Административные суды: какими им быть? (В. Кряжков, Ю. Старилов, "Российская юстиция", N 1, январь 2001 г.)

Административные суды: какими им быть?

Дискуссии о необходимости формирования административной юстиции ведутся давно. Особенно интенсивно - в последнее время. В 1994 году в плане законодательных работ Государственной Думы уже значился проект федерального закона "Об административной юстиции". 19 сентября 2000 г. (с изменениями и дополнениями от 31 октября 2000 г.) Верховный Суд РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который был принят в первом чтении 22 ноября. Наличие таких судов отвечает задачам повышения эффективности правосудия. Предпринимаемые усилия согласуются с Конституцией РФ (чч.2, 3 ст.118, ст.126, ч.3 ст.128) и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" (ст.26), которые допускают учреждение специализированных федеральных судов, а в их числе и административных. Данные суды действительно специализированные, вписывающиеся в судебную систему и имеющие конституционно-правовую базу, а не какие-то "чрезвычайные" (типа "троек" из тоталитарного прошлого, создававшихся вне закона с целью проведения репрессивной, карательной политики государства), как порой безосновательно их характеризуют в печати.

Проект закона закладывает фундамент административной юстиции. Предлагаемый ее вариант - вариант юстиции переходного типа. Административные суды (окружные, межрайонные, судебные коллегии в составе Верховного Суда РФ и судах в субъектах Федерации) входят в систему судов общей юрисдикции. Они призваны осуществлять судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Перечень этих дел (с незначительными дополнениями и уточнениями) остается таким же, какой есть в данный момент. По сути, пока предполагается только изменение организационной формы правосудия с сохранением существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров. Поддерживая идею образования административных судов, полагаем целесообразным обсудить некоторые вопросы их функционирования, в том числе с учетом перспективы их развития в будущем.

Для чего нужны административные суды? Цель в проекте не формулируется. Однако, по общему правилу, административная юстиция определяется как институт судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Иначе говоря, данная юстиция связана с рассмотрением спора об административном праве, вследствие чего обязательным его участником выступает орган исполнительной власти; она нацелена прежде всего на защиту прав и свобод граждан.

Вызывает сомнение приведенный в проекте перечень дел, именуемых административными. С одной стороны, административные суды рассматривают дела о проверке правовых актов Президента РФ, законодательных органов субъектов Федерации, избирательных комиссий, разрешают споры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ, а с другой, вне юрисдикции названных судов находятся финансовые, таможенные и иные споры, вытекающие из административных правоотношений.

Допускается неопределенное расширение административных дел. Например, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ наделяется правом рассматривать "иные административные дела, имеющие важное государственное и международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах" (п.5 ч.3 ст.4 проекта). Едва ли такой прием допустим: не ясно, чем определяется важность дела и что означает неспособность его рассмотрения в нижестоящих судах. Нам близка позиция В. Жуйкова, который пишет: "компетенция специализированных судов должна определяться максимально точно, по принципу "только то, что прямо предусмотрено законом", не допуская возможности ее расширительного толкования" (Юридический мир. 1997. Ноябрь. С. 30).

В номенклатуре дел прослеживается известная непоследовательность. Только применительно к избирательным комиссиям прямо предусмотрено оспаривание решений и действий (бездействия), а в иных конкретно приведенных в проекте случаях действия (бездействия) органов власти и должностных лиц находятся вне юрисдикции административных судов (хотя в общем плане закрепляется (ст.1 проекта), вероятно, применительно к другим непосредственно не упомянутым в проекте органам государственной власти, местного самоуправления, общественным объединениям и должностным лицам, возможность оспаривания их действий (бездействия). Согласно ч.2 ст.46 Конституции РФ в суд могут быть обжалованы без каких-либо исключений решения и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Было бы правильно в административном процессе законом предусмотреть следующие виды исков: об установлении, изменении или отмене (прекращении) административного правоотношения; о необходимости исполнения обязательства; об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт; о признании за лицом принадлежащих ему прав и свобод (цель - выяснение содержания правового отношения). Сообразно с этими исками могли бы выделяться виды административно-судебных производств. При таком подходе, вполне очевидно, требуется и законодательное определение понятий административного акта (нормативного, индивидуального) и административного действия (бездействия).

