Постановление Уставного Суда Калининградской области от 11 марта 2010 г. N 2-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 4, 5 Порядка возмещения расходов лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, на установку телефона и проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, утвержденного Постановлением Правительства Калининградской области от 15 февраля 2007 года N 61"

Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя Ю.А. Кузяева, судей В.А. Багалина, Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, А.В. Куликова,

с участием:

заявителя - гражданина Грязнова Геннадия Васильевича, представителя Правительства Калининградской области, как органа, принявшего правовой акт, положения которого подлежат проверке, - Дьячковой Наталии Вадимовны,

руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 4, 5 Порядка возмещения расходов лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, на установку телефона и проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом (далее - Порядок), утвержденного Постановлением Правительства Калининградской области от 15 февраля 2007 года N 61 (далее - Постановление N 61).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса гражданина Грязнова Геннадия Васильевича (далее - заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пунктов 4, 5 Порядка, утвержденного Постановлением N 61.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункты 4, 5 Порядка, утвержденного Постановлением N 61.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.А. Багалина, объяснения заявителя - гражданина Г.В. Грязнова и представителя Правительства Калининградской области Н.В. Дьячковой, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

у с т а н о в и л :

1. В Уставный Суд Калининградской области 25 сентября 2009 года поступило обращение гражданина Грязнова Геннадия Васильевича, в котором изложено требование к Уставному Суду - признать не соответствующими положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области пункты 4, 5 Порядка, утвержденного Постановлением N 61.

28 сентября, 15 октября 2009 года и 25 января 2010 года к обращению от заявителя поступили дополнения, в которых он уточнил свои требования.

Заявитель в обращении указал, что является лицом, пострадавшим от политических репрессий, и совершил в июле - августе 2009 года поездку по маршруту: Калининград - Санкт - Петербург - Москва - Кольчугино - Москва - Калининград. Решением Зеленоградского подразделения ОГУ "Центр социальной поддержки населения" N 2/7 от 4 сентября 2009 года ему возместили расходы за проезд по маршруту: Калининград - Москва - Москва - Кольчугино (туда), Кольчугино - Москва - Москва - Калининград (обратно). В возмещении расходов за проезд по маршруту Калининград - Санкт - Петербург, Санкт - Петербург - Москва было отказано со ссылкой на оспариваемые положения Постановления N 61. По мнению заявителя, из суммы возмещения расходов необоснованно исключена оплата проезда по маршруту Калининград - Санкт - Петербург, Санкт - Петербург - Москва.

Заявитель считает, что положения Порядка, которые он оспаривает, нарушают его право на получение меры социальной поддержки как лица, признанного пострадавшим от политических репрессий, и просит признать пункты 4, 5 Порядка не соответствующими статьям 1, 7, 15, 71 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания заявитель поддержал правовую позицию, изложенную в обращении.

Представитель Правительства Калининградской области Н.В. Дьячкова поддержала правовую позицию, изложенную в письменном отзыве Правительства Калининградской области, согласно которой обжалуемый Порядок принят в полном соответствии со статьями 2, 6, 10 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области", не устанавливает и не отменяет меры социальной поддержки в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированных, считает оспариваемые положения Порядка соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. Согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "б" и "ж" части 1 статьи 72); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76).

В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 2, подпунктами 1, 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области Устав (Основной Закон) Калининградской области является основным законом в системе нормативных правовых актов Калининградской области и имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем нормативным правовым актам органов государственной власти и местного самоуправления Калининградской области. Законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Калининградской области. Деятельность органов государственной власти Калининградской области осуществляется в соответствии с принципами приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

В силу положений пунктов 1, 3 статьи 15, статьи 71 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами. Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Органы государственной власти Калининградской области в пределах своих полномочий обеспечивают предоставление мер социальной поддержки, социального обслуживания и социального обеспечения населения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Калининградской области.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 43 Устава (Основного Закона) Калининградской области Устав (Основной Закон) имеет прямое действие на всей территории области. Уставные законы Калининградской области, законы Калининградской области и иные правовые акты органов государственной власти области не должны противоречить Уставу (Основному Закону) Калининградской области. В случае противоречия между ними действует Устав (Основной Закон) Калининградской области.

