном законодательством Калининградской области для рассмотрения законодательной инициативы главы администрации (губернатора) Калининградской области (ст. 6).

На основании приведенных норм суд приходит к выводу о том, что образовывать территориальные управления по осуществлению государственных полномочий администрации области губернатор мог только после внесения соответствующих изменений в приложение N 2 к Закону Калининградской области "О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях", что не было соблюдено при принятии оспариваемых областной Думой постановлений главы администрации (губернатора) Калининградской области.

Хотя в приведенных выше нормах законодательства и имеются противоречия между федеральным и областным в определении структуры органов исполнительной власти области (по федеральному - исполнительная власть состоит из администрации области, возглавляемой главой администрации и включающей подчиненные ему управленческие структуры; по областному - исполнительная власть состоит из главы администрации (губернатора) области, администрации области и органов исполнительной власти области), и в самом областном законодательстве (ст. З Устава Калининградской области с остальными приведенными нормами), но в обоих случаях территориальные управления по осуществлению государственных полномочий могли быть образованы постановлением губернатора только после утверждения соответствующих изменений областной Думой в структуре администрации согласно федеральному законодательству и ст. 3 Устава или в структуре органов исполнительной власти области согласно остальным приведенным нормам законодательства области.

Следует отметить, что с вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" указанные выше противоречия устранены.

С учетом изложенного нельзя согласиться с доводами представителя, администрации о том, что были образованы не новые органы исполнительной власти области, а структурные подразделения администрации области, на что в соответствии со ст. 38 и ст. 48 закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" губернатор имел право и без соответствующего решения областной Думы.

Кроме того, в соответствии со ст. 35 указанного Закона РФ и структура областной администрации должна была быть прежде утверждена областным Советом.

Нельзя согласиться и с утверждением представителя администрации о том, что оспариваемые постановления гражданских прав областной Думы не нарушают, в связи с чем по ее требованию постановления не могут быть признаны недействительными, т.к. спорные правоотношения возникли не из гражданских, а из административных правоотношений и они нарушают право областной Думы определять схему управления и структуру органов исполнительной власти области (п. 1 п.п. "з" ст. 20 Устава Калининградской области).

Не может служить основанием к отказу в удовлетворении заявления и довод о том, что порядок внесения изменений и дополнений в структуру органов исполнительной власти области законодательно не закреплен до настоящего времени, а в соответствии со сложившимся порядком губернатор самостоятельно образует новые органы исполнительной власти области, а затем обращается в областную Думу с законодательной инициативой о внесении соответствующих изменений в областные законы, т.к. порядок определен Законом Калининградской области "О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях" (ст.ст. 5-7) и в соответствии с этим порядком только образованные Законом органы исполнительной власти Калининградской области формируется администрацией области.

По содержанию же ст. 6 Закона Калининградской области "О схеме управления и ..." в ней говорится не о порядке изменения и дополнения в структуре органов исполнительной власти, а о порядке рассмотрения законодательной инициативы губернатора.

Что касается неудовлетворения областной Думой законодательных инициатив губернатора по образованию территориальных управлений, то это является правом областной Думы.

Руководствуясь ст.ст. 191 и 197 ГПК РСФСР, суд

р е ш и л :

Признать недействительными пункты 1 и 2 постановления N 408 от 9 июля 1999 г., пункты 1 и 2 постановления N 495 от 23 августа 1999 года, пункты 1 и 3 постановления N 528 от 8 сентября 1999 г. и пункты 1 и 4 постановления N 529 от 8 сентября 1999 г. главы администрации (губернатора) Калининградской области.

Указанные нормы не порождают правовых последствий с момента их принятия.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ через Калининградский областной суд в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.

В окончательной форме решение вынесено 10 августа 2000 года.

Решение вступило в законную силу 30 октября 2000 г.