Учреждение административных судов должно соотноситься с функционирующими судами. Необходимо "развести" дела административных и конституционных судов. В проекте есть норма, которая позволяет понять, что административные суды рассматривают административные дела, кроме тех, которые рассматриваются по правилам конституционного судопроизводства (ст.1). Более точным мог бы быть принцип, который проводится, например, в Законе ФРГ о судах по административным делам: административно-правовая процедура предусматривается при всех публично-правовых спорах, которые не относятся к сфере конституционного права, за исключением случаев, если федеральный закон однозначно указывает на рассмотрение спора в другом суде (п.1 §40).

Полагаем, что законопроект слишком однозначно определяет подведомственность дел по разрешению спора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации административным судам (п.4 ч.3 ст.4, п.4 ч.2 ст.5 проекта). Это допустимо, если спор не является конституционно-правовым. И наоборот, если административный суд квалифицирует его как конституционно-правовой, он должен передавать его в Конституционный Суд РФ, который согласно пп."б" и "в" ч.3 ст.125 Конституции РФ разрешает споры о компетенции между названными органами государственной власти. Чаще всего споры между федеральными и региональными органами власти связаны с разграничением нормотворческой компетенции, разрешение которых должно основываться на толковании компетенционных норм Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.).

Требуется нормативно-правовая определенность в разграничении компетенции между административными судами и Конституционным Судом РФ в части контроля за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации. Здесь необходимо учитывать пп. "а" и "б" ч.2 ст.125 Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ, из которых следует, что:

- проверка названных актов на предмет соответствия Конституции РФ - исключительная компетенция Конституционного Суда РФ (постановления Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г., 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г.);

- проверка конституций, уставов, определяющих конституционный статус субъектов Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.);

- суды общей юрисдикции (административные суды - в той мере, в какой в их пользу перераспределяется компетенция общих судов) вправе не только в конкретном деле, но и вне связи с ним рассматривать соответствие законов субъекта Федерации федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими (но не недействительными) на этом основании (постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля и 8 октября 1997 г., 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г.), а также подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, содержащих положения, которые уже были признаны неконституционными на основании постановления Конституционного Суда РФ, сохраняющего свою силу (определения Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г., 14 января 1999 г., 11 июня 1999 г.).

Устанавливая подведомственность административных судов, неправильно "забывать" конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. На основе Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" они учреждены почти в 40 субъектах и образованы 12 из них с целью рассмотрения вопросов соответствия законов и нормативных актов субъектов Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) этого субъекта. Это есть судебно-правовая форма участия субъектов Федерации в решении одного из вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обеспечивать соответствие законов и нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. В отличие от общих (равно - административных) судов, которые могут признавать региональный закон лишь недействующим, конституционные (уставные) суды правомочны аннулировать его положения (постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г., определение от 31 мая 1999 г.). Причем, как правило, в качестве масштаба оценки ими используются не только конституция (устав) субъекта Федерации, но и федеральное законодательство. Полагаем, что было бы целесообразно законом предусмотреть, что:

- в тех субъектах Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления; во всяком случае, если возникает конкуренция в разрешении спора, административный суд приостанавливает рассмотрение дел до завершения процедуры в конституционном (уставном) суде;

- в тех субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования конституционного (уставного) суда.

Отметим, что проверка законов субъектов Федерации на предмет их соответствия федеральным законам не обязательно должна проводиться общими (или административными) судами. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (постановление от 11 апреля 2000 г.) это правомочие в развитие ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" может быть установлено и для конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Учреждение административных судов актуализирует проблему разграничения подведомственности дел между ними и арбитражными судами. По действующему законодательству последние рассматривают дела по экономическим спорам, возникающим в том числе из административных правоотношений, в частности о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Может быть, некоторые споры между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления имеет смысл передать в юрисдикцию административных судов?