3. Статья 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" (далее - Закон Российской Федерации N 1761-1) в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, содержала перечень льгот, которые предоставлялись реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Так, согласно части второй данной статьи реабилитированные лица, имеющие инвалидность или являющиеся пенсионерами, имели право в том числе на бесплатный проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, - водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом со скидкой 50 процентов стоимости проезда.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) перечень льгот из статьи 16 был исключен.

Статьей 16 Закона Российской Федерации N 1761-1 (в редакции Федерального закона N 122-ФЗ) установлено, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки указанным категориям граждан, с учетом их фактической численности, путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Из положений преамбулы и статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 года), а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан.

В соответствии с положениями федерального законодательства был принят Закон Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области" (далее - Закон N 473).

Согласно подпункту "б" пункта 2 статьи 6 Закона N 473 лица, подвергшиеся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированные, являющиеся пенсионерами или инвалидами, имеют право получать возмещение затрат на проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, - водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом со скидкой 50 процентов стоимости проезда.

Из приведенных норм федерального и регионального законодательства следует, что законодатель Калининградской области, устанавливая меры социальной поддержки для лиц, пострадавших от политических репрессий, в части предоставления льготы по бесплатному проезду (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, - водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом со скидкой 50 процентов стоимости проезда, фактически сохранил ранее достигнутый уровень социальной защиты, заменив указанную льготу в натуральном выражении на денежные компенсации.

4. Согласно пункту 2 статьи 6 Устава (Основного Закона) Калининградской области Правительство Калининградской области является высшим исполнительным органом государственной власти Калининградской области.

В силу пункта 1, подпункта 1 пункта 3 статьи 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области полномочия Правительства Калининградской области определяются федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Калининградской области, уставными законами Калининградской области и законами Калининградской области, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти. Правительство Калининградской области осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Статья 2 Закона N 473 предусматривает, что порядок и условия предоставления мер социальной поддержки, установленных для отдельных категорий жителей Калининградской области данным Законом, определяются Правительством Калининградской области.

В соответствии с указанной статьей порядок и условия предоставления мер социальной поддержки в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированных, был определен Постановлением N 61.

Вопросы социальной защищенности реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П; от 26 декабря 2002 года N 17-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 года N 282-О; от 5 июля 2005 года N 246-О; от 27 декабря 2005 года N 527-О).

Из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что предоставление указанным лицам льгот (именуемых теперь мерами социальной поддержки) было направлено на создание благоприятных условий для реализации прав и свобод названными категориями граждан и обеспечение их социальной защищенности. По своей правовой природе эти льготы носили компенсаторный характер и в их материальном (финансовом) выражении входят в признанный государством объем возмещения вреда.

При переходе к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие с учетом специфики правового статуса этих лиц обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты их прав и свобод, гарантий их социальной защищенности, созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего осуществления субъектами Российской Федерации мер социальной поддержки названных категорий граждан. При этом должно быть обеспечено соблюдение положений Конституции Российской Федерации, запрещающих принятие законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55), а также принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

На основании изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что Правительство Калининградской области, реализуя свои полномочия по определению порядка и условий предоставления мер социальной поддержки лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, должно исходить из специфики правового статуса указанных лиц, характера обязанностей государства по отношению к ним и, руководствуясь установленными федеральным законодателем общими принципами перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, предусмотреть надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем предоставления социальных мер не должен быть уменьшен, а условия их предоставления ухудшены.

5. Как указывается в преамбуле Постановления N 61, данное постановление принято в соответствии со статьей 16 Закона Российской Федерации N 1761-1, статьей 2, пунктом 2 статьи 6 Закона Калининградской области N 473 в целях определения порядка возмещения расходов лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, на установку телефона и проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом.

