Решение Калининградского областного суда от 24 декабря 2010 г. N 3-60-10 О признании недействующими и неподлежащими применению статьи 3, части 1 статьи 13, статей 20, 23, 24-1, 28-1, 38, 38-1, 38-2, 66, 73, 74, 79, 80, 81 и 84 Закона Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" (извлечение)

Решение Калининградского областного суда от 24 декабря 2010 г. N 3-60-10
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 марта 2011 г. N 71-Г11-3 настоящее решение оставлено без изменения, кассационные жалобы Калининградской областной Думы, правительства Калининградской области - без удовлетворения

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Калининградской области о признании недействующими и неподлежащими применению статьи 3, части 1 статьи 13, статей 20, 23, 24-1, 28-1, 38, 38-1, 38-2, 66, 73, 74, 79, 80, 81 и 84 Закона Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях", установил:

Прокурор Калининградской области обратился в суд с названным выше заявлением, указав, что 24.04.2008 Калининградской областной Думой принят Закон Калининградской области N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях", опубликованный в газете "Комсомольская правда" N 89 от 21 мая 2008 года.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (статьи 1.1, 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии со статьей 26 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" невыполнение или нарушение законодательства субъекта Российской Федерации всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

В нарушение вышеуказанных требований действующего законодательства Кодексом Калининградской области об административных правонарушениях в оспариваемой части установлена административная ответственность с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации при урегулировании правоотношений в рассматриваемой сфере.

Представители Калининградской областной Думы Гора Е.Ю. и Правительства Калининградской области Дьячкова Н.В. с заявленными требованиями не согласились, указывая, что оспариваемые прокурором нормы Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях устанавливают ответственность за нарушение требований законодательства Калининградской области или требований нормативных актов муниципальных органов власти, что субъект федерации вправе устанавливать, т.к. в силу предписаний статьи 1.2, пункта 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в целях выполнения задач по защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина, охране здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защите общественной нравственности, установленного порядка и общественной безопасности, защите законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждения административных правонарушений, субъект Российской Федерации не лишен возможности установить административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения, не урегулированных федеральным законодателем.

С учетом изложенного, оспариваемые нормы Кодекса приняты в рамках полномочий Калининградской области как субъекта федерации и не содержат противоречий действующему законодательству Российской Федерации.

Выслушав объяснения прокурора Стукальской С.А., поддержавшей заявленные требования в полном объеме, представителей Калининградской областной Думы Гора Е.Ю. и Правительства Калининградской области Дьячковой Н.В., считавших заявленные требования необоснованными, исследовав другие доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявления прокурора области.

24.04.2008 Калининградской областной Думой принят Закон Калининградской области N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях", опубликованный в газете "Комсомольская правда" N 89 от 21 мая 2008 года.

Статья 3 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях устанавливает общие условия административной ответственности.

Частью 1 статьи 13 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за неустановление знаков безопасности (предупреждающих и запрещающих) владельцами пляжей, переправ, баз (сооружений) для стоянки судов и другими водопользователями в целях предотвращения несчастных случаев на воде.

Статьей 20 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за непредоставление гарантий и компенсаций работникам в случае сдачи ими крови и ее компонентов.

Частью 1 статьи 23 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за согласование, дачу положительного заключения, в том числе заключения государственной вневедомственной экспертизы, утверждение проектной документации без учета требований градостроительных нормативов и правил по обеспечению беспрепятственного передвижения, доступа инвалидов и иных маломобильных групп населения к объектам социальной инфраструктуры и пешеходно-транспортной сети Калининградской области.

Частью 2 названной статьи Кодекса установлена административная ответственность, в том числе за невыполнение или уклонение от выполнения требований по обеспечению доступа инвалидов и иных маломобильных групп населения к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур Калининградской области при строительстве, реконструкции зданий и сооружений.

Статьей 24-1 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение прав и законных интересов подопечного.

Статьей 28-1 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность, в том числе родителей (лиц, их заменяющих) за несоблюдение требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей.

Статьями 38, 38-1, 38-2 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение правил охраны зеленых насаждений на территории Калининградской области, вырубку (снос) и (или) пересадку зеленых насаждений без выданных в установленном порядке порубочного билета и (или) разрешения на пересадку, пересадку зеленых насаждений.

Статьей 66 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за составление смет проектными и иными организациями, осуществляющими проектирование объектов, подлежащих финансированию за счет средств областного и местных бюджетов, с нарушением действующих правил и нормативов, выразившееся в завышении стоимости включаемых в сметы работ (услуг).

Статьей 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение правил санитарного содержания и благоустройства территорий, в том числе правил уборки территорий, правил озеленения и содержания зеленых насаждений на территориях общего пользования, правил содержания и эксплуатации дорожных покрытий и тротуаров, дорожных ограждений, знаков, светофоров, отсутствие или нарушение дорожной разметки.