Законопроект, кроме инстанционной и территориальной подсудности административных дел, состава судей, их рассматривающих, не содержит каких-либо иных положений о порядке осуществления административного судопроизводства и не указывает на возможность принятия Административно-процессуального кодекса. Вероятно, предполагается, что административные суды как часть системы судов общей юрисдикции будут руководствоваться в своей деятельности не вполне адекватными ей нормами ГПК РСФСР. Парадокс заключается в том, что если строго следовать положениям ст.1 проекта, то административные суды вообще не могут рассматривать отнесенные к их ведению дела по правилам гражданского судопроизводства.

Конституционный Суд РФ, допуская осуществление судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в пп."а" и "б" ч.2 ст.125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции РФ, указывал: признание недействующими названных актов невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений (постановление от 16 июня 1998 г.). В ч.3 ст.128 Конституции РФ закреплено, что порядок деятельности федеральных судов определяется федеральным конституционным законом, т.е. применительно к административным судам он может быть прописан в законе об этих судах (по аналогии с законом о Конституционном Суде РФ), либо в специальном процессуальном законе (по типу АПК РФ).

В процессуальном плане было бы целесообразно, кроме подсудности дел, сроков подачи и рассмотрения жалоб, установить: круг субъектов, управомоченных обращаться в суд с соответствующим требованием (применительно к гражданам, возможно, такое право надо предоставить лишь тем лицам, чьи права нарушены административным актом непосредственно); основания обращения и допустимость обжалования административного акта (действия, бездействия) в административном суде; виды административных исков; характеристики процессуальной правоспособности и надлежащего ответчика; действия, связанные с возбуждением производства; правила, касающиеся юридической силы судебных решений (признание акта недействительным, обязанность совершить административные действия, принять правовой акт управления, устранить последствия аннулированного административного акта, опубликование судебного решения, если аннулируется нормативный административный акт).

При анализе проекта возникают вопросы в связи с порядком наделения полномочиями судей федеральных окружных и межрегиональных административных судов. Судьи этих судов, как предполагается, будут назначаться на должность без какого-либо участия органов государственной власти субъектов Федерации (замысел, видимо, состоит в том, чтобы обеспечить их большую независимость от местных властей). Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" подобное предусмотрено только для судей военных судов, но в других случаях - применительно к судьям федеральных арбитражных судов округов и общих судов - назначение судей на должность происходит при взаимодействии федеральных органов с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации. По нашему мнению, административные суды по своим сущностным характеристикам не отличаются от общих и арбитражных судов и, соответственно, их судьи должны наделяться полномочиями схожим образом (во всяком случае, надо придерживаться какого-то единого принципа). Однако если будет принят вариант назначения указанных судей без согласования с региональными органами государственной власти, то не исключено, что потребуются разъяснения на предмет соответствия этого положения Конституции РФ, отнесшей кадры судебных органов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Можно также вспомнить, что в одном из своих решений Конституционный Суд РФ констатировал: законодательный орган субъекта Федерации в установленной им процедуре вправе высказываться по кандидатурам на должность судей федеральных судов (постановление от 1 февраля 1996 г.).

Таким образом, прочтение проекта закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" дает основание говорить о том, что он намечает лишь контуры административной юстиции, излишне лаконичен и содержит спорные положения. Дополняя и уточняя его, надо исходить из того, что создание административных судов - одно из направлений судебной реформы. Следовательно, оно должно быть увязано с иными ее компонентами, например, с принятием федерального закона об общих судах, в системе которых будут функционировать административные, подготовкой нового ГПК и административно-процессуального кодекса, завершением мероприятий по формированию системы мировых судей и суда присяжных заседателей. Нужно также принимать во внимание и то, что административные суды являются важным элементом реформы исполнительной власти (она пока просматривается нечетко, но ключевым, находящимся в одном ряду с законодательством о названных судах, должен в ней стать закон об управленческих процедурах). Именно с указанных позиций полезно без спешки, с привлечением научной общественности еще раз обсудить проблемы, связанные с образованием административных судов.

В. Кряжков,

доктор юридических наук, профессор (г. Москва),

Ю. Старилов,

заведующий кафедрой административного,

муниципального и финансового права

Воронежского госуниверситета,

доктор юридических наук, профессор