Согласно пункту 1 данного постановления установлен порядок возмещения расходов лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, на установку телефона и проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом.

Как указывается в пункте 1 Порядка, настоящий порядок возмещения расходов лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, на установку телефона и проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом устанавливает механизм реализации названных мер социальной поддержки, установленных для вышепоименованной категории граждан пунктом 2 статьи 6 Закона Калининградской области N 473.

Данные расходы финансируются за счет средств бюджета Калининградской области с последующей частичной компенсацией соответствующих затрат за счет средств федерального бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных ежегодно на эти цели в Фонде компенсаций (субвенций).

Подпунктом 2 пункта 3 Порядка было установлено, что возмещение расходов гражданам, указанным в пункте 1 настоящего Порядка по оплате проезда (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, производится на основании документов (проездных билетов), подтверждающих фактические расходы граждан.

Таким образом, единственным условием возмещения указанных расходов являлось наличие документов, подтверждающих эти расходы.

Пункты 4 и 5 в действующей на данный момент редакции, положения которых оспаривает заявитель, были включены в Порядок на основании Постановления Правительства Калининградской области от 3 апреля 2009 года N 200 "О внесении дополнений и изменения в Постановление Правительства Калининградской области от 15 февраля 2007 года N 61".

Согласно пункту 4 Порядка возмещение расходов, указанных в подпункте 2 пункта 3, производится при условии, если реабилитированные лица один раз в год совершают поездку (туда и обратно из/в Калининградскую область) в любом направлении по территории Российской Федерации в следующем порядке:

- одна поездка туда и обратно по проездным документам только в одном направлении.

Пунктом 5 Порядка установлено, что остановка в пути допускается в пределах одного направления по проездным документам в порядке и в сроки, установленные действующим законодательством.

В случае нарушения порядка и сроков остановки в пути, установленных действующим законодательством, за последующую после остановки поездку возмещение расходов, указанных в подпункте 2 пункта 3, не производится. Реабилитированным лицам, совершившим один раз в год две или более поездки по двум или более проездным документам туда и обратно в/из Калининградской области, возмещение расходов, указанных в подпункте 2 пункта 3, производится в соответствии с пунктом 4.

Вместе с тем норма подпункта "б" пункта 2 статьи 6 Закона N 473 по своему содержанию непосредственно не предполагает ограничения возмещения затрат на проезд указанной категории жителей Калининградской области только по одному направлению и к одному месту следования.

Из анализа содержания взаимосвязанных положений пунктов 4, 5 Порядка следует, что Правительством Калининградской области введены дополнительные, ранее не предусмотренные действующим законодательством, условия реализации положения подпункта 2 пункта 3 в виде установления правовой зависимости возмещения транспортных расходов указанным лицам от направления проезда (туда и обратно) и соблюдения правила остановки в пути.

На основании изложенного Уставный Суд приходит к выводу, что оспариваемыми заявителем положениями Постановления N 61 установлены дополнительные ограничения, ухудшающие установленные действующим законодательством условия для возмещения лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, расходов по оплате проезда (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, повлекшие необоснованное ограничение права этой категории граждан на данную меру социального обеспечения и фактическое снижение уровня их социальной защищенности, ранее предусмотренного федеральным законодательством и в настоящее время установленного законодательством Калининградской области.

Таким образом, пункты 4, 5 Порядка, утвержденного Постановлением N 61, противоречат положениям статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ, подпункту "б" пункта 2 статьи 6 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года N 473 и не соответствуют положениям пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпунктов 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктов 1, 3 статьи 15, пункта 3 статьи 43, статьи 71 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

п о с т а н о в и л :

1. Признать пункты 4, 5 Порядка возмещения расходов лицам, подвергшимся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированным, на установку телефона и проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, утвержденного Постановлением Правительства Калининградской области от 15 февраля 2007 года N 61, не соответствующими пункту 1 статьи 1, пункту 1 статьи 2, подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 7, пунктам 1, 3 статьи 15, пункту 3 статьи 43, статье 71 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.