Статьей 74 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение правил содержания придомовых территорий в городах, поселках, сельских населенных пунктах Калининградской области.

Статьями 79, 80, 81 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, непредоставление информации, предоставление заведомо неполной или ложной информации в области обращения с опасными отходами производства и потребления, размещение отходов производства и потребления вне специально отведенных мест.

Статьей 84 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение установленного порядка проведения землеустроительных мероприятий.

Принимая оспариваемые нормы, законодательный орган Калининградской области не учел, в частности, что установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях статьей 1.3 КоАП РФ отнесено к ведению Российской Федерации, в связи с чем, закрепление в статье 3 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях общих условий административной ответственности противоречит федеральному законодательству.

С доводами представителей областной Думы и Правительства области о том, что указанная норма не устанавливает ничего нового и должна применяться с учетом положений федерального законодательства, согласиться нельзя, т.к. эта норма не воспроизводит нормы КоАП РФ, регулирующие общие положения, является неопределенной и позволяет устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации.

В соответствии со статьей 26 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" невыполнение или нарушение законодательства субъекта Российской Федерации всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" за неисполнение муниципальных нормативных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к предметам ведения Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам федерального значения, в том числе, административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3-1 к ведению субъекта Российской Федерации относится установление законами субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов местного самоуправления.

Из системного анализа приведенных норм федерального законодательства следует, что законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе устанавливать ответственность не по всем вопросам, находящимся в его компетенции или компетенции муниципальных органов власти, а только по тем, по которым ответственность не установлена федеральным законом или по которым федеральным законодательством установление такой ответственности не отнесено к компетенции Российской Федерации.

С учетом изложенного возражения Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области о том, что в оспоренных нормах установлена ответственность за нарушение требований законодательства Калининградской области не могут приниматься без оценки того, не установлена ли такая ответственность Российской Федерацией или не находится ли ее установление в компетенции Российской Федерации.

Между тем, ответственность за неустановление знаков безопасности (предупреждающих и запрещающих) владельцами пляжей, переправ, баз (сооружений) для стоянки судов и другими водопользователями в целях предотвращения несчастных случаев на воде (часть 1 статьи 13 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) установлена частью 1 статьи 20.6 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за невыполнении предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

Возражения заинтересованных лиц о том, что Правила охраны жизни людей на водных объектах в Калининградской области, за нарушение требований которых и установлена ответственность в ч.1 ст. 13 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, не относятся к нормативному регулированию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, опровергаются содержанием пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах", в силу которого утверждение таких правил осуществляется только после их согласования с территориальным органом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации.

Административная ответственность за непредоставление гарантий и компенсаций работникам в случае сдачи ими крови и ее компонентов (статья 20 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) установлена статьей 5.27 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда, поскольку отношения между работодателем и работником по предоставлению гарантий и компенсаций относятся к трудовым.

Частью 1 статьи 23 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за согласование, дачу положительного заключения, в том числе заключения государственной вневедомственной экспертизы, утверждение проектной документации без учета требований градостроительных нормативов и правил по обеспечению беспрепятственного передвижения, доступа инвалидов и иных маломобильных групп населения к объектам социальной инфраструктуры и пешеходно-транспортной сети Калининградской области.

Частью 2 названной статьи Кодекса установлена административная ответственность, в том числе за невыполнение или уклонение от выполнения требований по обеспечению доступа инвалидов и иных маломобильных групп населения к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур Калининградской области при строительстве, реконструкции зданий и сооружений.

В силу ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут, в том числе административную ответственность, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, поскольку рассматриваемые вопросы относятся к градостроительному законодательству, ответственность за нарушение которого установлена статьями 9.4, 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, представительным органом государственной власти Калининградской области неправомерно установлена ответственность за указанные нарушения.

Административная ответственность за нарушение прав и законных интересов подопечного (статья 24-1 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) и административная ответственность, в том числе родителей (лиц, их заменяющих) за несоблюдение требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей (статья 28-1 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) частично установлена статьей 5.35 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за невыполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних.

Кроме этого вопросы опеки и попечительства регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, в частности статьями 31-40, а также Семейным кодексом Российской Федерации в главе XVIII. Следовательно, ответственность в сфере данных правоотношений может быть установлена только Российской Федерацией.

Административная ответственность за нарушение правил охраны зеленых насаждений на территории Калининградской области, вырубку (снос) и (или) пересадку зеленых насаждений без выданных в установленном порядке порубочного билета и (или) разрешения на пересадку, пересадку зеленых насаждений (статьи 38, 38-1, 38-2 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) установлена нормами главы 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающими ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Кроме этого, осуществление благоустроительных мероприятий, в том числе и озеленение территории поселения и городского округа, предполагает соблюдение установленных правил, предъявляемых действующим законодательством в этой сфере. Исходя из экологической направленности этих мероприятий, общие требования, предъявляемые к их выполнению, регулируются Федеральным законом "Об охране окружающей среды". В силу статьи 2 данного Федерального закона отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, также регулируются и законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, иным направленным на обеспечение для человека окружающей среды законодательством.

При этом по смыслу статей 3, 55 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в этом случае, административная ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а не аналогичным законом субъекта Российской Федерации.

Административная ответственность за составление смет проектными и иными организациями, осуществляющими проектирование объектов, подлежащих финансированию за счет средств областного и местных бюджетов, с нарушением действующих правил и нормативов, выразившееся в завышении стоимости включаемых в сметы работ (статья 66 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) в силу ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, может быть установлена только федеральным законодателем, т.к. в соответствии с п. 11 ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации смета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов, входит в состав проектной документации объектов капитального строительства, т.е. этот вопрос также регулируется на федеральном уровне.

В силу п. 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации N 87 от 16.02.2008, сметная документация должна содержать сводку затрат, сводный сметный расчет стоимости строительства, объектные и локальные сметные расчеты (сметы), сметные расчеты на отдельные виды работ.

Указанная сметная документация составляется с применением базисного уровня цен и цен, сложившихся ко времени ее составления (с указанием месяца и года ее составления).

Ответственность за нарушение правил санитарного содержания и благоустройства территорий, в том числе правил уборки территорий, правил озеленения и содержания зеленых насаждений на территориях общего пользования, правил содержания и эксплуатации дорожных покрытий и тротуаров, дорожных ограждений, знаков, светофоров, отсутствие или нарушение дорожной разметки (статья 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) установлена статьей 6.3 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства о техническом регулировании.

Ответственность за нарушение правил содержания придомовых территорий в городах, поселках, сельских населенных пунктах Калининградской области (статья 74 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) предусмотрена ст. 6.4 или ст. 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта или правил содержания и ремонта жилых домов.

Учитывая, что установление и этой ответственности направлено на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по смыслу статей 3, 55 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в этом случае, административная ответственность может быть установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а не аналогичным законом субъекта Российской Федерации.

Ответственность за нарушение порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, непредоставление информации, предоставление заведомо неполной или ложной информации в области обращения с опасными отходами производства и потребления, размещение отходов производства и потребления вне специально отведенных мест (статьи 79, 80, 81 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) установлена статьей 8.2 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Правовые основы обращения с отходами определяются Федеральным законом "Об отходах производства и потребления". В силу статей 13, 25, 28 этого Федерального закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным, и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека. Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией. А административная ответственность за нарушение требований обращения с отходами устанавливается законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного доводы заинтересованных лиц о том, что статьи 79, 80, 81 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях устанавливают ответственность не за нарушение экологических, санитарных и иных требований, а за нарушение требований Закона Калининградской области "Об отходах производства и потребления в Калининградской области" не могут быть признаны обоснованными.

Статьей 84 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение установленного порядка проведения землеустроительных мероприятий.

Правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов установлены Федеральным законом N 78-ФЗ от 18 июня 2001 года "О землеустройстве".

В силу ст. 5 вышеуказанного Федерального закона установление порядка проведения землеустройства относится к полномочиям Российской Федерации.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (постановлением Правительства Российской Федерации N 514 от 11.07.2002 утверждено Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства).

Согласно ст. 25 Федерального закона за нарушение требований последнего граждане и юридические лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, установленная ст. 84 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях норма принята с превышением предоставленных полномочий, поскольку в силу п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации.

Возражения заинтересованных лиц о том, что указанной нормой установлена ответственность за нарушение требований статьи 47 Закона Калининградской области "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области", регулирующей вопросы землеустройства в Калининградской области, принятие которой в силу положений части 7 статьи 69 Земельного кодекса Российской Федерации находится в компетенции субъекта Российской Федерации, не могут быть признаны обоснованными, т.к. в части 1 статьи 47 указанного закона закреплено, что проведение землеустроительных мероприятий, определенных Земельным кодексом Российской Федерации, осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Калининградской области, из чего следует, что статьей 84 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение требований федеральных законов, что противоречит приведенным выше положениям федерального законодательства.

Руководствуясь ст. 193 и ст. 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать недействующими и не подлежащими применению статью 3, часть 1 статьи 13, статьи 20, 23, 24-1, 28-1, 38, 38-1, 38-2, 66, 73, 74, 79, 80, 81 и 84 Закона Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" с момента вступления решения суда в законную силу.

На решение суда лицами, участвующими в деле, может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, принесено кассационное представление в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.

В окончательной форме решение принято 28 декабря 2010 года.